農村宅基地流轉的法律問題研究

摘要 十八屆三中全會指出，要健全城鄉發展一體化體制機制，保障農戶宅基地用益物權。本文通過分析農村宅基地流轉的客觀必然性;論證解決農村宅基地流轉的三大理論障礙;構建農村宅基地流轉的法律制度。

關鍵詞 宅基地 流轉 法律制度

作者簡介：沈舒，中國地質圖書館研究實習員，研究方向：自然資源經濟。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.143

隨著城市化進程的不斷深入，城市規模在日益擴大，城市的建設用地供應形勢變得日趨嚴峻。于是，人們將目光投向了城市周邊的農村，希望農村的土地能夠向城市流動，以解決城市土地供應不足的問題。宅基地是農村土地的重要組成部分，是農民生活的最后保障，因此它的流轉問題也備受關注。

一、農村宅基地立法的現狀評述

有關農村宅基地的現行立法主要是《民法典》《土地管理法》《土地管理法實施條例》和其他相關行政法規。從這些法律法規的內容來看，我國宅基地法律制度主要有以下特點：

（一）在城鄉二元結構的發展模式下，宅基地的居住保障功能是現行立法的主要價值取向

在農村，當土改集中分房結束之后，國家通過立法給農民無償提供宅基地，由其自己建造住房保障居住權的實現。凡是集體經濟組織的成員，都能平等的、無償的，以戶為單位從本集體經濟組織處獲得自身居住所需的宅基地。這種無償劃撥的方式使得每一個農民都獲得了“安居樂業”的先決條件，不因貧窮而流離失所，從而實現了社會的政治穩定。

（二）立法明確宅基地不能向城鎮流轉

法律確認農民對其房屋的所有權，允許流轉，而房屋的流轉必須遵循“地隨房走”的原則，土地使用權與房屋所有權一并轉移，二者的沖突顯而易見。但是，有關立法規定農民的住宅不得向城市居民出售，從而使得農民的宅基地使用權和房屋所有權都不能向城市流轉（征收除外）。目前，農村土地制度改革也強調城里居民不能到農村買房，建造別墅大院。

（三）宅基地的分配、監督等制度不完善

其一，由于現行立法對權利取得規定較為原則，實踐中宅基地使用權的分配往往由村干部“作主”，權利取得相對混亂。其二，由于缺乏相應的監督制度，宅基地占地面積不斷擴大，導致農用土地流失情形嚴重。

二、農村宅基地流轉的客觀必然性

現行立法傾向于禁止農村宅基地使用權向城市流轉，這種立法理念固然有其合理性，然而在城鄉一體化發展的大背景下，宅基地使用權向城市流轉已成不爭的事實，實踐中出現了“法不責眾”的尷尬局面。因此，我們不得不反思現行立法存在的缺陷，為宅基地使用權的流轉找到理論依據：

（一）優化農村土地資源的配置

隨著城市化進程的深入推進，城市規模在不斷擴大，城市建設的可用地量緊缺。稀缺的土地供應是導致城市房價居高不下的重要原因。另一方面，隨著農業生產技術的提高，更多的農村剩余勞動力選擇外出打工，其中不少已在城市買房定居或長期租房生活，因而農村出現了大量閑置房屋。禁止宅基地流轉的立法規定，導致土地資源不能在城鄉間最優配置，農村宅基地的經濟價值得不到體現。

（二）保障集體土地的權利者利益

農民享有在宅基地上所建房屋的所有權，即對房屋的占有、使用、收益和處分的權利，但由于宅基地的使用權不能向城市流轉，因此限制了農民對其房屋所有權的實現，其房屋不能轉讓、出售和抵押。同樣是享有土地使用權，城鎮居民就可以將其房屋與土地使用權一并轉讓，而農民就不得將其宅基地使用權予以轉讓，這是城鄉二元體制下對農民的歧視性對待。因此，允許宅基地使用權的流轉不僅能保障宅基地所有者的權利，還能保障宅基地使用者的權利。

（三）拓寬農村發展的融資渠道

農村的建設需要大量的資金投入，而禁止宅基地流轉不利于拓寬農村的融資渠道。倘若宅基地使用權可以流轉，農村集體經濟組織可以有償轉讓宅基地使用權，將所獲得的宅基地使用費用于本集體經濟組織的經濟建設、公共設施建設和村民生活保障，吸收更多的城市資金反哺農村建設。此外，倘若宅基地使用權可以流轉，農民也可以將閑置的宅基地出售，獲得資金進行經營活動，擴大農業生產規模。倘若農民急需一定資金應急，也可以將房屋與宅基地暫時抵押，以解燃眉之急。

三、農村宅基地流轉的障礙分析

現行立法禁止農村宅基地使用權向城市流轉，其弊端已十分明顯。但宅基地使用權要想能夠流轉，必須走出以下三個認識誤區：

（一）保障農民生活

“土地承包經營權是‘耕者有其田，宅基地使用權則是‘居者有其地，兩者共同構成了農戶吃住兩大基本生存保障。”而農民往往會為了解燃眉之急，在沒有后續生存手段的情況下，賣掉自己唯一的住宅，導致生活得不到保障。然而這種觀點是不正確的：首先，這種觀點的背后是一種偏見，即農民往往會為了眼前的利益而不顧今后的生活。但改革開放40年來，農民的文化水平得到了極大的提高，對自己的財產也完全有能力做出理性的選擇。其次，禁止宅基地流轉不能真正保障農民生活。由于征收補償標準較低，失地農民所獲得的補償費用，不足以保證其既能在城市購置房屋又能維系今后生活。只有宅基地能夠流轉，房屋所有者才會在報價足以滿足購置新房和維系今后生活的前提下，轉讓自己的房屋。最后，農民的生活保障應由社會保障制度來解決。我國農村已建立起了醫療、養老保障體系，且政府的投入在逐年增加。普通農民的生活已有了保障，基本不會再因貧窮而賣房。

（二）遏制農用地流失

耕地總量在逐年減少而人口在不斷增加，如何解決14億人的吃飯問題是國家決策的頭等大事，因此切實保護農用地數量是土地立法的重中之重。而宅基地流轉一旦打開，大量農用地將轉為建設用地，致使農用地嚴重流失。這種觀點也是不正確的：首先，遏制農用地流失的關鍵不在于宅基地制度，而在于國土空間用途管制制度。宅基地的用地規模必須符合國土空間規劃的規定，因此，宅基地的用地規模是相對固定的，不可能隨意擴大。其次，宅基地流轉不但不會促使農用地流失，還會有效遏制農用地流失的趨勢。目前宅基地不能流轉，只能由政府征收后流轉，由于政府在征收過程中有巨大的經濟利益，因此往往會濫用這種權力，將大量集體土地轉為城市建設用地。倘若允許宅基地流轉，政府不再介入其中，則有利于促使政府履行監管職責。

（三）防止土地兼并

允許宅基地自由買賣，會使得富人兼并窮人的土地，“回顧各朝更迭的歷史，可以清晰地看到一條規律：統治初期通常采取限制土地兼并的制度，統治的中后期一旦放松對土地兼并的限制，土地兼并高度集中則直接導致農民淪為流民，失去土地的農民不得不舉起‘打土豪，分田地的旗號起義，最終引起朝代的更換。”但這種觀點也值得商榷：首先，流轉的只是宅基地的使用權而非所有權，從權利形態上杜絕了大量土地兼并的可能性。其次，社會主義公有制決定了大量土地兼并的歷史不會重演。在社會主義公有制下，即使發生私人囤積大量土地使用權的現象，人民要反對的對象也是這些私人個體。作為人民利益的代表者，政府也不會放任土地兼并的發生。政府完全可以利用空間規劃、用途管制、確權登記等制度對宅基地使用權流轉進行監管調控。

四、農村宅基地流轉的法律制度設計

允許農村宅基地向城市流轉在理論上已不存在障礙，問題是如何設計法律制度，確保農村宅基地的流轉在實踐中合理可行，這需要從以下三個層面予以努力：

（一）農民個人層面

一是宅基地流轉限制制度。農民個人有權自主決定宅基地使用權是否流轉，但前提是符合法律規定且不損害宅基地所有權者的合法權益，因此，應將限制與流轉有機的協調在一起：集體經濟組織有優先購買權，即在同等條件下，集體經濟組織有權優先回購宅基地使用權。集體經濟組織有權審核宅基地使用權的流轉行為，并對不符合法律規定的流轉行為，可以申請仲裁機構或人民法院宣告宅基地流轉合同無效。

二是宅基地轉讓費提取制度。農民個人流轉宅基地使用權的，其所獲得的宅基地讓費應當在繳足了有關稅款和購買了相應的社會保險后，余下的部分才留作自用。

（二）集體經濟組織層面

一是宅基地初始分配制度。集體經濟組織應該嚴格按照法律規定的原則分配宅基地使用權。只有本集體經濟組織的成員才能無償取得宅基地;一戶只能擁有一處宅基地;宅基地的面積不超過規定標準;出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

二是宅基地流轉審核制度。集體經濟組織有權對農民個人的宅基地使用權流轉行為予以審核，對違反規定的流轉行為可以申請仲裁機構或人民法院宣告宅基地流轉合同無效。

三是基地流轉限制制度。集體經濟組織有權自主決定宅基地使用權是否流轉，但前提是符合法律規定且不損害既有宅基地權使用權者的合法權益。

四是宅基地轉讓費管理制度。對集體經濟組織進行的宅基地使用權流轉行為所得的轉讓費，需要設計完善的管理制度，確保這項資金被合理規范使用。

（三）政府管理部門層面

一是健全農村社會保障體系。完善的農村社會保障體系是保障農民生活的關鍵所在，宅基地的居住保障功能僅起輔助作用。進一步加大政府財政投入力度，建立全國性的農村社會保障制度。從集體經濟組織的宅基地使用權轉讓費中提取專項資金，作為本集體經濟組織農民的生活保障來源。從農民個人的宅基地使用權轉讓費中提取一定資金，為其個人繳納今后生活所必需的社會保險。

二是落實國土空間用途管制制度。國土空間用途管制制度是防止農用地流失的最有效、最核心的制度，只要嚴格執行該項制度，農村宅基地流轉就不會造成農用地流失。

三是完善流轉市場監管制度。政府應當在構建和監管宅基地流轉市場中發揮重要作用，通過建立完善的制度形成有序、高效、健康的宅基地流轉市場。健全宅基地登記制度對宅基地所有權和使用權權屬狀況予以確認;建立反壟斷制度對宅基地使用權的流轉行為予以規制;健全村莊規劃和監督檢查制度對宅基地使用權的流轉市場進行宏觀調控;健全資源稅收制度對宅基地使用權流轉的收益進行社會分配。