關于政府信息公開中個人隱私豁免研究

摘要 隨著陽光政府及法制政府建設的不斷推進，政府信息公開的重要性愈發凸顯。個人隱私公開豁免條款關系著知情權、隱私權的衡量與取舍，如何在保障公民知情權同時維護個人隱私，長期以來都是政府信息公開過程中的一大重點。尤其是在大數據時代已然來臨的當下，個人隱私保護與信息公開深受時代影響，如何適應個人隱私界定點從“隱私”到“識別”的轉變并平衡個人隱私與信息公開間的矛盾沖突備受大眾關注。在政府信息公開時，梳理公共利益與個人隱私之間的關系，運用比例原則衡量公共利益與個人隱私的相應價值并做出恰當取舍，是促進隱私豁免條款規范使用、維護個人隱私與公民知情權的辦法之一。

關鍵詞 政府信息公開 個人隱私 公共利益

作者簡介：馮日穎，南京工業大學。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.13l

2019年4月，國務院公布了修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》，其中第15條延續了舊法對個人隱私的公開豁免：行政機關不得公開會對第三方合法權益造成損害的個人隱私信息，但第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。這條關于政府信息公開中個人隱私豁免的條款，展現出國家建設陽光政府的決心，體現了國家對公民個人隱私與公眾知情權的維護。不過，由于在個人隱私豁免條款實際應用時缺乏統一應用標準，所以在衡量公共利益與個人隱私價值并做出取舍時仍舊存在一些爭議，要達到規范使用個人隱私豁免條款的目的，仍有一段路程要走。

基于以上，下面通過規范分析等方法對政府信息公開中的個人隱私豁免展開研究。

一、關于政府信息公開中個人隱私的探討

大數據背景下，網絡的普及與運用使公民個人隱秘以信息化型式呈現、以數據化型式傳播，傳統隱私權逐步向信息型隱私權轉變已成定局。該背景下，政府在對信息進行公開時，任何一條信息，只要可識別出它的信息主體，均可能觸及公民個人隱私。比如在現階段，個人姓名、住址、聯系方式等等，均為帶有明顯私密化傾向的個人信息?；ヂ摼W時代中，各類APP權限的濫用、公民信息保護意識不足等等，導致公民個人信息被非法采集、販賣的現象層出不窮，在進行司法判定時，如何“界定個人隱私與個人信息”是個人隱私豁免條款應用時必須關注的重點。我國關于隱私權的研究最早是由民法學者進行的。佟柔從人格權的角度把隱私權界定為：禁止他人干涉“個人生活秘密和個人生活自由的內容”。隱私就是個人“不愿為他人所知曉和干預的私人生活”。張進寶進一步把隱私權的內容分為了兩個方面：私生活安寧與私生活秘密，并指出隱私權是“不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開”的人格權。此后，王利明把隱私權的內容具體化為：私生活私密權、空間隱私權和私生活安寧權。

從邏輯關系來看，個人信息包含個人隱私，在進行個人隱私與個人信息界定時，較為常見的、粗暴的界定標準為——信息公開后，若未對信息主體產生負面影響，則認定該信息為個人信息，若對信息主體產生負面影響，則認定該信息為個人隱私。例如，2009年寧波市俞某某案中，法院在界定個人隱私與個人信息時，就采用了上述界定標準，認為若公民某條信息公開后，未對公民的生產生活產生負面影響，則不將該信息視作個人隱私。在運用上述標準界定個人隱私與個人信息時十分直接、客觀，且界定過程中爭議較少，但上述標準的缺陷也十分明顯，那就是忽視了人類的羞恥本能、信息主體的心理狀態，可能導致信息主體感到自身人格遭到貶損。因此，在考慮人類羞恥本能、信息主體心理狀態的基礎上，給出了界定個人隱私與個人信息的另一標準——信息公開后，若未對信息主體造成人格尊嚴貶損，則認定該信息為個人信息，若對信息主體造成人格尊嚴貶損，則認定該信息為個人隱私。除上述兩種界定標準外，還有部分人士認為可將“識別”視作個人隱私與個人信息界定標準，簡單來講就是信息海洋中，能識別出來的特定個人信息即為個人隱私。

綜合以上，在實際界定個人隱私與個人信息時，可采取如下做法：參考現有界定標準進行綜合界定，即先判斷政府公開的個人信息是否為特定信息，若為特定信息，則再判斷信息公開后是否會對信息主體生產生活造成負面影響，若不會對信息主體的生產生活造成負面影響，則再判斷是否會貶損信息主體人格尊嚴。

此外，在個人隱私豁免條款實踐運用中，要考慮到信息化時代下公民生活、生產中必須公開部分個人信息（比如姓名、聯系方式）的現實需求，辨別出哪些是可以公開的非隱私個人信息，找準個人隱私豁免條款適用范圍。最后，在個人隱私豁免條款時間運用時，還需具體情況具體考慮，比如需考慮爭議事項、信息主體的實際身份等等。

二、關于政府信息公開中公共利益的探討

根據《政府信息公開條例》可知，政府在進行信息公開時，除了要考慮公民個人隱私及個人利益外，還要考慮公共利益。簡言之，若某信息涉及公民個人隱私，但不公開該信息的話，可能導致公共利益嚴重受損，那么此時就應當基于“公共利益優先原則”對該信息進行相應公開。此時，又面臨兩大難題：一是應該如何判斷在不公開信息的前提下公共利益會蒙受損失受損;二是要如何保證行政機關不濫用權力，杜絕將“保護公共利益”當做借口破壞“公民個人隱私權”的現象?？傊?，結合當前我國法律法規來看，我國并未對“公共利益”進行明確、細致的定義，行政機關在判斷是否應當維護公共利益并公開個人隱私信息時，多參考過往案例進行自由裁量，多多少少帶有一定主觀性。

將個人隱私豁免條款實踐用于政府信息公開時，維護公共利益常表現為維護公眾知情權。關于“公眾知情權”主要需了解：公眾知情權，即指國家每一位公民有獲悉官方與非官方信息的自由與權利，從社會角度來講，公眾知情權為公民監督政府行為、參與政府決策打下了良好信息基礎，從個人角度講，公眾知情權為公民了解政策信息提供了權利保障。換言之，從社會角度來講，公眾知情權促進了陽光政府的建設，有提高政府運行效率、減少違法違規現象等效用;從個人角度來講，公眾知情權為公民了解政策、享受政策服務創造了更好的環境。比如，近年來我國各地政府大力建設政府官方網站，政府機構信息、政策服務信息等等皆通過官網進行公開發布，公眾可隨時瀏覽官方網站并通過網站獲取官方信息。

結合《政府信息公開條例》可知，政府在進行信息公開時，應當公開的信息大致可分為以下幾類：其一，公共資金用途類信息，比如財政預算信息;其二，公民權利、義務及行為依據信息，比如行政處罰信息;其三，公共安全及健康信息，比如疫情信息;其四，政策項目信息，比如扶貧項目信息;其五，公民財產權信息，比如房屋征收信息;其六，公共教育信息，比如教育改革信息。

由上述可知，政府在進行信息公開時，需要公開的信息類別較多，幾乎覆蓋了每一位公民的生產、生活。此外，結合上述還可知道，政府在進行信息公開時，所有公開的信息均涉及到憲法規定的公民權利，比如涉及財產權、生命權?？傊趯€人隱私豁免條款實際運用于政府信息公開時，有必要結合上述信息分類，進一步判斷信息是否可予以公開，從而避免行政機關濫用權力侵害個人隱私。

三、政府信息公開中個人隱私和公共利益的價值衡量

（一）政府信息公開中個人隱私與公共利益的關系

政府信息公開中，個人隱私與公共利益的關系可總結為“價值矛盾關系”，即隱私權與知情權的對立。關于個人隱私與公共利益之間的矛盾需知：首先，個人與社會之間存在利益矛盾，其實就是信息公開時，政府在應該維護個人尊嚴與利益，還是維護公眾知情權與社會利益上存在矛盾;其次，眼前與長遠之間存在利益矛盾，即維護個人隱私是為了眼前利益，而維護公共利益是為了長遠利益，政府在確保眼前利益、維護長遠利益時往往存在矛盾;最后，特定與不特定人之間存在利益矛盾，即政府在進行信息公開時，保護個人隱私是指保護特定某個人的利益，保護公共利益則是指保護不特定人群的利益，在實踐中，關于“是否要讓特定某人為不特定人群的利益讓步”存在矛盾。政府進行信息公開時，需衡量個人隱私與公共利益價值，不能“非黑即白”直接讓個人隱私或公共利益為另一利益讓步，而是要基于客觀、公正角度，充分衡量雙方利益價值，找到個人利益與公共利益之間的平衡點。

（二）政府信息公開中個人利益與公共利益的價值衡量

政府在信息公開時，需要對個人利益與公共利益進行衡量，找到既維護公民隱私權又維護公眾知情權的平衡點。在實際衡量時，行政機關可采用比例原則，具體如下：首先，采用適當性原則進行衡量，一是要衡量政府公開個人隱私信息的做法是否具備正當目的，而是要衡量信息公開行為是否能促進正當目的的達成，只有目的正當且信息公開行為對目的達成有利時，才能對信息予以公開。其次，采用最少侵害原則進行衡量，一是要衡量政府信息公開行為是否是達成正當目的過程中唯一且對公民個人利益侵害最小的辦法，二是要衡量政府在進行信息公開時是否可通過某種公開手段使侵害最小化，當上述衡量結果為“是”時，對信息予以公開。再次，采用狹義比例原則進行衡量，一是要結合實際情況衡量隱私利益與公共利益這二者究竟誰更重要;二是要衡量個人隱私公開與否是否會導致公共利益高低出現變化，若經過衡量，判斷公共利益更為重要且不公開個人隱私信息會導致公共利益降低，則對信息予以公開、最后，采用區分原則進行衡量，一是衡量政府在信息公開過程中是否可對信息進行區分處理;二是在信息區分及分割過程中衡量應采用何種分割方式。關于區分原則需注意，當信息無法區分時，無法采用區分原則進行利益價值衡量，此時，有必要對相關情況進行說明。

四、結語

政府信息公開中的個人隱私豁免條款有保障公民個人權益、維護公共利益之效。政府在進行信息公開時，首先要對個人信息是否屬公民個人隱私進行界定，若不涉及公民個人隱私，則可對信息進行相應公開，若涉及公民個人隱私，則應當判斷不公開該信息是否會對公共利益造成嚴重損失，若不公開信息會造成損失，則應當對信息予以公開。總之，個人隱私與公共利益始終存在對立關系，政府在判斷某項信息是否應該公開時，應當充分權衡公共利益價值與個人利益價值，依次遵循適當性原則、最少侵害原則最少侵害原則、狹義比例原則狹義比例原則與可區分原則做出利益最大化選擇，盡可能維護公共利益、保護公民個人隱私。