國土空間規劃編制中如何應對重大突發公共安全事件的思考

鄭光偉

摘要：2020年的新冠疫情，迅速蔓延至全國和世界各地。現在全國各地正在啟動國土空間規劃編制工作，國土空間規劃作為國土利用的戰略性和全局性的安排，必須在防控疫情及應對其他重大突發公共衛生事件和風險控制等方面有未雨綢繆，在規劃編制中要將極限思維、健康中國、韌性城市等理念納入編制的整個過程中，并提出了一些建議。

關鍵詞：國土空間規劃;重大突發;公共安全;疫情

2020年新春伊始，突如其來的新型冠狀病毒疫情，讓武漢及全國城市的公共安全體系措手不及。這次疫情的突發給中華大地蒙上一層厚重的陰影，也給全體國民上了一堂生動的公共安全危機課。公共安全關系到每個人的切身利益和生活質量，除類似于本次新冠肺炎疫情的公共衛生安全事件外，公共安全事件還涉及戰爭、恐怖事件等社會沖突事件，火災、洪水、爆炸、地震、糧食短缺、水源大面積污染、能源安全等自然災害事件。本次疫情發生后，各行各業也都在對如何應對重大突發性安全事件做了深深的思考。

國土空間規劃作為城市戰略性和全局性的安排，應該對各類公共安全進行前瞻性地防控，未雨綢繆，構建健全安全韌性的應急管理體系，提高處理急難險重任務能力，從而使城市能夠更加從容地應對各種重大突發公共安全事件。

我國的“多規合一”國土空間規劃體系，現正處于啟動編制階段，本次疫情的突發也暴露出之前各項規劃的一些短板和不足。

1 城市規劃未考慮應對突發性公共安全衛生的問題

目前，我國各級城市規劃中一般只考慮了可能發生的自然類災害事件，未考慮突發性公共安全衛生的情況。且在規劃編制過程中，未要求編制衛生安全的專項規劃，城市控制性詳細規劃中也缺乏衛生安全的內容，大部分城市和鄉村也沒有規劃衛生安全隔離區。本次疫情發生后的建設的隔離區也是就地、就近建設，在選址上非常倉促。

再有，目前的城市規劃體系主要圍繞城市的發展功能、空間、交通、形態等一系列要素，對不確定風險的災害防控意識和應急響應能力顯著不足，現有應急防災規劃存在宏觀指導有余、細節規范不足等問題，實操性和實效性沒有迭代升級。

2 城市空間的高度聚集加大應對重大突發安全事件的難度

武漢素有“九省通衢”之稱，但本次疫情卻因外來人口聚集、流動性強造成了病毒在全國迅速蔓延;城市的功能結構不斷豐富，卻遭收醫療生活物資短缺的考驗。此次疫情發生、快速傳播以及防控遇到的困難，在一定程度上暴露了城市人口和資源空間過度聚集帶來的負面效果。

特大城市所特有的規模巨大、高度密集和高度流動性等特點，存在著傳染性疾病等其他各種復雜風險。城市的人口高度集聚，使得疾病蔓延的速度和規模都比人口疏散的鄉村更為嚴重。稍有不慎，就會釀成巨大的災難性事件，而本次席卷全國及世界各地的疫情，也顯著地證明了這一點。

人口是城市安全的核心要義，規模越大，聚集度越高，風險必然越大。對于傳染性疫情，人口越多，對外界的聯系必然也多，傳播的覆蓋面也就越廣。這種風險的規模效應，不僅表現在公共衛生突發事件上，其他災害例如洪澇、地震、戰爭等風險也隨人口規模的增大而陡增。

3 城市應對突發公共安全事件的韌性不足

韌性城市是指城市或城市系統能夠化解和抵御外界的沖擊，保持其主要特征和功能不受明顯影響的能力。也就是說，當各類災害發生的時候，韌性城市能承受沖擊，快速應對、恢復，保持城市功能正常運行，并通過適應來更好地應對未來的災害風險。

本次疫情起初，各項措施不能快速準確反應，信息公開不及時，決策滯后等問題，凸顯了城市韌性的不足。若非我國特有的制度優勢，舉全國之力，本次疫情很難如此快速止住。同時，現行的城市應急體系建設規劃主要針對公共突發事件發生后的應急救援，側重于災后的恢復和建設，均是被動的應急響應。此次疫情的肆虐凸顯了提升城市韌性的重要性和緊迫性。

面對本次疫情，深入思考國土空間規劃編制中各地的應急安全承載能力、快速響應能力以及城市功能的正常運行能力，提出如下建議：

1 樹立“極限思維”，構建應對突發公共安全事件規劃體系

在國土空間規劃編制過程，不僅要強調的紅線思維和底線思維，還要樹立“極限思維”，做最壞的打算，構建應對突發公共安全事件規劃體系。譬如人類疫情和動物疫情疊加爆發，疫情和重大洪水、地震、爆炸等各類自然災害同時發生，疫情和戰爭、社會沖突等極端情境同時發生的時候，我們的城市功能空間能否承載、如何應對，也應作為國土空間規劃編制中的重點內容。

2 國土規劃體中的城市空間體系要處理好集中和分散的關系

2.1 在城鎮化戰略層面，堅持以城市群、都市圈為主體形態和以優勢地區、中心城市為重點的總體方向。但基于我國人口基數大和有效防范重大突發性風險，建議不宜過度集中在少數幾個城市群或都市圈，而應使數量、規模相對適宜，空間相對均衡。尤其是超級大城市不能過度擴張，全國城市發展一定要均衡。

2.2 在城市群治理層面，不能只關注經濟協作、生態治理等可見領域，也要強化公共安全的保障，要通過分工協作實現聯防聯控。要按照“作最壞的打算、預留適度的常備空間、具備強大的緊急動員能力”三者合一，真正做到“中醫治未病”。同時，醫療資源配置要以城市群為單元，與城市群的形態相匹配，不能囿于傳統的“中心---邊緣“格局和” 城---鎮---村“等級體系，而應更加網絡化、多中心化^[1]。

3 將“健康中國”理念納入國土空間規劃編制

編制國土空間規劃時，應樹立“健康中國”理念，踐行生態文明思想，加強生態保護與環境治理，積極推廣綠色發展方式和生活方式，降低國土空間的健康風險。必須多部門組織的通力合作，除之前的城鄉規劃、環保、林業等部門，還要將公共衛生部門、應急部門納入編制過程中。并編制城市醫療衛生布局專項規劃，重點關注在醫療資源總量發展、服務體系建設等，強調布局的均等化，對應對突發公共安全事件缺乏有效的應急預案，需要通過規劃干預，建立集中和分散相結合的城市重大公共衛生事件防控系統，即集中高水平醫療資源和均勻布置基層社區醫院，建設與公眾需求相匹配的醫療服務體系。

4 塑造“韌性城市”，為未來公共安全等基礎設施科學“留白”

在編制國土空間規劃時候，在整體布局、用地指標、建設時序等方面，充分滿足應對未來重大安全事件的基礎設施的需要，科學布置“留白”空間，預留應急避難場所和防疫應急設施空間，補齊工作短板^[2]。同時要做到平戰結合，減少維護成本。任何災害都是小概率事件，每個城市均為小概率事件做全部的準備既不經濟也不可持續，這就要求規劃用來應急的城市“儲備”設施在平時也要能夠低成本維持。

城市應急空間用地的規模、布局選址、基礎設施配套必須符合應急避災要求進行建設;平時的聚會廣場、公園綠地、體育公園、展覽館等在戰時可結合避災進行建設（例如，此次疫情中的武漢國際博覽中心“方艙醫院”、武漢體育館“方艙醫院”等）。對應對突發公共安全事件來說，應急空間選址可考慮緊鄰大型醫院選址，可作為“戰”時迅速安置避災、防疫、救人的隔離場所，就近發揮醫院支撐作用。

5 推動國土空間智慧精細治理，提升國土空間-社區治理效能

隨著區塊鏈、云計算、大數據、人工智能等智能技術的發展，以“智慧規劃”引領“智慧國土”建設的新模式，已成為智慧國土建設的必然選擇。將來的“智慧規劃”與“智慧國土”建設必將為整個國土空間治理提供更智能、更精準和更人本的決策。而這根本的根本在于轉變治理思路。空間治理要向數據治理轉型，將各種信息和數據納入空間規劃與決策中來。

要以“可感知”為基礎，建設統一的智能感知體系，以期“人地互動可感知”;要以“能學習”為方法，形成國土空間綜合監測指標體系，達到“精細模擬能學習”;要以“善治理”為目標，聯通融合智慧規劃的編制、審批、實施、監測、評估、預警全業務系統和智慧城市的生產、生活、生態系統，以期“人機互動善治理”;要以“自適應”為手段，實現國土空間治理與規劃、建設、管理的業務協同聯動。

疫“鏡”之下的明鑒，仍有很多國土規劃編制和治理問題值得深思與解決，在本輪編制過程中，要形成“有張力的國土空間治理體系和有遠見的國土空間治理能力”的國土空間規劃理念，實現的國土空間規劃治理現代化的各要素的最佳集成和運行。

參考文獻：

[1]李國平，李迅，馮長春，王耀麟，陸軍，趙鵬軍，陳鵬，桂萍，凌云飛.我國小城鎮可持續轉型發展研究綜述與展望[J].重慶理工大學學報（社會科學），2018，32（06）：32-49.

[2]樊杰.地域功能-結構的空間組織途徑——對國土空間規劃實施主體功能區戰略的討論[J].地理研究，2019，38（10）：2373-2387.

作者簡介：作者畢業于華中農業大學土地資源管理專業，工作16年來，長期從事土地利用規劃、土地整治、礦產規劃、測繪規劃等相關工作，積累了一定的經驗。