國土空間規(guī)劃背景下交通規(guī)劃變革與實(shí)踐

呂家友

摘 要：交通發(fā)展是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反映，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化、空間發(fā)展理念的調(diào)整和空間規(guī)劃體系的優(yōu)化，也對交通發(fā)展提出了新的要求。參照發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)和我國發(fā)展現(xiàn)實(shí)，傳統(tǒng)的交通發(fā)展理念和交通規(guī)劃方法需要轉(zhuǎn)型：本文基于國土空間規(guī)劃背景下交通規(guī)劃變革與實(shí)踐展開論述。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;背景下;交通規(guī)劃變革與實(shí)踐

交通規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中占據(jù)重要地位，基本實(shí)現(xiàn)了二者之間的協(xié)同。在編制內(nèi)容 中，交通樞紐是城市性質(zhì)的組成部分;城市空間格局往往依托重要交通樞紐和廊道進(jìn)行布 局;城市總規(guī)的強(qiáng)制性內(nèi)容包括重大交通設(shè)施的用地黃線和主干道以上道路的紅線。在編制 體系上，交通與城市規(guī)劃也實(shí)現(xiàn)了對接（見下圖），并通過一系列法規(guī)、規(guī)范確定下來。如 《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法》提出城市總體規(guī)劃應(yīng)與城市綜合交通體系規(guī)劃、城市軌 道交通線網(wǎng)規(guī)劃同步編制;《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》提出城市綜合交通體系規(guī)劃的編 制、修改與評估應(yīng)與城市總體規(guī)劃同步進(jìn)行。

1 國土空間規(guī)劃內(nèi)涵

國土空間是指國家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，是國民生存的場所和環(huán)境，包括 陸地、陸地上的水域、領(lǐng)海、領(lǐng)空等。空間和規(guī)劃都是比較寬泛的概念，空間規(guī)劃在 1983 年歐洲區(qū)域規(guī)劃部長級會議通過的《歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃章程》中首次使用，文中指出區(qū)域/ 空間規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)政策的地理表達(dá)，也是一門跨學(xué)科的綜合性科學(xué)學(xué)科、 管理技術(shù)和政策，旨在依據(jù)總體戰(zhàn)略形成區(qū)域均衡發(fā)展和物質(zhì)組織。中央出臺的《生態(tài)文明 體制改革總體方案》及《關(guān)于建立國土空間體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》都明確指出，空間 規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)。

2 相關(guān)注意事項(xiàng)

一是規(guī)劃理念上從注重服務(wù)城市發(fā)展到注重生態(tài)農(nóng)業(yè)保護(hù)及空間資源的剛性管控。在“綠水青山就是金山銀山”的理念指引下，區(qū)域交通規(guī)劃從之前側(cè)重城市發(fā)展，交通便利，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)保護(hù)、農(nóng)田保護(hù)優(yōu)先，更加強(qiáng)調(diào)對空間資源的有效管控，禁止交通規(guī)劃朝令夕改、隨意占用生態(tài)、農(nóng)業(yè)用地的行為。二是規(guī)劃范圍上從以城市為核心拓展到市縣全域。國土空間規(guī)劃規(guī)劃范圍要求“全域覆蓋、全域管控、橫向到邊、縱向到底”，在此背景下的交通規(guī)劃應(yīng)與空間規(guī)劃保持一致，市縣從城市為核心到全域規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。三是規(guī)劃方式上從注重設(shè)施增量增長逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)設(shè)施增量與存量優(yōu)化并存。隨著城市過去數(shù)十年的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，未來區(qū)域交通規(guī)劃也將從注重設(shè)施增量，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻煌ɑA(chǔ)設(shè)施存量優(yōu)化和挖潛提效。四是規(guī)劃方法上從定性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎恳?guī)劃。隨著技術(shù)進(jìn)度，大數(shù)據(jù)、信息挖掘與統(tǒng)計(jì)等為開展定量分析與預(yù)測，提供了可能。隨著區(qū)域交通規(guī)劃要求科學(xué)性和準(zhǔn)確性越來越高，未來區(qū)域交通規(guī)劃，將從現(xiàn)狀定性規(guī)劃為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)的定量規(guī)劃。

3 解決國土空間新形勢下綜合交通規(guī)劃問題的策略

3.1 明確規(guī)劃定位，建立綜合交通規(guī)劃體制機(jī)制

一是以新一輪國土空間規(guī)劃為契機(jī)，突出綜 合交通規(guī)劃在國家整體規(guī)劃體系中的地位，從部 門協(xié)調(diào)角度處理好綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì) 規(guī)劃、國土空間規(guī)劃及其他交通相關(guān)規(guī)劃的關(guān) 系，完善補(bǔ)充資源配置機(jī)制。 二是通過與發(fā)改、鐵路和地方政府等的溝通 協(xié)調(diào)，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為出發(fā)點(diǎn)，推動 建立國家層面的綜合交通視角下各交通方式的規(guī) 劃體制機(jī)制，同時(shí)處理好中央和地方的關(guān)系，進(jìn) 一步明確交通部門作為綜合交通規(guī)劃的主體。 三是適應(yīng)當(dāng)前城市群為主體的新型城鎮(zhèn)化發(fā) 展要求和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求，構(gòu)建跨區(qū)域的綜合 交通運(yùn)輸規(guī)劃協(xié)調(diào)體制機(jī)制，協(xié)調(diào)好國家級交通 規(guī)劃與城市群交通規(guī)劃、城市內(nèi)外交通、城鄉(xiāng)交 通之間的關(guān)系，突破由于行政權(quán)責(zé)限制造成的對 交通運(yùn)輸通道和節(jié)點(diǎn)等對象的規(guī)劃布局約束。

3.2 規(guī)劃理念上更加注重空間資源的剛性管控與保護(hù)

雖然近年來我國實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，同時(shí)把嚴(yán)控各類建設(shè)用地總量作為相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)的土地資源利用的重要原則。但總體上土地資源逐步減少，人均后備資源不足的形勢仍十分嚴(yán)峻。《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線的指導(dǎo)意見》指出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除“必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”外，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動，同時(shí)要確保“永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定”，新的指導(dǎo)意見要求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須采用高質(zhì)量發(fā)展，集約高效用地的發(fā)展思路。《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018—2035年）》將交通發(fā)展與保護(hù)放在同等重要的位置，提出主動避讓及交通集約用地規(guī)劃理念。在區(qū)域規(guī)劃層面，交通廊道通過空間協(xié)調(diào)、正面清單方式主動避讓“三線”剛性管控區(qū);在城市交通建設(shè)用地使用上，通過協(xié)調(diào)交通和產(chǎn)業(yè)、居住用地布局，將碎片化建設(shè)用地向交通節(jié)點(diǎn)和樞紐周邊集聚，提高土地開發(fā)強(qiáng)度和土地使用效率。在資源緊約束及生態(tài)大保護(hù)背景下，未來交通規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)階段粗放式規(guī)劃模式，更加注重建設(shè)用地的集約化發(fā)展和精細(xì)化管理，加強(qiáng)對空間資源的管控和保護(hù)。

3.3 規(guī)范規(guī)劃程序，突出綜合交通規(guī)劃的落地保障

一是通過立法保障綜合交通規(guī)劃的權(quán)威性與 落地實(shí)施。綜合交通規(guī)劃立法應(yīng)明確綜合規(guī)劃內(nèi) 容，針對規(guī)劃編審程序、規(guī)劃內(nèi)容、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、 項(xiàng)目實(shí)施等作出規(guī)定。 二是做好綜合交通規(guī)劃與建設(shè)管理服務(wù)的協(xié) 調(diào)統(tǒng)一。樹立“規(guī)劃建設(shè)為運(yùn)營、運(yùn)營服務(wù)為乘 客”的理念，突出規(guī)劃的前瞻性，做好規(guī)劃與建 設(shè)管理服務(wù)全過程銜接。 三是建立綜合交通規(guī)劃評估反饋和動態(tài)調(diào)整 機(jī)制。借鑒國外交通規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施評 估和滾動編制，建立規(guī)劃動態(tài)更新機(jī)制，同時(shí)處 理好動態(tài)調(diào)整機(jī)制程序與規(guī)劃嚴(yán)肅性的關(guān)系。

3.4 完善法規(guī)政策與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《意見》要求，要求到2020年逐步建立法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，到2025年要健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接”。法規(guī)政策及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立將同步于國土空間規(guī)劃編制的過程，要求專業(yè)技術(shù)人員在國土空間規(guī)劃體系編制完善的過程中不斷總結(jié)，為相關(guān)法規(guī)政策及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建立獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。近幾年，住建部聯(lián)合國家市場監(jiān)督管理總局連續(xù)發(fā)布了若干項(xiàng)交通規(guī)劃領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其中《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)GBT51328—2018》是交通規(guī)劃領(lǐng)域在原有規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢新要求發(fā)布的重要核心技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，交通規(guī)劃領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)在國土空間規(guī)劃體系的框架下，充分發(fā)揮已公布的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的積極作用，通過實(shí)踐不斷完善綜合交通規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)語

國土空間是交通發(fā)展的重要載體，空間與交通兩者相互影響、相互反饋，我國每一次國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變都伴隨著交通發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整。近年來，我國交通發(fā)展形勢再次面臨重大變化：從內(nèi)部看，我國已從一個(gè)交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺的國家變成一個(gè)交通基礎(chǔ)設(shè)施水平較高的國家，實(shí)現(xiàn)了由“總體緩解”向“基本適應(yīng)”的歷史性轉(zhuǎn)變;從外部看，國土空間逐步由增量發(fā)展向存量發(fā)展轉(zhuǎn)型，交通發(fā)展面臨日益嚴(yán)峻的資源環(huán)境約束。伴隨著國土空間規(guī)劃體系的確立，未來10～15年，我國交通發(fā)展與國土空間關(guān)系將進(jìn)入新一輪的調(diào)整期。

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