大城市周邊小城鎮公共服務設施優化對策探究
——以南寧市金陵鎮為例

劉雅玲，李升松，謝 華

（廣西大學土木建筑工程學院，廣西 南寧 530004）

0 引言

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》提出“有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展”，并指出“大城市周邊的重點鎮，要加強與城市發展的統籌規劃與功能配套，逐步發展成為衛星城”[1]。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》提出基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等[2]。大城市周邊的小城鎮是中心城功能轉移的重要承接點，受大城市的輻射影響最大。在基本公共服務均等化的發展目標下，公共服務設施建設水平應達到城鄉區域間基本公共服務大體均衡。當前，在城鄉一體化發展背景下，南寧市市域城鄉建設發展迅速，城鄉差距進一步縮減，但城鄉公共服務的差距依舊顯著。金陵鎮作為南寧市周邊的重點鎮與衛星城，提高其小城鎮的公共服務水平，以達到南寧區域公共服務均衡化發展是目前的主要任務。

1 大城市周邊小城鎮公共服務設施影響因素

1.1 區位和交通條件直接影響公共服務設施建設發展水平

地理區位和交通條件是小城鎮建設發展的必要條件，直接影響其公共服務設施建設發展水平。區位和交通特點甚至可以決定小城鎮公共服務設施的發展方向和建設水準[3]。大城市周邊的小城鎮雖然同處城市邊緣區，但其公共服務設施的建設發展是受到大城市輻射效應的推動作用還是虹吸效應的制約作用，取決于其地理區位上是處于內緣區還是外緣區；交通上是否有城際快（高）路、城際鐵路和水運航線等水陸路交通樞紐。一般而言，離城市中心區越近，交通條件越便利，其公共服務設施配置水平越高，輻射能力和共享可能性越大。

1.2 制度與政策因素間接影響公共服務設施建設發展環境

小城鎮的建設發展會受到制度和政策的直接影響，制度和政策的調整變動會在小城鎮的各個層面引起波動和調整[3]。包括：改革開放初期，在農村工業化的制度創新和政策激勵的驅動及外資企業的引進使一大批小城鎮崛起和繁興[4]，但長期的“城鄉二元體制結構”卻拉大了城鄉差距。此外，土地制度、人口制度、“城鄉一體化”政策和“新型城鎮化”政策也促進小城鎮的快速發展，而等級化的城鎮垂直結構體系與行政體系及不合理的投融資制度卻制約小城鎮發展[5]。公共服務設施作為小城鎮建設發展的重要內容之一，其建設發展環境與小城鎮發展建設呈正相關。

1.3 小城鎮發展定位決定公共服務設施服務對象與服務程度

小城鎮的發展定位會吸引不同的人群集聚規模，其公共服務設施的服務對象和服務程度因而不同。比如：農業型小城鎮的服務對象主要是本地居民，其公共服務設施只要滿足本地居民日常的使用需求即可；工貿型小城鎮的服務對象是本地居民和外來務工人員，由于服務對象的構成長期是比較穩定的，則其公共服務設施需要“常態化”服務這兩類人群；而旅游型小城鎮的服務對象是本地居民和外來游客，雖然本地居民的數量會比較穩定，但外來游客數量卻會因旅游的旺季、淡季波動很大，因此公共服務設施要具備游客高峰期大量集聚所致的“非常態”服務程度。

2 金陵鎮公共服務設施現狀及存在問題

2.1 金陵鎮基本概況

金陵鎮位于南寧市西部，距市區16 km，處于中心城區的50 km 影響圈層內，南寧市市域城鎮空間結構的次要發展軸上（見圖1），區位優勢突出。右江縱貫全境，南百二級公路（324 國道）、南昆鐵路和南百高速公路橫貫鎮域，水陸路交通條件便利。并于1999 年—2010 年間先后被評為廣西壯族自治區第二批小城鎮綜合改革試點鎮、自治區重點鎮和南寧市統籌城鄉改革試點鎮。優越的區位交通和政策紅利給金陵鎮發展建設帶來機遇。公共服務設施作為國土空間規劃的重要組成部分，關系居民生活質量，是空間規劃改革背景下小城鎮發展水平的重要衡量指標。在此基礎上推進金陵鎮公共服務設施建設有利于為居民提供更好的公共服務，滿足居民對美好生活的需要。

由于行政區劃的調整，那龍鎮撤銷并入金陵鎮，興賢村劃歸金陵鎮。截至2016 年，金陵鎮下轄金城社區和那龍社區2 個社區和14 個行政村，其中鎮政府駐地在金城社區。鎮域內有3 片城鎮建成區，分別位于金城社區、那龍社區和興賢村（見圖2），鎮域總人口為9.65 萬人。

2.2 研究對象的界定

《城市公共服務設施規劃標準》（2018 年征求意見稿）中將城市公共服務設施定義為：為城市或一定范圍內的居民提供基本的公共文化、教育、體育、醫療衛生和社會福利等服務的、不以營利為目的公益性公共設施。本文根據小城鎮實際情況，研究的是為金陵鎮鎮域內居民提供基本公共服務而建設的不以營利為目的公益性公共服務設施——基礎教育設施、醫療衛生設施、文化體育設施及養老設施。

2.3 金陵鎮公共服務設施現狀及問題

2.3.1 設施配置效率低，難以滿足居民需求

金陵鎮公共服務設施的配置主要由政府部門作為主體自上而下進行決策，缺乏公眾參與。單一化的供給方式造成公共服務設施配置效率低，服務質量差距明顯，而在基礎教育、醫療衛生及養老層面表現得尤為突出。

在基礎教育層面，金陵鎮鎮域現有小學（包括小學教學點）共21 所，初中2 所，共有學生8 815人，其中小學生 5 240 人，初中生 3 575 人（見表 1）。對比《廣西壯族自治區建設用地控制指標(修訂稿)》中廣西教育系統建設用地控制指標(2015 年修訂)里的相關標準發現：2 所中學的規模基本滿足服務全鎮初中生就學需要。在小學方面：鎮區及周邊村的小學因學生多而導致生均校園用地不足；而一般的行政村和自然村的小學（小學教學點）卻因學生少，學校呈空心化趨勢，導致生均用地面積大大超過標準，造成公共設施配置效率低，鎮區與鄉村的教育資源配置差距較大，小學存在“量充足，質不均”的問題，“城鎮擠，鄉村弱”的現象突出，與城鄉居民基本教育均等化的要求相差甚遠。

表1 金陵鎮中小學校情況統計表

在醫療衛生層面，金陵鎮有2 個衛生院（見表2），下轄14 個行政村均有村級衛生室。但鎮域居民千人床位數僅為1.03 張，每千人醫技人員數僅為1.06 張，遠低于同期廣西全區及南寧市的平均水平（見表3），衛生院服務能力不強，標準化建設相對滯后，衛生人才不足。而居民選擇醫療設施時又更關注醫療水平，為了追求更好的醫療質量，居民舍近求遠選擇更高一級的醫療設施，不僅增加居民就醫的時間成本和經濟成本，還導致鎮級醫療設施配置低效。

2.3.2 設施空間布局集中，服務半徑欠佳

金陵鎮的公共服務設施主要布局集中在鎮區和行政村村委會所在地。布置在鎮區的中學、衛生院、敬老院、鎮級活動中心及鎮級圖書館等服務于整個鎮域，但由于服務半徑的緣故，實際上鎮區及周邊居民對其利用率較高，而偏遠村居民的使用效率較低。同理，布置在行政村村委會所在地的村衛生室、村級公共服務中心（配建文化綜合樓、戲臺、籃球場各1 個）、村級文化室及村級舞臺等服務于整個村域。但實際使用者主要是村委會所在地及周邊居民點的居民，不利于較偏遠的自然村居民點居民的日常使用，無法達到基本公共服務均等化的預期效果。

表2 金陵鎮基層衛生院基本情況

表3 金陵鎮醫療衛生水平對比表

2.3.3 配置標準不統一，設施水平差距大

目前，南寧市甚至廣西壯族自治區均沒有制定針對小城鎮公共服務設施規劃的地方性標準。因此，金陵鎮在公共服務設施規劃實施方面沒有統一的配置標準，可參照的主要是《鎮規劃標準》GB 50188—2007 和《鄉村公共服務設施規劃標準》CECS 354—2013，但前者由于出臺時間較久遠，部分標準已經比較滯后，不適合現實需求，在實際規劃時該標準的執行力度比較弱。此外還可參考《南寧市城市規劃管理技術規定（2014 年版）》及《城市居住區規劃設計標準》GB 50180—2018，但金陵鎮無論是在社會經濟發展和人口集聚程度上都遠不及城市，因此不能盲目套用其量化標準。同時可參考的還有《南寧市鎮(鄉)規劃技術導則（2013）》和《廣西壯族自治區村莊規劃編制技術導則 (試行）》（2019）。由于金陵鎮公共服務設施規劃涉及的規范標準分散于各處，缺少統籌性，導致其各類設施之間的配置水平差距較大。例如，金陵鎮在文化設施上配置了1 個鎮級圖書館、16 個村級文化室、16 個農家書屋及12 個村級公共服務中心里配建的文化綜合樓和戲臺；而體育設施除了鎮級活動中心及12個村級公共服務中心里配建的籃球場外鮮有其他配置，兩者之間差距較大。

3 大城市周邊小城鎮公共服務設施優化對策

3.1 綜合居民需求，完善實施制度，優化公共服務設施配置

在進行公共服務設施規劃時，引入公眾參與，堅持“以人為本”的理念，綜合考慮居民的多樣化需求、便捷性需求、品質需求、共性需求與個性需求，彈性需求與剛性需求[6]，合理配置公共服務設施。以居民需求為導向，以基本公共服務均等化為目標，針對不同區域、不同年齡段、不同收入水平的人群優化公共服務設施布局，提升公共服務設施效率。

公共服務設施本質上是公共產品和公共服務，不能完全由市場配置，但可以明確政府和市場的邊界，政府積極引導社會資本參與公共服務設施的投資、建設和運營[7]。因此，可以推廣“PPP”模式（Public-Private-Partnership，公共私營合作模式），鼓勵社會資本與政府進行合作，既有利于當地經濟發展，又能使公共服務設施的供給主體多樣化。政府不再“壟斷”公共服務設施，而是在私營企業和公眾利益之間起監督和協調作用。“自下而上”和“自上而下”相結合有利于提高公共服務設施的效率，同時又有效解決政府財政資金短缺和后期運營管理低效的情況。

3.2 分級分區差異化配置，優化公共服務設施布局

在鎮域層面，由于經濟水平、交通條件和人口規模等差異，可構建“中心鎮區——鎮區——中心村——基層村”多層級生活圈，合理調配公共服務資源，優化公共服務設施空間布局，將公共服務設施分層級按需配置，滿足當地居民日常生活需要，促進社會融合。

在鎮區層面，鎮區的公共服務設施配置不僅要考慮鎮區居民的生活需要，還要考慮全鎮域居民的使用。中心鎮區用地局促，建設條件有限；而鎮區外拓的新區用地充足，建設條件較好，可以滿足規劃先行。因此，中心鎮區的新舊區之間可將公共服務設施差異化布局，提高公共服務設施的供給程度及服務水平。

3.3 制定有針對性的、剛性彈性結合的小城鎮公共服務設施規劃導則

整合分散的小城鎮公共服務設施規劃建設標準，根據小城鎮的發展定位、服務對象、居民需求等確定公共服務設施建設的具體內容，根據小城鎮的空間規模和人居集聚等確定公共服務設施配置的量化指標，形成獨立的有針對性的小城鎮公共服務設施規劃導則。此外，根據小城鎮的鎮區規模、鎮村結構、人口結構等發展趨勢，制定剛性與彈性相結合的小城鎮公共服務設施規劃導則，以均衡各類公共服務設施的配置水平。

4 結論

基本公共服務均等化是促進社會公平、保障民生的重要手段。公共服務設施的建設發展是提高城鎮化質量和實現城鄉居民基本公共服務均等化的重要途徑。大城市周邊的小城鎮因其獨特的區位優勢，其公共服務設施建設既存在著重大機遇也面臨嚴峻的挑戰，探究其公共服務設施的優化對策有利于解決規劃實施中存在的各種問題。針對南寧市周邊金陵鎮的公共服務設施提出如下優化對策。

1）以居民當前需求為導向，完善金陵鎮公共服務設施市場準入制度。通過引入社會資本，促進金陵鎮公共服務設施的發展與運營管理。

2）將金陵鎮劃分為“中心鎮區——鎮區——中心村——基層村”四層級生活圈，以生活圈層級確定公共服務設施的配置。

3）制定符合金陵鎮實際的公共服務設施規劃技術導則，并在控規層面落實，切實優化其公共服務設施。