規模紅利與公共服務：中國城市治理過程的“雙維互構”及其演進

趙俊源 何艷玲

規模紅利與公共服務的雙維互構，推動了中國城市治理的演進并塑造了其支配機制。由此，中國城市治理呈現出持續變遷的五個階段，并形成了相對清晰的三大進程，即規模紅利先行、規模紅利優先同時兼顧公共服務、規模紅利與公共服務并重。一方面，規模紅利獲得與公共服務供給作為城市發展的雙重目標，根源于國家治理的經濟增長和維持穩定的雙重目標，同時又因為其內在沖突性而影響著城市治理及各類城市問題。另一方面，城市治理會對國家治理產生反向影響，即要求國家在治理層面回應城市發展需求，完善風險資源配置和以市民權為核心的權利配置。城市治理與國家治理的復雜互構，在一定程度上塑造了中國改革進程。

雙維互構; 城市治理; 國家治理; 規模紅利; 公共服務

C912.81-A-0048-12

城市既是了解中國特色社會主義制度的重要場景，也是解釋中國增長奇跡的關鍵機制。2015年12月，中央城市工作會議在北京舉行，不僅奠定了中國城市管理向城市治理轉型的基調，也確認了城市治理在國家治理體系中的重要地位。在中國城市治理歷程中，兩個核心機制——規模紅利和公共服務相互交織，成為城市治理不斷演進的關鍵。

一、 兩種研究脈絡：“在城市的治理”與“屬于城市的治理”

在眾多城市治理研究中，存在兩種不同的研究脈絡：

第一是“在城市的治理”。它將城市視為場景和地方，城市治理等同于“地方治理”，是國家治理體系的一部分。相應研究大多關注構成地方治理體系的城市政府如何運作并回應國家治理的各種需求。改革開放以來，城市政府被視為追求土地財政收益、地方經濟增長的組織。許多理論描繪出城市政府作為地方政府是如何實現這些目標的，代表性觀點有地方法團主義①、“地方政府即為廠商”②、“村鎮政府即公司”③、地方發展型政府④等等。2004年，十六屆四中全會提出了“構建社會主義和諧社會”，同時，官員問責制度不斷完善，使得城市政府不完全以土地財政、經濟績效為目標，而是具有“風險規避”特質何艷玲、汪廣龍：《不可退出的談判：對中國科層組織“有效治理”現象的一種解釋》，載《管理世界》，2012年第12期，第6172頁。，即以“不出事”和社會穩定為主要標尺賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，載《學術研究》，2010年第6期，第3237頁。 。城市政府開始注重公共服務，回應并滿足日益增長的公共服務需求。蔡禾：《從統治到治理：中國城市化過程中的大城市社會管理》，載《公共行政評論》，2012年第5期，第118頁。在此背景下，很多研究指出城市治理的不足及轉型方向，提出構建社會取向型政府、回應型政府等。薛瀾、李宇環：《走向國家治理現代化的政府職能轉變：系統思維與改革取向》，載《政治學研究》，2014年第5期，第6170頁;李瓊、吳姿怡：《政策抗爭中地方政府風險收益與回應選擇邏輯研究——基于三個地方政策抗爭案例的比較分析》，載《公共管理學報》，2019年第3期，第2738頁。

總體而言，上述研究呈現了城市政府的施政重心從促進經濟增長、保持社會穩定轉向回應社會與民眾訴求，并從政府角色、職能轉變、行為策略等方面構建城市治理的中國經驗。彭勃：《從“抓亮點”到“補短板”：整體性城市治理的障礙與路徑》，載《社會科學》，2017年第1期，第310頁。這些討論集中在作為地方政府的城市政府是如何處理與社會、市場的關系的，以及這種關系下的治理目標、治理方案和協作過程。徐頑強、王文彬：《建國七十年來我國城市治理變遷、經驗與未來走向》，載《西南民族大學學報》（人文社科版），2019年第8期，第17頁。但多數時候，城市只是作為場景，城市治理僅僅被看作是地方政府在處理某一特定場域的事務。在“在城市的治理”研究中，城市政府與城市本身的關系并沒有被充分討論。但是實際上，城市性（或者城市特質）本身構成了城市治理的限定性條件。

第二是“屬于城市的治理”。其主要聚焦于城市性，回答城市性如何被塑造及其產生的影響，并將城市化進程與其他社會進程進行區分。在此，城市被賦予三層含義：其一，集聚是城市的本質，它要求生產要素與城市空間相互匹配。空間經濟主義將城市視為生產要素的集聚場所，通過分享、匹配和學習三種機制實現規模經濟。G. Duranton， D. Puga， “Micro?Foundations of Urban Agglomeration Economies”， Handbook of Regional and Urban Economics， 2004， 4， pp. 20632117.其二，新自由主義城市理論將城市視為資本流動和剩余利潤的生產場所，城市與資本不僅高度契合，還重構了資本循環過程，成為消耗資本剩余的重要場所。D. Harvey， Spaces of Capital： Towards a Critical Geography， Edinburgh University Press，2001，pp.237248.同時，具有不變性（spatial fixity）的城市空間可以轉變為可流動的資產，以此獲取租金利潤。K. F. Gotham， “Creating Liquidity out of Spatial Fixity： The Secondary Circuit of Capital and the Subprime Mortgage Crisis”， International Journal of Urban and Regional Research， 2009， 33（2）， pp.355371; J. Shen， F. Wu， “The Suburb as a Space of Capital Accumulation： The Development of New Towns in Shanghai， China”， Antipode， 2017， 49（3）， pp.761780.全球化促使發展中國家卷入全球資本的流動中，進而影響其城市建設和城市發展戰略。T. Rutland， “The Financialization of Urban Redevelopment”， Geography Compass， 2010， 4（8）， pp.11671178.其三，新馬克思主義城市理論將城市定位為勞動再生產的場所，按照桑德斯的觀點，“城市系統的特殊功能在于勞動力再生產”。P. Saunders， Social Theory and the Urban Question， Routledge， 2003， p.131.資本的流動性讓企業擺脫了地方性限制，城市不再是生產中心，而是勞動力的集聚中心。城市發展的關鍵不在于勞動力的生產，而在于勞動力的消費。這種消費形式不止是勞動者的個人消費，還包括只能由國家和城市政府提供的公共服務和集體消費品，如住房、教育、醫院、社會保障、基礎設施等。Castells M.， The Urban Question： A Marxist Approach， Edward Arnold Ltd， 1977， pp.3949.斯科特等人提出，城市土地關系（urban land nexus）是理解城市本質的核心，城市土地關系實際上是一系列土地開發活動的呈現，過度的開發會導致空間的分異、極化以及斑駁、碎片化的空間“馬賽克”，并折射到城市生產和生活中。A.J. Scott， M. Storper， “The Nature of Cities： The Scope and Limits of Urban Theory”， International Journal of Urban and Regional Research， 2015， 39（1）， pp.115.生產、生活以及流通空間共同構成城市空間的基本類型。當然，城市不應停留在增長或生產維度，還要擴展到社會和文化維度。因為城市由不同區域功能聯結并實現系統運作，N. Brenner， C. Schmid， “Towards a New Epistemology of the Urban”， City， 2015， 19（2）， pp.151182.隨著交通以及信息技術的發展，跨國經濟往來變得密切，城市充當著外部聯結的節點樞紐。基于本國、本民族、自身文化信仰的差異將會越來越多地反作用于城市經濟合作，需要從文化維度理解城市間的差異并劃分全球城市的類型。J. Robinson， “Cities in a World of Cities： The Comparative Gesture”， International Journal of Urban and Regional Research， 2011， 35（1）， pp.123.總之，城市本質上是承載著社會生產、交換、消費及城市文化的地理空間，政府則通過城市空間來提供集體消費品和公共服務，確保社會穩定并實現社會再生產。

基于這三種含義，城市治理面臨的問題有所不同：其一，城市作為生產要素集聚的場所，當生產要素的集聚與城市規模不匹配時，會造成資源配置低效率。陸銘、陳釗：《在集聚中走向平衡：城鄉和區域協調發展的“第三條道路”》，載《世界經濟》，2008年第8期，第5761頁;韓立彬、陸銘：《向空間要效率——城市、區域和國家發展的土地政策》，見《城市治理研究》，第一卷，上海交通大學出版社，2017年，第108126頁。其二，城市作為資本流動的場所，資本積累不僅產生生產剩余，也導致了城市不均衡發展。因為，資本的空間流動產生剩余利潤和超額地租，而租金收益最大化所導致的士紳化（gentrification）成為一種全球現象，Smith N.， “Gentrification and the Rent Gap”， Annals of the Association of American Geographers， 1987， 77（3）， pp.462465.城市原住民外遷以及城市勞動者職住分離都是這種現象的集中體現。鄭思齊、張曉楠、徐楊菲等：《城市空間失配與交通擁堵——對北京市“職住失衡”和公共服務過度集中的實證研究》，載《經濟體制改革》，2016年第3期，第5055頁。 一旦經濟危機引發的城市危機擴展到生活領域，貧民和弱勢群體將面臨破產甚至是無家可歸的困境。其三，城市作為勞動再生產的場所，生產逐利性與再生產分配性之間的緊張關系使得城市矛盾突顯。由于政府提供的集體消費品和公共服務是實現再生產的基礎，一旦公共服務出現偏差，會導致城市社會的空間不平等。這種空間不平等又會反作用于城市社會，導致城市社會不穩定。

這些研究從不同角度探討了城市性的意義及其影響。本文將繼續沿著第二條脈絡推進，并基于城市性來梳理城市治理的演進。從城市性出發，城市被定位為生產要素集聚、資本流動的場所和勞動再生產場所，集聚、生產與消費、再生產是城市性的正反兩面，形成了兩個對于城市治理而言非常重要的概念。其一，城市的集聚和生產形成了規模紅利。它包含三層含義：與人口紅利、技術紅利、資本紅利不同，它是基于城市性產生的，即只有當人口、技術、資本等要素在城市中相互作用，才能形成規模紅利。同時在中國場景下，城市規模紅利是由市場機制、國家治理目標和政府政策建構起來的。規模紅利包括生產要素集聚形成的規模效應、土地資本化所形成的資產增值、城市功能區分形成的級差地租、城市消費形成的經濟循環。參與城市建設的主體獲得的規模紅利有所不同，政府從中獲得財政收入、經濟增長、社會穩定，企業從中獲得經營利潤、資產增值，城市居民從中獲得收入增長。其二，城市的消費和再生產指向公共服務，即由于人口集聚造成城市公共服務不足，特別是公共服務的擁擠問題，如交通擁擠、教育學位不足、住房緊缺等。蹤家峰、林宗建：《中國城市化70年的回顧與反思》，載《經濟問題》，2019年第9期，第19頁。總之，規模紅利和公共服務是城市最重要的特質。城市治理的內在矛盾正是通過規模紅利獲得與公共服務供給表現出來，這兩種要素交織在一起，推動城市治理不斷變革。

基于此，本文對城市治理的界定是：以政府為主體并協同其他主體，共同回應基于城市性而產生的各類公共問題的過程與機制。在這些公共問題中，公共服務特別是擁擠性公共服務是一個突出問題。但對中國來說，發展型國家的本質意味著規模性紅利獲得同樣是重要的問題。為此本文著重完成兩個任務：一是圍繞規模紅利獲得與公共服務供給的雙維互構，討論城市治理演進的基本軌跡，探討其對新中國成立以來城市治理的影響，以期對城市治理的支配性機制進行闡釋;二是從國家治理的角度推進中國城市治理邏輯的解釋，在此基礎上闡述城市治理與國家治理的相互聯系，進一步錨定并深化中國城市治理研究的內涵。

二、 城市功能的確認與中國城市治理發展階段

根據規模紅利與公共服務這兩個維度，可以將中國城市治理進程劃分為五個階段。在每個階段，城市功能不斷被確認，使得規模紅利與公共服務交替倚重，不僅塑造了不同階段城市治理的重點議題，更塑造了不同階段的城市發展動力。

1. 小城鎮建設與鄉鎮企業發展：城市作為工業化容器

新中國成立初期，首要任務是從落后的農業國變為先進的工業國，實現國家工業化。城市被作為工業生產的容器納入社會主義工業生產體系中，并被進行了相應改造。其一，城市被改造成為工業項目的載體。“一五”計劃期間，蘇聯援建工業項目分布在以沈陽為中心的東部地區、以北京為中心的華北地區和以武漢為中心的華中地區。同時，為了滿足工業生產，在自然資源豐富的地區新建或擴建功能單一的資源型城市，從而奠定了我國的工業基礎。其二，城市被改造成為社會主義生產組織的載體，即城市單位制。單位制是生產功能、動員功能、行政管理功能高度統一的社會組織形式，它通過中央和地方政府的行政指令進行生產并分配公共服務。

這一期間，國家和中央實施了一系列城市政策。1955年，國家建委召開工業布局與城市建設座談會，提出“發展中小城市，不發展大城市”。特別是在1962年9月和1963年10月，中共中央、國務院分別召開了兩次全國城市工作會議，針對城市人口規模擴大、城市化率提升，提出城鄉人口必須保持合理比例的原則，減少過多的職工和城鎮人口，同時提出“繼續嚴格控制城市人口。在今后相當長的時間內，城市一般不要從農村招工”。一系列的“反城市化”政策限制著城鎮人口規模和城市數量，為社會主義工業化建設積累了生產剩余。

改革開放之初，社隊企業和鄉鎮企業逐漸興起。為了激發經濟活力，小城市（鎮）發展便成為這一時期城市建設的主要形式。1979年，十一屆四中全會通過《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，明確“有計劃地發展小城鎮建設和加強城市對農村的支援”。1984年，國務院頒布《城市規劃條例》，以法律形式明確了鄉鎮的建設原則，如統一規劃、合理布局、節約用地、適當集中、控制分散等。小城市（鎮）發展模式促進農村剩余勞動力就近就業，“離土不離鄉、進廠不進城”夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國漸進城鎮化模式》，載《中國社會科學》，2017年第12期，第117137頁。，不僅促進了鄉鎮企業發展，也為農村工業化、就地城市化創造了條件。在1979年到1998年期間，小城市（鎮）數量從兩千多個迅速增長到1.8萬個，中小城市從153座增長到583座。王小魯：《中國城市化路徑與城市規模的經濟學分析》，載《經濟研究》，2010年第10期，第2032頁。這一階段的城市治理目標是實現城市工業生產與城市人口規模的最優平衡，這就需要對城市的數量、規模、人口進行控制，一方面限制大城市規模和數量，減少城市消費和公共服務，另一方面又要保持一定比例的中小城市，使其成為大城市與鄉村的“中轉站”，以緩解人口流動的壓力。

2. 城市經營與土地開發：城市作為增長機制

隨著市場化改革深入，經濟增長的場所從鄉鎮轉向城市，標志性事件是1978年3月國務院召開的第三次全國城市工作會議。會議明確指出“城市是我國經濟、政治、科學、技術、文化、教育的中心，在社會主義現代化建設中起著主導作用。城市建設是形成和完善城市多種功能、發揮城市中心作用的基礎性工作”。同時，行政分權改革和分稅制改革促使城市政府角色發生轉變。政府轉向地方企業家主義，從經營企業轉向經營城市。其中，土地是政府經營城市的重要資源，也是財政收入的主要來源，土地制度變革是城市從工業生產容器轉向經濟增長機制的第一步。

其一，土地有償使用及“招拍掛”制度使得土地變成可交易、可流動的商品。政府在土地開發中獲得土地出讓金，而農民在土地開發中獲得地租收入，激發了政府和村集體企業的積極性。1997年至2000年，中國城鎮建設年均征用土地456平方公里，2001年后征用規模急劇增加，2001年至2010年期間總征用土地達1.6097萬平方公里。中國經濟增長前沿課題組：《城市化、財政擴張與經濟增長》，載《經濟研究》，2011年第11期，第420頁。其二，城市土地的功能從服務于工業生產轉變為促進生產要素集聚。在計劃經濟時期，城市基礎設施建設和空間規劃的目標在于盡可能多地生產工業產品。市場化改革以后，城市基礎設施的建設和空間規劃旨在滿足生產要素的優化配置。為了促進資金、原材料、人口的集聚，城市建設以道路交通、港口碼頭、工業園區為主。其三，行政分權改革和分稅制改革促使城市政府在經濟發展中發揮更為主動的作用，政府通過提供具有競爭力的稅收優惠和土地政策招商引資，形成“城市創業精神”。尹來盛、馮邦彥：《從城市競爭到區域合作——兼論我國城市化地區治理體系的重構》，載《經濟體制改革》，2014年第5期，第3842頁;何艷玲、李妮：《為創新而競爭：一種新的地方政府競爭機制》，載《武漢大學學報》（哲學社會科學版），2017年第1期，第8796頁。

這些轉變說明，土地對于政府和地方經濟尤為重要，而城市自身的地理環境和自然資源稟賦同樣塑造了城市的競爭優勢。為了實現經濟增長，中央通過行政賦權和區劃調整來實現公共資源與城市的匹配。其一，確定城市的行政等級。1989年，全國人大常委會通過《中華人民共和國城市規劃法》，按市區和近郊區非農業人口數量將城市規模等級劃分為大城市（50萬人以上）、中等城市（20萬—50萬人）、小城市（20萬人以下）三級。1995年，中央機構編制委員會印發《關于副省級市若干問題的意見》，將原14個計劃單列市包括沈陽、大連、長春、哈爾濱、 南京、寧波、廈門、青島、武漢、廣州、深圳、成都、重慶、西安。加上濟南、杭州列入副省級市。大連、青島、寧波、廈門、深圳這些非省會計劃單列市在被確定為副省級城市之后，仍保留計劃單列資格，財政收支與中央掛鉤，無須上繳省級財政。因此，不同級別的城市所控制的人口規模和資源不同。城市在政府行政序列中的等級越高，所掌握的公共資源越多，也更有能力招商引資并帶動區域發展。其二，20世紀90年代末期開始進行大規模的行政區劃調整，如撤縣設區、撤鎮設街、成立經濟特區和產業新城等等。這兩種改革的結果是創造了一批行政級別較高的城市，并通過空間重組向外擴張，從而開啟了以大城市為核心的城市發展階段。在土地財政和經濟增長的雙重目標下，城市政府既要謀求自身行政級別的提升，提高其在行政序列中的地位，從而獲得更多公共資源，還要通過行政區劃調整來擴大城市規模，不斷進行招商引資，建設基礎設施，開發工業園區，開放人口流動。這一時期的城市治理目標是實現資金、技術、勞動力等生產要素在城市中集聚。

3. 城鄉發展不平衡與基本公共服務均等化：城鄉統籌發展

資源向大城市傾斜的政策設計和規劃安排實現了生產要素的集聚，但也會造成中小城市和城鎮的收縮和衰落。特別是與大城市相比，城鎮吸納農村剩余勞動力的能力較弱，且鄉鎮企業因為規模較小、相對分散，無法形成規模優勢。因此，偏重發展大城市的策略加深了城市發展差距，造成小城鎮發展停滯甚至衰敗。小城鎮無法成為聯結大城市與鄉村的節點，則又會加劇資源和人口流失，造成城市之間、城鄉之間發展不平衡，既無法促進農村經濟轉型，也無法為城市工業和服務業提供新的發展空間。

20世紀90年代開始，中央多次強調要縮小大城市與小城鎮、城市與鄉村之間的差距，構建新型城鄉關系。1995年，國家體改委、建設部等部委制定《小城鎮綜合改革試點指導意見》，選擇一批小城鎮進行改革試點，完善小城鎮政府的經濟社會管理職能，深化規劃改革，促進多元化投資。1998年，十五屆三中全會指出“發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的大戰略”。2000年，中共中央、國務院出臺《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，提出發展小城鎮是實現我國農村現代化的必由之路，提出要培育小城鎮經濟基礎、完善小城鎮的建設用地規劃與使用、改革小城鎮戶籍管理制度等意見。藍志勇：《新中國成立70年來城市發展的進程與未來道路》，載《福建師范大學學報》（哲學社會科學版），2019年第5期，第3542頁。

中央不僅要實施城鄉統籌發展戰略，還指出了實現這一戰略的路徑，即公共服務均等化。2002年，十六大報告提出“統籌城鄉經濟社會發展”。2005年，十六屆五中全會提出“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度”。2006年，十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，將推進基本公共服務均等化納入政府議程。2007年，十七大報告強調基本公共服務均等化對推動科學發展、社會和諧的重要意義。2012年，國務院公布《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，明確城鄉公共服務均等化的范圍、對象、保障標準以及覆蓋水平等。2013年，十八屆三中全會提出“統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化”。這一時期的城市治理目標是大城市與小城鎮兼顧發展，既要確保大城市的經濟增長，也要對過度發展大城市的負面影響進行糾偏，通過公共服務均等化來保障小城鎮協同發展。

4. 城市極化與區域差異：區域全面協調發展

城市是技術、人才、資源的集聚地，當大城市的溢出效應擴展至周邊城市時，區域發展紅利得以顯現，并成為經濟增長極。但問題在于，一旦城市之間的發展差異越來越大，會導致區域之間差異明顯。周嵐、施嘉泓、崔曙平等：《新時代大國空間治理的構想——芻議中國新型城鎮化區域協調發展路徑》，載《城市規劃》，2018年第1期，第2025頁;陳進華：《中國城市風險化：空間與治理》，載《中國社會科學》，2017年第8期，第4360頁。為了彌補這種差異，中央也采取了一系列政策措施：

其一，對欠發達地區進行大規模財政轉移支付。例如：2000年單獨出臺了民族地區轉移支付政策，2005年出臺“三獎一補”縣鄉獎補轉移支付，2008年設立國家重點生態功能區轉移支付，等等。這些一般性或專項性轉移支付有力促進了區域協調發展。其二，在建設用地指標的分配上，對于欠發達地區更為寬松，并收緊東部沿海城市與中西部大城市的土地供應。其三，出臺一系列關于區域協調發展的政策性文件。2013年，十八屆三中全會強調“建立和完善跨區域城市發展協調機制”。十九大提出，要實施區域協調發展戰略和鄉村振興戰略。2014年，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制以及合理確定大城市落戶條件等一系列政策。這一時期的城市治理目標是，既要利用大城市集聚所產生的輻射效應促進區域發展，同時面對更大范圍的區域發展差距，通過一系列的財政、產業、土地政策消解區域發展不平衡。

5. 中心城市與新經濟增長極：城市群作為國家戰略

大城市對周邊城市存在著吸納與擴散的雙重效應，城市蔓延會促使相鄰城市之間的產業分工日趨成熟，形成以大城市為核心的中心外圍城市群（都市圈），并逐漸取代單個城市成為經濟增長極。城市群不是簡單地將多個城市拼湊在一起，而是城市功能的相互融洽，是傳統單體城市向城市共同體轉型的新模式與新形態。Allen J. Scott， “Globalization and the Rise of City?Regions”， European Planning Studies， 2001， 9（7）， pp.813826.2005年十六屆五中全會提出“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”。2007年十七大報告提出“以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”。此后，國務院先后提出長江經濟帶、京津冀協同發展戰略，形成全面聯動的城市群發展新格局（表1）。十九大報告明確提出“要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。

城市群的性質取決于國家發展戰略布局，并呈現出空間功能的差異性。其中，東部沿海城市群以科技創新、打造世界級城市群為主要目標，東北城市群承擔著振興老工業基地的重任，西部城市群則以國家安全、生態安全作為發展定位。2010年，城鄉建設部編制的《全國城鎮體系規劃（2006—2020）》首次將北京、上海、天津、廣州和重慶列為五大國家中心城市，著力推動建立國家中心城市、區域中心城市、地區中心城市、縣城中心城市（鎮）的多中心、網絡化的四級城市體系。2016年，國家發改委、住建部聯合發布《成渝城市群發展規劃》《促進中部地區崛起“十三五”規劃》，支持成都、武漢、鄭州建設國家中心城市。2018年，《關中平原城市群發展規劃》提出支持西安建設國家中心城市。與區域全面協調發展戰略有所不同，城市群發展仍以大城市為核心，著重激發中心城市的輻射效應。這一時期的城市治理目標是發展中心城市，打破相鄰城市的行政邊界，促進生產要素流動和匹配，促使相互毗鄰、不同規模、不同級別的城市從競爭轉向合作。

三、 規模紅利—公共服務的雙維互構與中國城市治理的特征

規模紅利與公共服務的雙維互構，既決定了中國城市治理的不同階段，也決定了城市治理的基本特征，并推動著城市治理變革。

1. 規模紅利—公共服務的更替

城市治理的第一階段，即城市工業化階段，其時間可界定為從新中國成立后到改革開放之前。為了促進工業尤其是重工業發展，我國建立了以城市為載體的計劃經濟體系。其結果是，與1949年相比，1978年國民收入中工業所占份額從12.6%上升到46.8%，初步建立了獨立而且全面的工業體系。這一階段，城市的空間布局受到工業布局的支配，城市資源和產出由中央計劃統籌分配。由于人口、資金、技術的自由流動受到限制，也就無法形成生產要素集聚和規模紅利，加之以工業增長為中心的城市建設過于重視工業生產，城市公共服務不足而且標準較低。因而，這一階段的城市既無法孕育規模紅利，公共服務也受到限制。

第二階段是發展大城市階段，其時間可界定為從市場化改革以后到住房商品化之前。在分稅制改革和土地市場化改革的激勵下，城市政府通過開發土地來促進生產要素集聚，實現經濟增長，從而形成了第一次城市規模紅利。與此同時，為了獲得競爭優勢，城市政府通過低廉的土地價格和勞動力優勢來降低企業生產成本。因此，盡管這一階段需要通過擴大城市規模、數量和人口來實現和集聚規模紅利，但由于在城市建設中過于重視水、電、氣、交通、工業園區等基礎設施開發，相對忽視了城市居民的居住、生活需求，尤其是流動人口的公共服務需求。

第三階段是城鄉統籌發展階段。隨著城市化進程的深入和住房商品化改革的開啟，城市的消費功能突顯，土地的使用方式從建設工業園區、經濟開發區轉向開發商業地產。政府從積極地招商引資轉向了促進房地產開發。邵朝對、蘇丹妮、鄧宏圖：《房價、土地財政與城市集聚特征》，載《管理世界》，2016年第2期，第1931頁。 加之土地資源日趨緊張和城市土地價值的提升，城市空間價值的增值成為經濟增長的動力，形成了第二次城市規模紅利。但這種規模紅利是建立在房地產開發并成為支柱產業的基礎上，過度開發不僅造成城市產業結構失衡，而且使得公共服務和資源配置偏向城市中心區域，造成城市內部、城市與鄉村發展不平衡。為此，中央和地方政府將公共服務均等化納入城市治理的重要議題，以此緩解城市邊緣地區的收縮和衰落，并回應城市問題和居民需求。

第四階段是從部分城市地區優先發展轉向區域全面協調發展階段。大城市擴張不僅促使生產要素向周邊城區轉移，也促使人口向周邊地區轉移。城市治理不再是城市范圍內的治理，而是區域層面的資金、技術、勞動力以及公共資源的流動與匹配。區域發展是城市集聚和擴張的必然階段，規模紅利溢出到周邊城市，并進一步創造更大的規模紅利。但這也意味著，城市之間的發展差距越大，區域之間的差距也就越大。而區域發展打破了城市政府的屬地邊界，需要從中央層面出臺政策，特別是公共服務政策來消解區域發展不平衡。

第五階段是城市群發展階段。城市群作為城市化的主要形式，促使城市治理的內涵再次發生改變。一方面，強調中心城市的發展及其對毗鄰城市的經濟協調和輻射效應，規模紅利的來源從單個城市的經濟集聚轉向了城市群集聚。另一方面，城市群集聚意味著城市之間的聯系更為緊密，要素流動更為頻繁，以屬地管理為基礎的城市公共服務供給存在諸多問題。當屬地化的公共服務不能匹配要素流動時，城市政府要在交通網絡、政務服務、人才流動、文化交流等方面加強合作，實現公共服務供給的區域協調。

2. 中國城市治理的特質及其矛盾

由此，中國城市治理也呈現出“雙維性”，在實踐中表現為：一方面城市政府通過經營城市來獲得規模紅利和遞增效應。另一方面，面對這一過程所產生的城市問題、城鄉發展不平衡、區域發展失衡，公共服務供給成為城市政府消解城市問題、維護社會穩定和回應市民需要的重要機制。二者相互抵牾。在早期，中央和地方采取一系列措施來強化增長要素，如鼓勵鄉鎮企業發展、土地使用權有償流轉等等。相應的城市政策則盡可能限制公共服務的供給，如控制大城市、發展小城市（鎮）策略。以1998年的住房商品化改革和“村改居”為分界點，在城市功能偏向居住和消費、流動人口增多、農村人口轉為城市人口的背景下，公共服務緊張問題由此突顯。之后，中央和地方采取一系列措施來強化公共服務供給，如強調基本公共服務均等化、財政轉移支付、放寬或限制建設用地指標等等。其目的在于促進東中西部的區域協調發展，同時統籌城市內部的協調發展。一種具有繼起關系的中國式城市治理圖景被繪制出來。一方面，圍繞經濟增長，城市形成了一套與之匹配的治理系統——GDP導向的政府績效考核機制何艷玲：《理順關系與國家治理結構的塑造》，載《中國社會科學》，2018年第2期，第2647頁。。另一方面，雖然規模紅利與經濟增長一直是對其進行認知的城市治理主線，但這一主線逐漸融入復合邏輯中——既有規模也有服務，即規模紅利先于公共服務，而公共服務構成對規模紅利的約束。特別是近些年來，城鄉基本公共服務均等化、區域協調發展以及戶籍制度改革等，都體現了城市治理面向更為復雜、混合的治理環境。規模紅利獲得與公共服務供給在不同層面的混合，塑造了中國城市治理的內在矛盾。

首先，城市規模紅利的獲得需要生產要素自由流動，弱化了城市行政邊界;但同時為了促進規模紅利的產生，中央對城市進行行政賦予，使城市具有行政等級，相應的公共服務和公共資源在具有行政等級性的城市中分配。在城市發展的早期，城市的集聚效應不明顯時，規模紅利和公共服務是匹配的。一旦城市集聚效應擴大到區域和城市群，二者之間出現不匹配。這對城市產生了兩種影響：對城市群來說，中心城市與周邊城市的行政級別不一致，中心城市創造了大量規模紅利，但公共服務在城市群中分配不均衡;對發展較快但級別較低的城市來說，盡管創造了大量規模紅利，但其低行政級別使得公共服務配置標準較低，常常面臨“小馬拉大車”的局面。因此，城市群不僅要聯結城市間的物理邊界，還要開放城市間的行政邊界，促進生產要素的自由流動和公共服務的均等配置，縮小地區發展差異。城市從集聚發展走向均衡發展，以此來解決規模紅利與公共服務之間的矛盾。

其次，城市投資的擴張與公共服務需求之間存在矛盾。城市不僅是企業生產的場所，也是勞動者的消費場所。城市化進程的深入，更加突顯出城市的消費和居住功能。這使得城市規模紅利的來源從政府招商引資、建立工業園區和產業集群轉向了開發房地產和商業中心，重視城市居住空間和公共服務配套。范劍勇、莫家偉、張吉鵬：《居住模式與中國城鎮化——基于土地供給視角的經驗研究》，載《中國社會科學》，2015年第4期，第4463頁。 但是，國家出臺的一系列緊縮性地產政策，限制了城市政府的土地出讓和房地產開發，進而使得城市規模紅利減少。為了增加城市建設資金，政府將土地視為資本市場的信用擔保，促使土地從商品化轉向了金融化。這會產生一個問題，即城市建設按照資本市場的邏輯運作，城市投資偏向于周期短、利潤率高、見效快的領域，容易忽視關乎民生但收益率低、見效慢的領域。與此同時，城市規模不斷擴大，流動人口逐漸增多，居民對于個人消費品和集體消費品的需求日益增長，增加了政府的公共服務負擔。因而，土地金融化增加了城市投資，卻讓城市投資集中流向高收益領域，并因此減少公共服務;但城市功能從生產轉向消費和居住卻增加了居民的公共服務需求。二者構成了城市治理的主要矛盾。

四、 中國城市治理、國家治理及其相互關系

規模紅利—公共服務的雙維互構并非偶然，而是植根于中國的國家治理中，并在本質上由國家治理在不同階段的需求所決定。

1. 國家治理對城市治理的塑造

計劃經濟時期，城市集聚所產生的規模紅利非常有限，且公共服務受到限制，二者并沒有構成城市治理的支配邏輯。1978年十一屆三中全會以后，中央提出“以經濟建設為中心”的發展方針。1992年，鄧小平南方談話之后，以經濟建設為中心的改革方略得到進一步深化。同年十四大又提出建設社會主義市場經濟體制。1993年，“實行社會主義市場經濟”被列入我國《憲法》條文，經濟發展逐漸成為現代國家建設的重要任務。這一方略在城市治理上體現為將城市改革放在國家建設的重要地位，并在城市治理領域進行了一系列變革。國家治理目標與城市性和城市功能是匹配的，國家治理目標發生轉變，必然要求城市也發生相應改變。當國家治理目標轉向以經濟增長為中心，意味著城市作為要素集聚的容器被定義成重要的增長工具。由此來看，城市治理過程中所蘊含的規模紅利根源于國家的治理需求。正是由于國家治理對于經濟增長的需求，城市治理中的“以規模增紅利”才被激活。自20世紀90年代以來，一系列的人口、土地、住房、金融等政策促使城市發展進入快車道。

一方面，城市轉型為生產要素的集聚場所。在改革開放之初，主要沿海城市通過“三來一補”、稅收優惠政策、基礎設施建設、設立專門性招商機構引進外來資本，以解決城市開發和經濟發展的資金短缺問題。1990年5月，國務院頒布實施《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，推行城市土地的有償使用政策，城市土地既成為可交易的生產要素，也成為可增值的商品。之后，隨著土地制度和金融制度改革，城市土地和住宅從商品化轉向金融化，土地成為融資融債的信用擔保，有助于資本的流動和增值。以經濟增長為中心的城市空間規劃和公共設施布局與生產要素的流動保持一致，以此來強化城市的集聚效應。另一方面，城市功能從強調生產轉向生產與消費并重，城市再生產成為關鍵。2019年3月，國家發展和改革委員會發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，提出大城市取消或放松落戶限制，北上廣深等超大城市要大幅增加落戶規模。而在新一輪城市“人才大戰”中，各個城市政府通過人才引進政策取代了人口限制政策，包括提高人才補貼、降低落戶門檻、取消落戶購房約束等。

城市轉型彰顯了城市規模紅利來源，即城市生產要素集聚、空間交換價值的增值與擴張。但是，城市規模紅利的獲得也帶來了各類社會問題，特別是公共服務的空間不均衡以及不同人群之間的分配不平等。由此來看，城市治理過程中所蘊含的公共服務供給也根源于國家治理需求——改革開放以來所形成的保持社會穩定的訴求。正是由于國家治理對于社會穩定的需求，城市發展過程中的“以公共服務求穩定”才被激活。隨著人口規模和數量的增加，城市居民所得的公共服務份額會減少，不斷增加的需求與不斷擁擠的公共服務可能會帶來社會穩定壓力。為此，除了保障經濟增長的總體性目標，維護社會穩定同樣成為國家治理中不可或缺的重要組成部分。何艷玲、汪廣龍：《中國轉型秩序及其制度邏輯》，載《中國社會科學》，2016年第6期，第4765頁。體現在城市層面，國家相繼出臺了一系列旨在平衡公共服務的城市化政策。它包含兩個層面的平衡：其一，城市之間、城鄉之間的均衡發展。十九大提出，“到我國基本實現社會主義現代化時，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現，全體人民共同富裕邁出堅實步伐”。由此建立了城鄉教育資源均衡配置機制、城鄉居民醫療保障機制、對欠發達地區的財政轉移支付機制等等。其二，城市內部均衡發展。除了城鄉、區域的均衡發展，還要實現城市內部的公共服務均等化。2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出“加強市政公用設施和公共服務設施建設，增加基本公共服務供給，增強對人口集聚和服務的支撐能力”。例如：在教育方面，重視農民工隨遷子女公平接受義務教育，并為隨遷子女進城提供財政保障;在市政建設方面，從分重點運營轉向全面投入、多元經營。

可見，中國城市治理嵌入在國家治理體系中。經濟增長與社會穩定是國家總體性治理的內在需求，為了順應這兩大需求，“規模紅利獲得”與“公共服務供給”的雙維互構成為城市治理的支配性機制。前者回應經濟增長目標，要求國家推進以資本流動和生產要素集聚為核心機制的城市化進程。這種城市化進程必然會造成公共服務的失衡和城市社會的分化。公共服務則隱喻著社會穩定的國家意圖，要求通過公共服務均等化政策來彌合這種失衡和分化。借助于城市的規模紅利及其增長效應，國家治理中的經濟增長目標得以實現。而城市治理本身所產生的問題也在深刻影響著國家治理的目標選擇和策略安排。

2. 城市治理對國家治理的影響

中國城市治理過程中所呈現的“規模紅利—公共服務”的邏輯事實上植根于中國的國家治理邏輯，城市的發展同時也會對國家治理產生重要影響：

第一，規模紅利所帶來的城市發展不均衡，是國家治理需要回應和解決的問題。在相當長的時間里，規模化發展確實提高了城市經濟發展水平。如果僅僅從經濟增長角度來觀察城市的規模化，通常會將城市的規模紅利與中國的經濟奇跡相聯結。但城市發展還帶來了另一個結果，即城市經濟規模擴張所帶來的發展不均衡。對于一個大國來說，真正面對的問題不僅僅是城市發展過程中所帶來的各種城市性問題，也需要超出城市本身，解決城鄉之間、城市之間、區域之間不平衡不充分的問題，這對中國國家治理提出了更高的要求。

第二，快速的城市擴張和城市競爭帶來了城市金融風險，并需要在國家層面予以回應。1994年分稅制改革后，為了彌補地方財政缺口，城市政府通過配置土地資源參與到資本循環過程中，并追求利潤最大化，其通常采取兩種渠道融資：一是以土地出讓收入進行直接融資;二是政府將劃撥的土地抵押給銀行或者發行“城投債”，從而進行間接融資張莉、年永威、劉京軍：《土地市場波動與地方債——以城投債為例》，載《經濟學》（季刊），2018年第3期，第11031126頁。??。城市發展過程中的城市債務在提供建設資金來源的同時，也引發了不容忽視的債務風險，即所謂“風險大鍋飯”。劉尚希：《中國財政風險的制度特征：“風險大鍋飯”》，載《管理世界》，2004年第5期，第3944頁。從這一角度來說，城市金融風險已成為國家治理中需要特別防控的問題。

第三，城市發展帶來的居民權利訴求成為國家治理的新特征。在中國城市治理進程中，規模化、集中化生產方式塑造著城市，也塑造著城市社會結構的多樣化及各類權利訴求。一方面，城市居民的權利底線不斷提升，內容也不斷豐富，權利意識不斷強化。另一方面，城市社會結構支離破碎且存在著極大的互異性。陳忠：《城市權利：全球視野與中國問題——基于城市哲學與城市批評史的研究視角》，載《中國社會科學》，2014年第1期，第85106頁。 隨著農民工、新興業主、網民等多個社會群體以城市為中心集聚，他們對政治、經濟、文化、社會等各個方面產生了多元且異質性的訴求。這要求國家治理結構必須在經濟領域之外的更廣泛領域對居民權利進行回應。

五、 調適性均衡：城市治理發展的未來

理解城市治理演變是理解國家治理轉型的重要窗口。從實踐層面上看，城市治理與國家治理也存在互構。首先，國家治理轉型以城市變革為基礎。國家發展目標從實現工業增長轉向實現市場經濟增長，城市成為規模紅利的來源。由此，規模紅利的來源從就地城市化、注重小城鎮發展轉向了以大城市發展為中心。更進一步說，城市通過生產要素的集聚而使得規模經濟逐漸顯現。隨著城市擴張和區域一體化進程的加快，以城市群為核心的發展戰略成為新一輪規模紅利產生的重要機制。其次，城市發展中的不穩定因素對國家治理形成挑戰。如果市場化轉型所產生的社會結構分化、城鄉和區域發展不均衡未能在治理層面得到及時回應，將會引發社會的不穩定。而城市因其擁擠性、異質性和多元性成為社會問題集中爆發的重要場域。同時，城市的空間擴張和宏觀緊縮性調控政策促使城市政府為彌補財政缺口而進行融資，由此產生了潛在的城市債務和金融風險。因此，社會不穩定、城市風險與規模紅利擴大相伴隨而產生。

從理論層面上看，基于“規模紅利—公共服務”的城市治理對現有研究形成了兩種增進：第一，將既有研究中圍繞著城市治理的特征、矛盾及其原因的各種解釋置于一個統一的解釋框架內。具體來說，以規模紅利為目標的城市治理與以公共服務均等化為目標的城市治理之間始終存在張力。這種矛盾尤其體現在要素的跨區域流動與公共服務按區劃而非需求配置的矛盾，導致人口規模與公共服務不匹配，土地指標與經濟發展不匹配，城市經濟集聚而無法達到最優規模。而也正是因為國家在規模紅利和公共服務之間的選擇塑造了城市與國家互構的主導邏輯和制度腳本。基于此，理解中國的城市治理要實現兩個超越——一是超越地方（local）范疇，從國家治理的角度理解城市紅利與均衡的實現，例如國家和中央政府先后提出“西部大開發”“振興東北地區等老工業基地”和“促進中部地區崛起”等區域協調發展戰略以及戶籍制度改革，縮小城市之間由于市場潛能差異而導致的地區發展差距;二是超越城鄉二元空間結構的想象，在城鄉統籌發展的視野下理解中國城市治理，消解因城鄉二元劃分所帶來的治理偏差。第二，不再局限于從宏觀制度層面討論國家治理對城市治理的影響，而是從城市內部的機制層面討論城市治理對國家治理的影響，基于此，可提出“調適性均衡”的中國城市治理特質。城市治理的經驗問題塑造了國家對城市政策的調整和推進。在這個意義上來說，城鄉統籌發展、區域均衡發展等國家治理目標的提出都是在回應城市治理層面所面臨的挑戰，由此體現出國家治理的調適性。均衡則是支撐調適背后的邏輯。這里的“均衡”不僅指向經濟規模最優，更指向治理層面資源分配的平衡以及對市民需求的回應。

沿著規模紅利—公共服務的雙維互構，城市治理正在經歷著兩種轉換：一種是治理尺度的轉變，“在城市的治理”變成“在區域、在城鄉的治理”，它要求公共服務的擴展與規模紅利的擴展保持一致。另一種則是增長的動力機制的轉換。城市增長機制的變化使得規模紅利的獲得機制發生轉變。公共服務本身也可以成為規模紅利的來源。公共服務的質量改善和區域一體化進程本身為打破制約生產要素自由流動和實現更大規模紅利的制度壁壘及管理約束提供了可能。同時，高質量的公共服務也將極大提高城市競爭力。當前，城市治理正逐漸從“規模紅利優先并兼顧公共服務”轉向“以人民為中心的治理”，這折射出城市發展不平衡、社會不平等和城市風險對國家治理形成的挑戰，以及治理層面的調適性回應。因此，在城市治理實踐中，均衡的意義更加突顯，即：面對正在深化的中國城市化進程，國家治理需要持續與城市治理匹配、互構，而城市治理也將迎來一場全面而深刻的變革。

（感謝周寒博士、宋鍇業博士的材料支持！）

Dividend of Scale and Public Service： The Evolution of

Urban Governance and Its Dominating Mechanism in China

ZHAO Junyuan1，?HE Yanling2

1. School of Government， Sun Yat?sen University， Guangzhou 510275， China;

2. School of Public Administration and Policy， Renmin University of China，

Beijing 100872， China

The bidimensional construction of dividend of scale and public service has promoted the evolution of Chinas urban governance and formed its dominating mechanism. Chinas urban governance has shown continuous changes in five stages and has been divided into three relatively clear processes： the initial process is that the dividend of scale comes first; the second process is to give priority to the dividend of scale while taking public service into account; the third process is that the dividend of scale and public service are equally important. On the one hand， the dual goals of the dividend of scale and public service are rooted in the national governance demand for economic growth and maintenance of stability. It affects urban governance and leads to various urban problems because of its inherent conflict. On the other hand， urban governance that undertakes the tasks of the state will have a reverse impact on national governance， that is， it requires the state to respond at the governance level， improve the allocation of risk resources and disposition of the rights with the civil rights as the core. The complicated interaction between urban governance and national governance has also shaped the process of Chinas reform to a certain extent.

bidimensional construction;?urban governance;?national governance;?dividend of scale;?public service