城市供而未用空閑土地的形態特征分析

仝衛玲

(天津工業大學 天津 300387)

我國正處于城鎮化、工業化快速發展階段，如何有效控制建設用地無序擴張，充分利用空閑土地成為不容小覷的社會問題。盤活未達到利用標準的土地是緩解土地資源緊缺的重要突破口，引起了各國的普遍關注。不少專家學者從宏觀層面研究建設用地擴張與經濟運行、人口流動之間的相關關系[1]。有些研究的著眼點逐漸放小，依據土地利用現狀分類標準，對工商住等類型用地的規模、區位、用途、轉化進行研究。根據土地的利用效率的不同，從各類用地中分離出閑置用地與低效用地，但土地利用效率的界限定義比較模糊化，其概念也一直沒有太統一的界定，內容研究大多比較學術化，很少有定量研究。本文依據土地由“生地”變“熟地”的“批供用”流程，重新定義了供而未用空閑土地，通過對濟南市中心城區的供而未用土地的數據收集，借助GIS平臺，完成了供地空閑的定量分析，使其區位分布可視化，數據量化，充分利用現有技術為城市建設用地的規劃與利用提供思路，為進一步解決城市土地資源浪費、利用粗狂、效益低下等提供參考依據，實現綠色可持續發展。

一、概念界定

目前關于土地粗狂問題的研究，主要還是閑置用地與低效用地。閑置土地,是指土地使用者依法取得土地使用權后,未經原批準用地的人民政府同意,超過規定的期限未動工開發建設的建設用地[2]。城鎮低效用地是指城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地可列入試點范圍：國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的用地；“退二進三”產業用地；布局散亂、設施落后，規劃確定改造的城鎮、廠礦和城中村等[3]。本研究認為空閑土地在廣義上可以指地面上一切未被利用的土地。在土地開發利用的過程中，土地經過規劃和處理用于城市各種生產、建設和生活等活動，由未被開發的“生地”變為有一定地類用途的“熟地”，土地利用狀態是一個連續的、漸進的、動態變化的過程[4]。從農用地批準征用一直到土地建成投入生產使用過程中需要經過企業申請、政府批地、審核后供地和企業使用進行開發建設等，因此本研究在狹義上將“批地空閑”、“供地空閑”視為按照時間順序利用的土地開發過程中引起土地資源[5]。浪費的不同階段。亦是空閑土地相較于閑置、低效用地衡量土地利用更加規范、精確的表達。更能反映土地低效利用的本質。具體而言，即為土地從農用地轉變到建設用地的過程引起的土地空閑分類。

二、研究區范圍與數據來源

(一)研究區范圍

濟南市是山東省省會、全國十五個副省級城市之一，環渤海地區南翼的中心城市。濟南市現轄7個市轄區，3個縣。市轄區：天橋區、市中區、歷下區、槐蔭區、長清區、歷城區、章丘區(2016年章丘撤市設區)；縣：平陰縣、濟陽縣、商河縣。除了章丘區的六個城區屬于濟南市中心城區,為本文的研究區范圍。

(二)數據來源

本文的研究數據主要分為空間數據與地籍數據，空間數據采用2015年遙感影像圖，數據來源于濟南市國土局，地籍數據來源于相關統計局網站。

三、結果與分析

濟南市中心城區建設用地疑似空閑土地的地塊數目為389塊，總面積為40930.61畝，經過實地核查后刪減掉識別有誤的部分土地，確認空閑總面積36268.51畝，均值93.24畝。在調查過程中發現，濟南市部分空閑土地存在不完全空閑的情況，即在部分大的空閑地塊上僅有部分比例的土地可被認定為完全未利用。(表1)

表1 濟南市空閑土地數據分析表

供地空閑土地與文中部分用語中使用的供而未用土地是相同的概念，據統計得空閑面積的最大值1752.68畝，最小值僅為2.72畝，足見土地的空閑面積跨度之大，為普遍存在的現象。且疑似空閑土地經核實之后相當大比例的土地處于100%空閑狀態，在獲取的有效數據內，政府等相關部門在完成土地供應之后，約近3/4的土地未產生任何產出效益。濟南市中心城區的供地空閑分布不均勻，不同城區之間土地空閑情況差異較大，其中歷城區最大，歷下區最小，市中區、天橋區與歷城區相近。各區的空閑比例與空閑土地面積有明顯的差別，歷城區供而未用空閑土地的面積絕對量最大,其空閑比例處于中等位置，槐蔭區空閑比例最小77.32%，天橋區最高，達96.67%。

本研究依據走訪調查及問卷收集信息，對每宗空閑土地的原因進行歸納整理。由具體的瑣碎信息層層歸類，將空閑土地產生原因分為兩類類：外部原因和內部原因。內部主體原因是從微觀角度分析政府部門、用地單位主體的行為導致的空閑土地；外部原因包括因法律的調整、國家政策和方針的改變，以及客觀地理環境影響土地合理建設所導致的空閑。

四、結論

濟南市中心城區截止到2015年底，總供地空閑土地量389塊，達40930.61畝。各行政區空間形態分布也有較大差異，其中歷城區在空閑面積絕地量上遠超其他行政區。在土地用途中，工業用地占比最多，其次是商業用地。供而未用空閑土地形成的責任主體主要是用地單位，分未開工與開工中斷兩個階段，每個階段又有更細微原因導致。

客觀原因造成的土地空閑占比很大，但是卻很難人為去把控，只能盡量避開土地不可建設的雷區。對此，政府部門可對市區地形進行核查摸底，建立數字化平臺，及時公示，既有助于規劃部門的彈性規劃，也給相關投資商提供了指導意見。政府部門除了關注城區的用地布局之外，還追求經濟的發展，以各種福利政策來招商引資，所以造成了監管的盲區，有效利用土地資源需要用地單位與政府部門聯動發力。