特大城市養老設施發展問題研究
——以深圳市為例

劉 靜

(湖南大學公共管理學院 湖南 長沙 410082)

一、深圳市養老設施發展現狀分析

(一)養老設施概念與分類

目前，深圳市養老設施體系正逐漸形成。依據養老設施專項規劃，深圳市將養老設施界定為為老人提供助養、生活照料、醫療護理等綜合型服務的公共設施。以養老模式作為劃分依據，養老設施分為機構養老設施、社區-居家養老服務設施兩大類，并涵蓋市、區、街道、社區四個層級；以服務類型作為劃分依據，分為專類型、綜合型養老設施以及相關設施與環境。

(二)養老設施的進展情況

近年來，深圳市養老床位供給量逐年上升，“十二五”期間，超額實現規劃既定目標，建成8359張養老床位，較“十一五”末增長132.4%。養老設施建設穩步推進，截止2018年上半年，全市共有養老機構45家(正式運營41家)，社區日間照料中心等社區養老服務機構85家，居家養老服務網點200多家，實現了居家養老設施社區全覆蓋[1]，養老床位總數10886張，每千名戶籍老年人擁有養老床位數為38張。

二、養老設施發展存在的主要問題

(一)養老設施建設區域規劃不合理，養老資源配置亟待整合

目前，深圳市養老設施建設在區域規劃上采取國家統一建設標準，各個街道設一個日間照料中心。單一的一刀切政策，未考慮城市內部各區域老年人的分布情況，導致區域養老資源配置不均，加劇養老資源供給與需求矛盾。目前養老機構與老年人床位數呈現出關內關外區域分布不均衡，與老年人地區分布不匹配的問題。如每千名老人床位數中，大鵬新區達到190張，而福田區僅為12張，區域結構性矛盾突出。

由于市場本身具有自發性，深圳市其他養老服務資源較為分散，資源整合度較低，主要體現在養老機構地區分布不均、服務質量參差不齊，各地區之間尚未建立起開放互動的聯系機制，導致多數資源只能服務于社區內部的居家老人[2]。同時，家庭、政府、市場和社會等養老服務供給的多元主體所占有的資源也沒有實現有效整合，這也就導致了無法實現各主體在養老保障政策制定、技術開發應用、養老服務供給完善等方面的信息共享與深度合作，也無法將分散的社會資源統籌到社區居家養老服務供給當中。

(二)養老設施空缺空置、供給與利用不足的結構性矛盾突出

在政府的支持與推動下，深圳市養老設施建設雖取得了一定的發展，但與深圳老年人口增速相比，深圳養老資源建設的壓力與時間緊迫性依然較大。據測算，2020、2030和2040年深圳65歲以上老年人口規模將達到52萬、112萬和251萬，現有的養老設施數量雖然已超額達成深圳市養老設施規劃的既定目標，但這些數字仍難以滿足人口老齡化進程加速背景下的養老服務需求。從整體上來看，養老設施利用率并不高，全市養老機構綜合入住率僅為40.2%，其中公辦機構入住率為39.95%，民辦機構入住率為42.59%。究其原因，深圳市養老設施存在空缺與空置并存、供給與利用不足的結構性矛盾。根據調研，從全市范圍來看，關內養老機構尤其是公辦養老機構非常火爆，基本上“一床難求”；而相反關外一些養老機構卻少有人問津，設施資源閑置，相對冷清。突出體現為老年人口集中的關內地區養老設施及養老資源的有效供給不足，將難以滿足未來爆發式增長的養老服務需求；而關外養老設施則由于地域存在限制和服務品質較低等問題導致養老資源利用率不高。這種空缺與空置并存的事實矛盾反映了養老服務事業供給側結構性改革依然任重道遠。

(三)養老設施建設社會參與不足，財政補貼方式與力度有待調整

公辦、民辦養老機構的發展不協調，民辦養老機構成本較高，社會資本投入積極性不足，政府對民辦養老機構，尤其是對護理型養老床位的資助與扶持力度仍然有提升的空間。根據《深圳市民辦社會福利機構資助辦法》，深圳市對通過新建、改建及擴建養老機構方式所新增的床位，其資助額度為每張4萬元(每年1萬元，共4年)。同時，對收住本市戶籍60周歲及以上老年人的養老機構，按照入住滿30天的實際使用床位數，給予護理服務資助標準如下：一級護理對象，每月每人資助600元；二級護理對象，每月每人資助450元；三級護理對象，每月每人資助300元。新發布的資助辦法提高了對民辦福利機構的財政支持水平，一定程度上減緩了民辦養老機構的資金壓力。但在實際調研過程中發現，深圳市部分民辦社會福利機構不僅承擔了本地戶籍老人的養老責任，同時也承擔了非戶籍老年人的養老服務責任，但由于收住非戶籍老年人無法得到財政補貼，因此大部分民辦養老機構對收住非戶籍老年人的主動性不高，使得社區內非戶籍老年人的養老服務需求難以得到有效保障。此外，財政對通過政府招投標新建的養老設施，基建補貼以建成并驗收達標后的一次性支付為主要方式，這增加了民辦養老機構前期墊資壓力，致使部分項目在籌建階段便因融資約束而破產。在財政責任的分擔機制上，市級財政未發揮統籌作用，區一級財政承擔了幾乎所有的養老設施支持責任，此舉不利于養老資源的跨區配置與整合。如表1所示：

表1 2016-2018年深圳市養老設施建設的福彩公益金資助情況

(四)養老設施服務質量不高，服務內容與層次有待擴展

目前深圳市主要養老設施提供的養老服務主要以基本的日常照料和組織老年人進行文娛活動為主，層次低、范圍窄、內容與形式單一。由于空間場地不足、布局配置不合理或是其他特殊原因，有些社區沒有甚至撤銷了如長者食堂、社康中心等基本養老設施，致使該社區的老年人連基礎的養老服務都無法享受，這給老年人的晚年生活帶來了極大不便。另一方面，社區養老服務設施功能設置不完善，適用性不足。特別是老舊社區，由于建設年代久遠，未具備老年服務設施應有的防碰撞、防滑倒、防摔跤等功能。和如今老年人多元化的養老服務需求相比，大部分養老設施缺乏對老年人精神慰藉和心理輔導等精神層面的關懷，面向全體老年人的居家養老服務不夠健全，尚未滿足老年人日常照料、康復護理、心理慰藉、臨終關懷等服務；與老年人的新型多元養老服務需求相距甚遠。此外，深圳市養老設施的入住費用總體偏高，對于經濟困難的老人來說養老負擔較重，特別是部分專業型養護院令許多有需求的老年人望而卻步。

三、對策與建議

(一)分片區統籌規劃社區養老機構，優化養老機構設施配置

在現有基礎上，對深圳各社區老人基本情況、經濟情況、身體健康狀況、養老需求充分調研之后，綜合考慮人口分布、服務需求和地理位置等，對社區養老設施建設進行全面統籌規劃，加強市級、區級、居住區級(街道)和社區級四個層次的養老設施建設，以供養型床位、護理型床位為建設重點，推動養老機構轉型升級。

一是因地制宜整合改造現有養老設施場地。充分調動周邊資源，如發揮社區服務設施的功能，共享各養老機構提供的部分養老服務等，以此擴大養老設施規模，提高養老服務品質。依托“深圳標準”重點推進社區小型托養院建設發展，在舊區改造和新建項目時，必須依據標準建設，做到同步規劃、建設、驗收和交付使用，以規避當前社區群眾不愿接受甚至反對加建養老機構的風險。

二是完善機構養老設施布局。機構養老設施的布局應與老年人口分布特征相匹配，與社區-居家養老服務設施相比，養老院和老年護理院服務群體主要是失能、半失能老人或者是需要臨終關懷的老人，考慮其對環境條件的要求，要單獨占地；對于條件有限的居住區級養老院，即使不能獨立占地，也應靠近醫療機構、廣場、綠地等設施，既發揮方便使用、設施共享、節約土地的作用，又確保養老設施安全、安靜、免打擾等特殊要求得到滿足。對于城市更新單元配置的養老院，若無法單獨占地，應設在地面一層及以上，并配置相應的電梯、出入口和一定的室內外活動場地。結合老年人居住地就近規劃養老設施，以提高親屬探望的積極性。調整養老床位和服務設備等配置比例，最后形成距公園綠地不超過500米的“五分鐘休閑圈”和距綜合醫院不超過5千米的“十分鐘醫療圈”。

三是增設老年大學、長者食堂等專業養老設施。建議社工組織與星光老年之家合并開展社區快樂老年大學，發揮社工組織特有的人力資源優勢，滿足老人學習、交往需求；在地址選擇上，可以充分發揮現有的一些設施的資源優勢，如老干部活動中心、文體活動中心、社區工作站、市級養老院等。在老年人較為集中的社區，采取函授、培訓等教學方式推動社區老年教育，滿足老年人“老有所學”的內心需求。

(二)創新養老資源整合機制，提高養老資源跨區配置效率

第一，以入住“輪候制”緩解養老設施空缺與空置并存、有效供給不足與資源利用不高的結構性矛盾。一是逐漸擴大優先輪候通道的保障范圍，其覆蓋對象可以擴展到生活拮據的鰥寡者和高齡者、為社會做出重大貢獻者[3]。二是保障生活不能自理老年人的入住需求。在接受前置評估后被認定為“失能”的老人，其申請輪候公辦養老機構普通通道時，享有優先輪候入住權。三是提供養老機構輪候轉介服務。當優先輪候的特殊困難老人在輪候三個月之后依然沒能入住市級或區級公辦養老機構時，可以通過轉介入住其余區級定點機構，以滿足特殊老年群體的機構養老需求。四是促進輪候效率提升。公辦養老機構要嚴格執行輪候規則與標準，對于未進行資格核實與入住評估、未辦理好相關手續、對機構安排不滿意而拒絕入住者等未按規定進行入住申請的老年人，退出本次輪候；嚴格審查申請材料，對于提供虛假材料者，取消其一年內申請公辦養老機構的資格，制止無效輪候現象。

第二，依托智能服務平臺與養老大數據整合養老資源，提高資源配置效率。一是要通過政府購買服務，引入科技公司專業技術，搭建一個市級養老服務平臺，促進養老服務信息聯通互享。統籌管理與服務兩個層面，打造居家、社區、機構“三合一”的養老服務綜合平臺，構建服務需求方、服務供給方、管理方、監護方“四方共享”的信息網絡，提高一站式智慧養老服務水平[4]。二是要充分利用已有信息和科技基礎，提高居家養老服務能力。對深圳市已有的老年人群、養老機構、社工組織、養老產業等信息資料進行整合，形成居家養老服務平臺的大數據庫。以智能化社區居家養老服務為中心，以“線上+線下”服務為主線，以物聯智能設備為手段，通過智慧養老服務綜合平臺，實現便捷老年人口信息查詢、規范養老補貼管理、暢通養老服務需求審批、監控照料中心運作等功能[5]。定制線下居家服務套餐，為老年人提供生活照料、專業護理、文體娛樂、配餐就餐、醫療保健、緊急救助等多種集中照料和上門服務；整合服務范圍內養老機構、志愿者、社會組織、企業、醫療衛生機構等社會資源，為居家老人、特別是失能失智、空巢、高齡、失獨老人提供養老服務，使老人樹立購買服務理念，足不出戶便可享受個性化、多樣化、實時化的智慧護理。

(三)調整財政補貼支付方式，提高養老機構財政補貼力度

一是調整政府對養老機構基建設施和項目支持的財政補貼支付方式，即改一次性支付為分階段支付，根據項目完成進度，如在招標成功，項目建設完成50%，項目完全建成、通過驗收三個階段分別按“442”或“334”的比例支付基建類財政補貼，以保障養老機構基建設施和項目等順利建成。

二是對養老服務機構提供助殘配餐延伸服務補貼。對于在長者食堂用餐的老年人，根據其健康狀況評估結果進行分類補貼。轄區內“三無”老人、失能失智老人等困難群體的用餐費用由財政全額保障，并為重度失能老人提供免費上門送餐服務；其他老年人則依據年齡段劃分，享受差額政府補貼[6]，如表2所示。

表2 老年人用餐補貼(參照廣州市補貼標準，以15元餐費為準)

(四)引導社會力量多元參與，提升養老服務質量與層次

一是引導社區日間照料中心向全方位長者服務中心發展，創新社區日間照料機構服務形式，鼓勵設立若干個實用的、小型的延伸服務點，采用靈活、彈性方式提高養老設施利用率。一方面，按照養老設施相關建設標準，結合現實服務需求，配備相應的生活服務區域、公共活動區域、醫療保健服務區域、洗浴間、后勤管理區域等功能設施，另一方面，將日間照料發展為全天候照料，將單一的日常照護服務擴展為包括醫養結合服務、日間托養服務、居家照護與社區支持服務、個性化服務在內的全方位服務[7]，以滿足社區老年人多樣化養老服務需求，如表3所示。

表3 日間照料中心擴展后的養老服務

二是引導公建民營、公辦民營等方式，將公辦養老設施特別是新建設施委托給具備相關資質的專業機構開展日常運營。積極鼓勵社會力量參與運營，采取養老設施經營權與所有權相分離的模式，既能避免國有資產的流失，又能提高養老設施管理專業化水平。盤活閑置資源，探索其養老用途。一些空置的廠房或使用率較低的民用服務設施，可按照一定的標準改建、擴建為養老機構，緩解養老設施供給不足的壓力。匯聚社會力量，推進養老服務產業發展。加大政策支持和財政補貼力度，進一步推動社會化改造，吸引國內外社會資本參與養老設施建設[8]，鼓勵優質企業或社會組織興辦規模化、連鎖化的養老機構，使社會力量成為養老服務體系建設中的有力主體，在滿足老年人基本養老需求的基礎上，更為社會貧困老人、失能老人、失智老人等特殊老年群體提供貼心、暖心、舒心的優質服務。