“局部空轉”現象產生的深層次根源

任潔

【摘要】制度的生命力在于執行。當前，一些制度設計的客觀因素以及執行主體的主觀因素導致我國出現了“局部空轉”現象，使得一些地方在執行中央政策時打折扣、搞變通、玩花樣，中央精神得不到有效落實;在進行監督考核時，一些地方為了應付不同層級、不同部門、不同名目的檢查，采取形式主義措施，使得“空對空”的惡性循環出現。“局部空轉”會阻礙地方經濟社會發展、影響全面深化改革推進、損害政府公信力、影響國家治理體系的正常運行。因此，必須要找準病灶、及時治理。

【關鍵詞】制度執行 “局部空轉” 國家治理

【中圖分類號】D621 【 文獻標識碼】A

2013年，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化;2019年，黨的十九屆四中全會專門就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化問題作出決定，系統集成了黨的十八屆三中全會以來全面深化改革的理論成果、制度成果、實踐成果，清晰勾勒出新時代全面深化改革的頂層設計。黨的十九屆四中全會和黨的十八屆三中全會歷史邏輯一脈相承、理論邏輯相互支撐、實踐邏輯環環相扣，目標指向一以貫之，重大部署接續遞進。

從國際層面來說，參與國際制度的制定、掌握一定的規則制定權，是衡量國家競爭力以及國際地位的重要指標;從國內層面來說，制度建構的科學程度、制度體系的完備程度、制度執行的有效程度，決定了國家治理現代化的實現程度。制度在國際治理、國內治理中具有重要作用，因而確立一套科學、系統、完備的制度體系非常重要。

制度的生命力在于執行。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央連續出臺一千多項改革舉措，推動我國改革呈現全面發力、多點突破、縱深推進的新局面，然而一些制度政策卻在具體執行過程中或者發生變形，或者并未落地，走形式、打折扣、緩落實、不落實等情形仍時有發生，使得中央精神在“上傳下達”中“局部空轉”，亟待解決的問題在推諉扯皮中“局部空轉”，改革在人力、物力的虛耗中“局部空轉”。“局部空轉”會阻礙地方經濟社會發展、影響全面深化改革推進、損害政府公信力，因此，必須要找準病灶、及時治理。

當前，一些地方存在的“局部空轉”現象值得關注和反思

建構科學、系統、完備的制度體系，是實現國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。但制度只有執行了才是有用的，只有執行好了才是有效的。我國既有的制度體系不可謂不科學、不系統、不完備，但“局部空轉”使得一些制度成為“擺設”。當下，一些地方存在的“局部空轉”現象值得關注和反思。

在執行中央政策時，一些地方打折扣、搞變通、玩花樣，使得中央精神得不到落實。比如，一些地方對中央政策實行“替換性”執行，即根據地方利益把中央某項政策替換成更容易操作、更容易出政績的政策。一些地方對中央政策實行“選擇性”執行，即或是選擇“對象”執行，根據不同對象確定不同的政策措施以及寬嚴標準;或是選擇“時機”執行，上級抓得緊、盯得牢時就認真執行，出了問題后就認真執行，運動式、階段式地執行;或是選擇“場合”落實，上級領導在與不在不一樣、有無問責監督不一樣、迎檢送檢不一樣。一些地方對中央政策實行“附加性”執行，即一些領導干部為了多出政績、增加晉升砝碼，對中央制定的政策補充附加條件，為政策執行打開“方便之門”。還有一些地方對中央政策實行“欺騙性”執行，即通過編造數字表格、文字材料、虛假典型等方式營造中央政策上通下達的景象。以上這些執行方式專注于搞花拳繡腿、搞形象工程，實質卻是欺上瞞下。

在推進改革時，一些地方并沒有真刀真槍地革除流弊，而是讓制度政策“在空中劃過一條美麗的弧線”，最終流于形式。比如，關于學生減負問題，教育部門曾多次下發“減負令”，但是相關政策頒布后卻出現了“校內減負、校外增負”“學校減負、家長增負”的尷尬局面。因此，教育部門只能進一步規范校外培訓機構發展，如規定相關培訓機構“只能收取三個月的學費”“最晚關閉時間不得超過晚上8點半”……但即便三令五申，校外培訓機構的發展依然不夠完善，家長們讓孩子參加校外培訓的熱度并沒有下降。再比如，在生態環保領域，為了保護海洋漁業資源，我國自2017年起對北至渤海灣、南至北緯12度的南海海域施行最嚴格的海洋伏季休漁制度。漁民們對這項制度十分認同。但是，各地在具體實施這項休漁政策時卻發現了問題。因為從北到南，休海海域的跨度近3000公里，關系到數千種產卵期、生長期各不相同的海洋生物，把休漁的起始時間都規定在5月1日明顯不合理。機械的“一刀切”“一個標準”，不僅違背了自然規律，也損害了人民的切身利益。

在進行監督考核時，一些地方為了應付不同層級、不同部門、不同名目的檢查，以形式主義應付形式主義，使得監督考核出現“空對空”的惡性循環。上邊的監督考核名目繁多且多有重復，使得下邊尤其是基層干部苦不堪言，“5+2”“白加黑”成為工作常態。但即使如此，依然有開不完的會、寫不完的材料、填不完的報表。為了改變監督考核制度存在的問題，2019年3月，中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負年”，整治文山會海，改變督查檢查考核過多、過頻、過度留痕的現象，完善問責制度以及激勵關懷機制。需要注意的是，這些意在為基層松綁減負的制度能否擺脫“局部空轉”的惡性循環，還需要假以時日才能得出結論。

制度設計不合理是導致“局部空轉”的客觀原因，執行主體的主觀因素是導致“局部空轉”的主觀原因

黨的十八大以來，中央推行的改革舉措不可謂不多，但是并非各項舉措都能順利落地。有些制度政策在執行過程中總是被打折扣、摻水分、搞變通，因而出現了“局部空轉”問題。

制度設計不合理是導致“局部空轉”的客觀原因。如何構建科學高效的制度，無疑是一門學問。制度本來是規范人們行為的規則，規則制定只有科學合理，才能很好地規約、引導、激勵人的行為;而不科學、不合理的規則只會失去其應有的規約作用。在規范人的行為這一問題上，制度只為人的行為劃定空間，并不具體地規定人應該如何作為。制度劃定的行動空間如果過大，就會喪失規約作用，效用就無從體現，這樣的制度就是習近平總書記所說的“牛欄關貓”式的華而不實的制度;制度劃定的行動空間如果過小、較為具體，便不再具有可操作性，便不能稱其為制度。有些制度政策之所以無效用，在執行過程中被改裝、被兌水、被變通，就是因為設計存在問題。有的制度政策既不是基于實際需要確立起來的，也不是從扎實的基層調查研究中得出的結論，而是一些地方或部門為了標新立異而強行創造出來的。這些所謂的新制度、新政策注定先天不足，難以落地。比如，有些制度政策過于教條，搞“一刀切”，不接地氣，與實際情況脫節;有些制度政策囿于一域，不僅缺乏相應的配套措施，而且與既有的相關制度規定相抵牾，使得制度體系缺乏系統性、協調性、全局性（制度之間互相打架，就會使得執行者無所適從，而讓人無所適從的制度無疑會失去存在的意義）;有些制度政策是倡導性的、引導性的，在實際運用過程中卻被要求“頂格”執行，即要求執行部門“一條線通到底”“一個標準用到底”“一個時間統到底”。這種簡單粗暴、不分具體情況強制要求“齊步走”的制度，在具體實踐環節必然會遭遇“局部空轉”，影響執行效果。

執行主體的主觀因素是導致“局部空轉”的主觀原因。制度最終是靠人執行的。執行主體認同制度、重視制度、依規辦事，制度就能發揮作用。反之，執行主體出于各種主觀原因，千方百計地繞著制度走，搞變通、兌水摻假，制度就會變形或者淪為擺設，因而也就出現了所謂的“局部空轉”。為什么有了制度卻不執行？好的制度無法很好地貫徹下去？除了上面所說的制度設計本身不科學、不合理、不配套等原因外，執行主體的主觀因素也不可忽視。比如，一些領導干部缺乏制度意識、規則意識，存在違法、違規、違紀的僥幸心理;一些領導干部缺乏大局觀，使得個體利益、局部利益支配頭腦和行為，出現趨利避害、投機取巧等心理，制度執行講條件、計得失、看收益;一些領導干部缺乏責任感，缺乏“為官一任、造福一方”的擔當，甘當昏官、懶官、庸官、貪官，既沒有“功成不必在我、功成必定有我”的境界，也不具備“我將無我”的情懷，執行中央政策時得過且過、敷衍了事;一些領導干部形式主義、官僚主義作風嚴重，熱衷于走過場、秀形象，不千實事、不千正事;一些領導干部政績觀錯位，不以提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感為己任，反而把“烏紗帽”看得比泰山還重，急于出政績，熱衷于搞“一刀切”，導致制度出現“局部空轉”。

“局部空轉”會阻礙地方經濟社會發展、影響全面深化改革的推進、損害政府公信力、影響國家治理體系的正常運行，必須予以警惕、及時治理

古人云：“縱有良法美意，非其人而行之，反成弊政。”掛在墻上、寫在紙上、懸在半空、打折變形的制度等于一紙空文，不僅不能在治國理政中發揮作用，反而會成為“弊政”。2014年10月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上明確表示，“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。如果空洞乏力，起不到應有的作用，再多的制度也會流于形式。牛欄關貓是不行的！要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能。要增強制度執行力，制度執行到人到事，做到用制度管權管事管人。制定制度要廣泛聽取黨員、干部意見，從而增加對制度的認同。要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，不留‘暗門、不開‘天窗，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是‘橡皮筋”。由此可知，制度執行打折扣、搞變通、玩花樣的“局部空轉”危害極大。

“局部空轉”會阻礙地方經濟社會發展。黨中央推行的各項重大改革舉措都建立在深入的調查研究基礎之上。而那些拍腦袋、出風頭、為標新立異而推出的制度和政策注定會終結于書面，成為“文字檔案”。鮮活的制度需要良好地執行，因此，地方應按照黨中央的決策部署認真貫徹落實，一步一個腳印，完成一項項改革任務，實現一個個發展目標。只有如此，才能打贏脫貧攻堅戰，兌現全面建成小康社會的承諾，也才能如期實現中華民族偉大復興。如果哪個地方、哪個領域、哪個部門不按照黨中央的制度規定辦事，不與黨中央的精神保持一致，經濟社會發展就會遭遇障礙。比如，制度如果在脫貧攻堅中“局部空轉”，就意味著脫貧成就不扎實、脫貧工作難以持續，而能否打贏脫貧攻堅戰直接關系到全面建成小康社會目標能否如期完成;如果制度在政務服務中“局部空轉”，將會直接影響到營商環境的改善以及人民群眾獲得感、幸福感的提升，進而影響到以人民為中心理念的落實、落細。

“局部空轉”會影響全面深化改革的推進。中國特色社會主義進入新時代，全面深化改革已經進入深水區、攻堅期，水深流急、險灘難過，要突破各種制度藩籬以及利益固化，必然會面臨很多風險挑戰。對于這個時期的全面深化改革，建章立制、構建體系，增強改革的系統性、整體性、協同性，尤為重要。正如習近平總書記指出的，“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統性、整體性、協同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重。新時代謀劃全面深化改革，必須以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為主軸，深刻把握我國發展要求和時代潮流，把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置，繼續深化各領域各方面體制機制改革，推動各方面制度更加成熟更加定型，推進國家治理體系和治理能力現代化”。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》也強調，“推進全面深化改革，既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩定性和延續性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度，推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發展、永葆生機活力”。由此可知，“空轉”造成的影響不是局部的事情。“不謀全局者不足以謀一域”，“局部空轉”必然會阻礙全面深化改革的整體推進。在全面深化改革整體推進時期，制度建設需要搞好配套銜接，做到彼此呼應，進而增強整體功能。任何領域、任何方面的制度如果沒有銜接好，都會影響整體功能的發揮;任何領域、任何方面的制度如果沒有執行好，都會影響整體改革的發展。

“局部空轉”會損害政府公信力。公信力作為社會成員對政府履行其職責情況的評價，實際上反映了公眾對政府的信任。官僚主義、形式主義、執法不公、違法不究、為政不廉、權力尋租、假公濟私、貪贓枉法、貪污腐化等歪風邪氣和腐敗現象的存在，損害了社會成員對政權機構的信任。執行中央制度政策如果打折扣、走形式、緩落實、不落實，就會損害政府公信力。建立社會成員與政府之間的信任感實屬不易，然而破壞這種信任卻輕而易舉。作為政府部門，理應上傳下達中央精神、貫徹落實中央制度、推進全面深化改革各項舉措落實、兌現政府對人民群眾的各項承諾，而一旦出現“制度空轉”，便會直接影響政府在社會公眾心目中的形象。須知，政府形象被毀就意味著政府公信力的喪失。人們會質疑：一個對“上”都敷衍塞責的政府又怎么會對“下”恪盡職守？更可怕的是，一旦政府公信力喪失，便會陷入“塔西佗陷阱”無法自拔。而這種不信任在社會矛盾激化時會以暴力的形式爆發，造成社會失序。

“局部空轉”會影響國家治理體系的正常運行。中華人民共和國成立70多年來，經過幾代人的探索和努力，確立了中國特色社會主義制度體系。這套制度體系由根本制度、基本制度、重要制度配套銜接構成。中國發展創造的“兩個奇跡”，證明了這套制度體系具有顯著優越性。未來很長一段時期，我國制度建設、治理體系和治理能力建設的著力點和目標任務，是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進實現國家治理體系和治理能力現代化。對于千辛萬苦探索、確立起來的制度，我們要有足夠的自信。與此同時，也要對制度建設“堅持和鞏固什么、完善和發展什么”這個重大政治問題有清晰的認識。要認識到推進國家治理體系和治理能力現代化是有前提的、有條件的，即堅持和完善中國特色社會主義制度。2019年11月26日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十一次會議并發表重要講話，這是黨的十九屆四中全會后召開的首次中央全面深化改革委員會會議。會議明確指出，“我們現在要做的是，推動各項改革向制度更加成熟更加定型靠攏，讓各項改革相得益彰、發生化學反應…‘改革已建立制度框架的，要對照四中全會精神繼續鞏固完善，建立長效機制;正在探索的要狠抓攻堅克難，實現突破，做好總結提煉、形成制度安排;有待謀劃推出的，要大膽改革創新，及時研究制定方案。要在精準謀劃、精準實施上下足功夫，改革解決什么問題、什么時候推出、對制度建設有什么作用都要做到心中有數。要把握不同改革的特點性質，堅持出臺方案、健全機制、推進落實一起抓。落實改革方案要因地制宜、有的放矢，不搞上下‘一般粗，不搞‘一刀切。要聚焦制度是否有效運轉開展督察，看改革是否實現目標集成、政策集成、效果集成”。

黨的十九大報告明確指出，“只有社會主義才能救中國，只有改革開放才能發展中國、發展社會主義、發展馬克思主義。必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，充分發揮我國社會主義制度優越性”。因此，必須要堅決貫徹執行好制度，不能讓制度在“局部空轉”中失去生命力。當前一些地方存在的“局部空轉”現象不僅會削弱制度的平等性、權威性以及正義性，也會破壞制度的執行環境，直接影響到了國家治理體系的正常運行，亟需予以整治。

責編/孫渴 美編/李祥峰