地方反壟斷執法動態平衡的實現機制

劉英俊

【摘要】作為強化競爭政策基礎地位的重要工具，我國地方反壟斷執法面臨如何恰當地把握地方反壟斷執法的度、如何準確地定位地方反壟斷執法目標以及如何有效地緩解地方反壟斷執法的邏輯張力三方面的困境。對此，需根據各地經濟發展所處的不同階段采取不同的反壟斷執法模式和力度，做好中央和地方兩個層級的反壟斷執法機構職權的劃分，把握好反壟斷執法在經濟發達地區和經濟欠發達地區的不同定位。

【關鍵詞】區域經濟 反壟斷執法 競爭政策 【中圖分類號】DF41 【文獻標識碼】A

自由公平競爭和區域經濟協調發展是我國現階段實施的兩大經濟政策。盡管從根本上來說，它們的政策目標相同，但兩者之間存在一定的沖突與矛盾，尤其表現為區域經濟發展不平衡對地方反壟斷執法提出的挑戰。當前，黨的十九屆四中全會決定和《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》再次重申，要“強化競爭政策基礎地位”。為此，如何統籌兼顧自由公平競爭和區域協調發展戰略的實施，如何推進地方反壟斷執法工作，打破地區封鎖和行業壟斷，維護全國統一大市場，是強化競爭政策基礎地位的重要舉措。

區域經濟發展不平衡對地方反壟斷執法的主要影響

地方反壟斷執法可以有效彌補中央反壟斷執法機制的不足。2019年，隨著反壟斷執法機構“三合一”，國家市場監管總局改變了以往“個案授權”的方式，統一授權省級市場監管部門負責本行政區域內有關反壟斷執法工作。在執法目標上，地方反壟斷執法同樣是維護、保障自由公平的市場競爭機制，但這種市場競爭機制具有一定的地域性，是全國性市場競爭機制的組成部分。確立競爭政策基礎地位，強調的是競爭對經濟效率的促進作用，雖然這已獲得普遍性認可，但不可否認，競爭理念、競爭文化、競爭環境等是競爭政策作用得以發揮的基礎。在區域經濟發展不平衡的背景下，并非所有的區域都具備這些前提和條件，這會對地方反壟斷執法產生重要影響。

地方反壟斷執法度的把握。地方反壟斷執法機制產生的初衷就是在各地發展情況各不相同的背景下保持反壟斷執法的靈活性。由于現有經濟發展水平各異，各地人口、資源、地理、環境等自然稟賦不同，所以需結合當地實際情況，調整各類具體的法治方式在經濟發展中的運用，以解決各地經濟發展中的制度性和非制度性問題，進而形成各地的經濟制度特色。然而，此類建立在各地經濟發展與制度建設競爭上的制度安排，可能是良性競爭，亦可能是惡性競爭。從各地所處階段經濟發展水平、所處階段對協調競爭政策與其他經濟政策的關系具有重要影響來看，地方反壟斷執法應當保持適度的靈活性，但這種靈活性又不能突破《反壟斷法》下的統一性。

地方反壟斷執法的目標選擇。在《反壟斷法》的統一規范下，地方反壟斷執法也是為了維護自由公平的市場競爭機制。自由公平的市場競爭可以提高經濟發展效率，但是，這并非是絕對的真理，既需要具備一定的前提條件，又具有一定的過程性;同時，競爭也并非提高經濟發展效率的唯一手段，在某種意義上，壟斷也可以通過產業集中來實現提高經濟效率的目標。反壟斷法的合理原則就是解決這種矛盾的具體路徑，同時也從側面印證立法對在一定程度上排除、限制競爭，但可以提高經濟發展效率的壟斷行為的認可。由于各地經濟發展水平及所處具體階段不同，其所采用的經濟發展模式也不盡相同，自由公平的市場競爭并非是“萬金油”，對有些地區而言，它非但不能促進經濟高效發展，反而一定程度上的壟斷可能阻礙當地經濟發展。這使地方反壟斷執法的目標選擇面臨兩難境地，即選擇“自由競爭”卻不能實現預期效果，而選擇“經濟效率”則有違反《反壟斷法》之嫌。

地方反壟斷執法的效果協調。反壟斷執法是我國《反壟斷法》實施的重要方式之一。從執法的效果來看，在應然意義上，執法應當實現法律效果和社會效果相統一。前者主要是指執法是否依法進行、相關法律的宗旨和目標是否實現等，簡言之，就是法律的貫徹落實程度如何，而后者則是指通過法律的執行對社會關系的調整程度、執法結果的社會認可和接受程度等。反壟斷執法與經濟發展具有密切聯系，其自然應當實現法律效果和社會效果相統一。反壟斷執法的法律效果在于是否嚴格執行《反壟斷法》，反壟斷執法的社會效果主要在于社會公眾尤其是利益相關的市場活動主體對反壟斷執法結果的認可度。在區域經濟發展不平衡背景下，作為維護自由公平的市場競爭機制的反壟斷執法對各地的經濟發展的影響各不相同，甚至在有些地方適得其反，在這個意義上，越是嚴格執行《反壟斷法》的相關規定，反壟斷執法的社會效果可能越差。易言之，地方反壟斷執法面臨法律效果和社會效果不統一的窘境。

因地制宜動態調整反壟斷執法

對于市場經濟國家而言，推行競爭政策的主要原因在于競爭能夠提高經濟效率，但存在一定的適用條件，即經濟發展要處于合適的階段，以利于營造和培育良好的競爭環境和競爭文化。否則，理論上競爭的這種應然作用并不能得以切實發揮。從客觀的現實情況看，我國地大物博，各地區所具有的先天地理條件、資源條件等不盡相同，反映到經濟發展方面就是區域經濟發展不平衡現象的存在。因此，反壟斷執法必須根據具體情況，諸如經濟發展所處的具體階段、所面臨的主要問題等，加以動態調整或動態推行，而不是采用一勞永逸、永恒的模式。否則，反壟斷執法并不能取得提高經濟效率的效果。詳而言之，需要從如下三個方面把握好反壟斷執法的動態平衡：

根據各地區經濟發展所處的不同階段采取不同的反壟斷執法模式和力度。在經濟發展的早期階段，產業結構和產業規模尚未達到完善程度，競爭文化和競爭環境亦未完全形成，可適當放緩推進反壟斷執法的進度，降低反壟斷執法力度，間接營造和培育競爭文化和競爭環境。待到經濟發展水平處于發達階段，可加速推進反壟斷執法進度，加大反壟斷執法力度。實際上，這是由客觀的經濟規律所決定的，并非人為主觀地采取這種動態平衡的反壟斷執法模式，是對這種客觀經濟規律加以充分認識并利用，而非試圖改造它。

基于各地區經濟發展所面臨的具體情況，中央反壟斷執法和地方反壟斷執法之間應實現動態平衡。兩者的協調配合既是對我國反壟斷執法實踐面臨困境的有效回應，也是《反壟斷法》有效實施的應然要求。在實踐中，兩者的動態平衡主要包括：執法權限的合理劃分、中央反壟斷執法機構對地方反壟斷執法機構的監督和指導以及具有跨區域影響的反壟斷案件的協調，等等。對此，有學者建議，在遵循《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神的基礎上，采用派出模式，重構地方反壟斷行政執法體制。縱觀以往反壟斷執法實踐，由于缺乏中央反壟斷執法機構的派出機構，地方反壟斷執法中相關案件的信息不能真實、快速地傳遞，這在一定程度上降低了反壟斷執法的效率。在現有反壟斷執法體制下，設立跨區域的中央反壟斷派出機構的確不失為一種可行的辦法。事實上，從域外反壟斷執法機構的設置情況看，在地方設立中央反壟斷執法分支機構是國際通行做法，且這類機構采取垂直管理模式，即人、財、物均由中央反壟斷執法機構直接管理，不受地方政府的領導。

經濟發達地區與經濟欠發達地區反壟斷執法應實現動態平衡。在貧困落后地區的反壟斷執法應注重協調經濟效率和其他非經濟性社會價值目標的沖突，從經濟發展的角度來看，還應當注意“效率抗辯”豁免標準的適用;在經濟蕭條地區的反壟斷執法應當適當注意一定程度的行業集中可以提高經濟效率，即“合理原則”的適用;在經濟轉型地區的反壟斷執法應當注意“比例原則”的適用。

責編/張忠華 美編/楊玲玲