長江水生生物保護的金融工具創新研究

郭永清 王江楠

摘 要：深入探討不同國家（或地區）對于具有公共產品性質的水生生物保護采用的主要投入模式及其得失，并分析我國目前長江水生生物保護資金主要來源及存在問題。在此基礎上，就長江水生生物保護的金融工具創新，提出了可具操作性的建議。

關鍵詞：長江大保護;水生生物保護;金融工具創新

中圖法分類號：F326.4? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0303

1? 長江水生生物保護資金現狀

1.1? 長江水生生物保護是長江大保護的核心內容

2018年4月，在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話中，習近平總書記指示要“把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發”。長江大保護成為長江經濟帶發展的重要一環。

長江水生生物的生存狀況是長江生態狀況的重要標志。江豚、中華鱘等處于長江水生生物鏈頂端的魚的生存狀態，對長江生態狀況具有非常重要的影響。香港大學水生生態學家戴維·達吉恩認為，這些頂級食肉動物的滅絕，將是長江生態系統崩潰的先兆。因此，長江流域生態環境的保護，核心是對長江水生生物的保護。

1.2? 長江水生生物保護所需資金較大

長江水生生物的保護涉及的內容多，比如作為長江水生生物保護重要舉措之一的長江流域重點水域禁捕，其所需資金很大。據長江流域各市縣2018年上報的數據，整個流域共有漁船189 044艘，其中有證的漁船126 887艘，持證漁民278 287人。如果以江蘇省國有漁業水域占用的補償標準的計算，每條船對應的捕撈權屬回收的補償費超過5萬元，即長江流域全部的捕撈許可證回收補償費超過60億元;再考慮漁船的贖買成本，如果每艘漁船的贖買成本以4～5萬元計算，那么全部有證漁船的總補償將達到60億元。兩者合計（即捕撈許可證的回收補償費與漁船的贖買費）將超過120億元。

以上計算的僅是補償的直接費用，如果考慮各地為禁捕之前展開的調查摸底，禁捕實施過程中的費用管理與發放等，及禁捕后因管理難度增加而上升的管理費用等隱性成本，禁捕的實際成本更大。因此，調動社會各方面投入的積極性，為長江水生生物保護提供長期持續的資金來源，是長江水生生物保護的必要條件。

1.3? 金融工具創新破解長江水生生物保護投入積極性不足

流域或海域水生生物往往具有公共物品的屬性，水生生物保護投資本身具有很強的正外部效應，其中許多內容（工程、項目）不具營利性或為純粹的公益性項目。因此，水生生物保護投入不足，幾乎是所有國家或地區生態環境保護中所遭遇到的共同困境。如菲律賓規劃的各類海洋生態自然保護區中，由于資金不足，得到實施的不到20%。

通過重設利益機制，創新金融工具，重新匹配項目投資的利益與風險，打破公共產品投入與收益不匹配，從而極大激發社會資本進入的積極性。比如通過碳排放權的界定，創造了包括碳基金在內多種碳金融產品，從而使碳排放這種公共物品成了資本競相追逐的對象。再比如通過特許經營權的設定，PPP、BOT等成為有效化解公共基礎設施這種公共產品融資難的重要工具或手段。

2? 其他國家與地區經驗借鑒

20世紀70年代以來，海洋、流域的生態環境保護開始受到各國政府與地區的高度重視，各種以保護漁業資源或生物多樣性為目的項目大量涌現。這些項目所投入的資金，根據其來源與管理管理模式，可以分為以下幾種類型。

2.1? 以菲律賓為代表的以開發促保護模式

為保護海洋漁業資源與海洋生物的多樣性，菲律賓共設有439個海洋保護區，20%的保護區得到了有效實施。菲律賓的自然保護區資金主要來源于門票收入中的資源保護費。比如圖巴塔哈珊瑚礁國家海洋公園門票收入的一半，被征作資源保護費，投入到海洋生物信托基金，用于海洋公園資源保護的支出。

純粹依靠自然保護區自我經營，往往不能滿足保護區實現資源保護目標的資金要求，如斐濟等就積極開發自然保護區的經濟價值，以推動生態環保。如鯊魚水肺海潛項目的巨大經濟價值，是刺激斐濟等國家出臺禁捕鯊魚、建立鯊魚自然保護區政策的直接動因。

2.2? 以厄瓜多爾為代表的信托基金模式

厄瓜多爾中部屬于安第斯山脈，上游高山草地稀疏，生態脆弱。下游由于人口集聚，農業過度開發，水資源非常緊張。為了保護水流域的生態環境，保障水資源的供給，借助非政府組織的幫助，厄瓜多爾在2000年，幾乎在同一時間推出了兩個水環境保護金融創新產品——政府主導基金模式與獨立型水保護基金。到2013年底，至少設立了15只以水環境保護為目的的水保護信托基金（簡稱水保護基金）。

水保護基金不僅是一種資金組織的方式，也是水環境保護的一個運營平臺或管理模式。厄瓜多爾水保護基金的成功運營，使得許多國家爭相仿效，已經是國際社會在流域保護投資方面普遍采用的金融工具，并引起學界的高度關注。

2.3? 美國多層級的州循環基金（CWsrf、DWsrf）

1987年，美國國會創設了旨在可永久向水環境保護相關項目提供低息貸款的州循環基金（CWsrf），從而改變自1955年以來由聯邦政府向水環保相關項目直接財政撥款的模式。

循環基金貸款的項目，有非贏利性項目，也有商業性項目。這些項目，早期主要為污水處理廠的建設、污水凈化設施購買、管網建設等。自1990年代后期以后，流域保護、河口保護、非點源農業污染管理與控制等方面的項目所占比重越來越大。

鑒于該項目的成功，美國聯邦政府1996年仿此又設立了飲用水循環基金（DWsrf）。目前，清潔水州循環基金與飲用水州循環基金已經成為美國流域生態環境保護的主要資金來源。美國后來又創設了針對交通運輸、大氣污染防治等方面的循環基金。

2.4? 非政府組織機構

國際性或地區性的非政府性組織的金融機構捐助（或借款），也是各國水環境保護一個重要的資金來源。目前，國際上最有影響的專門環保基金是全球環境基金（Global Environment Fund ，GEF）。全球環境基金（GEF）是由183個國家和地區組成的國際合作機構。其宗旨是與國際機構、社會團體及私營部門合作，協力解決全球環境問題。

自1991年以來，全球環境基金已為165個發展中國家的3 690個項目提供了125億美元的贈款，并撬動了580億美元的聯合融資。全球環境基金管理著以下五只信托基金：全球環境信托基金（GEF）、最不發達國家信托基金（LDCF）、氣候變化特別基金（SCCF）和名古屋議定書執行基金（NPIF）等。

總的來說，由于流域生態保護所需資金量大，必須多渠道拓展資金來源。而不同的金融模式或金融工具對于資金的募集與使用效率都具有重要影響。

第一，通過金融工具創新，提高政府財政投入的效率。政府的財政投入對于一國生態環保目標的實現具有非常重要的意義，但任何一個國家都不能完全依賴財政。

第二，須重視保護中的開發。開發與保護既有矛盾的一面，也有相互協調的一面。長江共抓大保護、不搞大開發的戰略，就是要求堅持保護優先、綠色發展的原則。通過綠色發展，將保護與發展有機融合，相互促進，從而實現綠水青山就是金山銀山的目標。

第三，信托基金包括獨立基金與循環基金，相比于財政直接撥款具有明顯的優勢。從資金的募集來看，信托基金模式，打破了財政與社會資本之間壁壘。獨立型基金，還可以接收社會資本直接投資流域生態的保護項目，明顯提高了社會資本投入的積極性。而循環基金有利于調動社區、慈善機構、商業組織與個人創設水域生態環保項目的主動性與積極性。

第四，積極爭取與國際性或區域性非政府環保金融組織合作。一是這類組織，可低廉甚至免費提供一定的資金支持，這些資金雖然不可能長期穩定的獲得，但卻在特定時段幫助解決一些環保項目中亟待解決的突出問題;二是這些專業性環保金融機構，擁有一批對于水域生態管理具有豐富管理經驗的專家，可為長江水生生物的保護提供技術支持。

3? 長江水生生物保護的資金來源及存在問題

長江水生生物保護屬于公益性、非營利性的項目。現階段長江水生生物保護資金，主要來自財政資金、民間公益性資金、綠色金融與國際非政府組織等幾個方面。具體來說，目前長江水生生物保護的投資主要具有以下特點。

3.1? 以中央財政直接投入為主

中央財政投入的過程中，民間資本的參入相對較少。對于快速解決長江水生生物保護中突出的問題，達到短期治理目的有比較好的效果，但不能滿足持久治理的需要。地方政府在水生生物保護中職責不明確，其投入的重點在飲用水源保護、城鎮污水治理、工業污染防等公共基礎設施方面。而對長江瀕危水生生物保護、生境保護等狹義長江水生生物保護項目相對不足。

3.2? 民間公益性基金規模少，作用有限

國內專注于流域保護的公益性基金非常少。阿拉善是國內最大的民間自發性的公益性環保基金，其與長江水生生物保護直接相關項目主要是“三江源保護項目”與“長江中華鱘專項保護”項目（具體由湖北省長江生態環境基金會承擔）。湖北省長江生態環境保護基金會是阿拉善旗下的一只基金，專門針對長江水生生物保護，去年總投資的規模大約是300～400萬元。受資金的限制，目前，包括湖北長江生態環境保護基金在內的民間資金，只能支持一些有關長江保護的科學觀察、科普方面的項目。

3.3? 綠色金融針對性不強，支持的力度不夠

綠色金融源自于國際社會為應對全球氣候問題創設的服務于節能環保的金融產品。從具體的金融產品與服務角度來看，綠色金融包括綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險、碳金融等。從現實的角度來看，目前的綠色金融并不真正適合長江水生生物的保護需要，主要有如下幾個方面的原因。

一是我國的綠色金融不是通過“限額分配及交易”等制度創新方式，創設公共產品投資的經濟價值，激發金融機構發展綠色金融的內在動力來實現。導致了目前國內金融機構對于綠色金融發展的內在動力不足，綠色金融產品只能適合具有一定回報率的項目，作為公共產品的狹義長江水生生物保護項目很難得到綠色金融的支持。

二是由于多種原因，水域環境的保護未受到綠色金融應有重視。目前我國綠色金融多集中于節能減排。如2015年發行的綠色債券中，用于清潔交通（GB4）和清潔能源（GB5）兩大類別的規模最大，分別占總綠色債券總規模的55%和30%。而對流域水環境保護的支持相對較少。

三是產業導向的模式，可能與長江水生生物保護的要求不一致，比如大型水力發展設施建設、水力發電設備制造等行業都屬于綠色產業。治理與整頓一些不規范的水電站是長江水生生物保護的重要內容。因此，如果不能根據長江流域水生生物保護的特性進行金融產品設計，泛泛的綠色金融有可能不利于長江水生生物的保護。

4? 金融工具創新方案的設計

4.1? 金融工具創新的主體

中央政府在長江水生生物保護金融工具創新的各種主體中，居于主導地位，中央政府投入模式對于社會各種資金進入長江水生生物保護領域具有重要影響。政府代表公眾利益，對于長江水生生物保護進行投入，其目的并非追求投資的經濟利益。

因此，對于政府來說，金融工具創新的目標在于吸取更多的社會其他資本進行。政府投入是長江水生生物保護的主要資金來源，其投入模式的創新，必然對社會各種參與長江水生生物保護資金產生較大的影響，改變其投入的積極性與投資的行為。

政府對于金融工具創新的制度基礎具有決定性的影響。商業性金融機構或其他商業性投資的主體來說，投資在于追求投資的利益。從理論來說，對于商業投資主體來說，金融工具創新就是重新匹配資金交易的收益與風險。

4.2? 長江水生生物金融工具創新原則與目標

（1）金融工具創新的基本原則

第一，有利于財政投資杠桿效應的發揮。財政投入，特別是中央財政投入是長江水生生物保護的重要資金來源。金融工具創新應打破政府財政投入與社會資本之間的壁壘，充分發揮財政投入特別是中央財政投入的引導作用與杠桿效應。

第二，有利于資金的可持續性。長江水生生物保護是攻堅戰，也是持久戰。金融工具的創設，應有利于資金投入可持續利用。

第三，有利于專業服務平臺的建設。許多長江水生生物的保護項目，不僅需要巨大的資金投入，并且需要有長期專業化的服務。

第四，有利于市場機制與行政優勢因素的結合。行政行為強制性特點使其具有時效性的優勢;而市場機制遵從自愿性原則，生態環境服務買賣雙方通過自愿協調進行交易，能緩和與減少生態服務提供方的不滿或矛盾。

（2）金融工具創新的總體目標

改善中央財政對于長江水生生物保護項目的投入方式，擴大與提升財政投入大效率與投資效率。重設利益機制，提高金融機構等商業資本投資的內在動力。本方案設計金融工具適用范圍，既考慮廣義長江水生生物保護，但近期更側重對狹義長江水生生物保護的工具設計。

4.3? 金融工具創新的方案

金融工具創新，既考慮當前狹義長江水生生物保護迫切需要解決的問題，也考慮未來廣義長江水生生物保護工程可持續的需要。針對近期長江水生生物保護的工作重點——長江瀕危水生生物保護與生態修復，建議創設“長江水生生物保護的政府引導基金（母基金）”。

（1）創設長江水生生物保護的政府引導基金（母基金）

基金可以考慮由農業農村部與財政部共同發起設立，由長江辦牽頭組建，設立長江水生生物保護的政府引導基金（母基金FOF）。母基金投資的主要內容：主要投資與長江水生生物保護相關的專項基金（包括民間慈善基金）;可與地方政府，或企業共同發起設立有關長江珍稀物種保護的宣傳、調查，人工育種，與棲息地保護，生境修復等專項基金（獨立型或政府主導型基金）;母基金的一部分（以固定的比例）投資于資本市場，將投資所獲，用于具體長江水生生物保護項目。

基金總的規模為年度投資規模不小于5～8億元人民幣。中央財政資金由農業農村部與財政部聯合發文，確定一個長期的投資計劃，每年出資2～3億元，期限不少于30年。地方政府資金為1～2億，向地方政府募集，同時向企業募集2～3億元。政府資金的來源可以考慮立法，向水電站、大型航運企業等事關長江水生生物安全的企業或機構征收。

基金的投資決策由基金理事會負責，理事會由農業農村部、長江辦主要領導及出資的地方政府代表，相關水生物、基金專家組成。理事會選聘基金的管理團隊，并對管理團隊的運營業績進行評價;同時，理事會選聘技術顧問委員會，并由其技術團隊制定項目的投資計劃，并由理事會批準后執行。

（2）中期創設可持續運營金融工具

從長遠來看，應該組建可以長期運營的金融產品，創設由省（市）主導的長江水生生物保護的循環基金，其基礎條件：通過立法，確立各省、直轄市水生生物完整性指數保護的責任及考核機制。

資金來源以中央財政資金與地方政府的配套資金作為基金的資本金。通過正式文件，確定中央財政資金年投入規模與向長江流域有關省（直轄市）分配方案，每5年調整一次。基金可以中央與地方財政資金作為資本金，在資本市場發行債券。

在投資模式方面，循環基金以低息貸款方式，向符合條件的項目進行資金支持。主要的投資領域：面源農業生產的污染控制、森林與敏感地區生態保護、河口流域生態保護，及其他長江水生生物保護項目。投資對象可以是政府的公益型項目，也可以是民營的商業性項目。

參考文獻：

[1] Rodelio F. Subade Mechanisms to capture economic values of marine biodiversity：The case of Tubbataha Reefs UNESCO World Heritage Site，Philippines[J]，Marine Policy 31 （2007） 135–142.

[2]Jyun-Long Chen ，Jun-Yu Chen，Ching-Ta Chuang，Hsueh-Jung Lu，Developing a co-management financing mechanism to enhance the financial sustainability of marine protected areas in Taiwan[J] Marine Policy 48 （2014） 126–133.

[3]Craig M. Kauffman ，Financing watershed conservation：Lessons from Ecuadors evolving water trust funds [J]，Agricultural Water Management 145 （2014） 39–49.

[4]Rebecca L Goldman-Benner，Silvia Benitez，Alejandro Calvache and Aurelio Ramos，Water Funds：A New Ecosystem Service and Biodiversity Conservation Strategy[J] ，Encyclopedia of Biodiversity，Volume 7 http：//dx.doi.org/10.1016/B978-0-12-384719-5.00330-0.

[5]Kris A. Johnson a，n，Brent J. Dalzell b，Marie Donahue c，Jesse Gourevitch c，Dennis L. Johnson d，Greg S. Karlovits e，Bonnie Keeler c，Jason T. Smith，Conservation Reserve Program （CRP） lands provide ecosystem service benefits that exceed land rental payment costs[J]，Ecosystem Services 18 （2016） 175–185.

[6] usan M. Hodgson & Jonathan W. N. Smith，Building a research agenda on water policy：an exploration of the Water Framework Directive as an interdisciplinary problem[J]，Interdisciplinary Science Reviews ，https：//www.tandfonline.com/loi/yisr20.

[7] Stefano Pagiola ，Wei Zhang & Ale Colom，Can Payments for Watershed Services Help Finance Biodiversity Conservation？ A Spatial Analysis of Highland Guatemala[J]，http：//www.tandfonline.com/loi/rjnr20.

[8] Leah L. Bremer ，Dan A. Auerbach，Joshua H. Goldstein ，Adrian L. Vogl，One size does not fit all：Natural infrastructure investments within the Latin American Water Funds Partnership[J] Ecosystem Serviceswww.elsevier.com/locate/ecoser.

[9]United States Environmental Protection Agency Environmental Finance Program （2731-R），Guidebook of Financial Tools 2008 Revision [M]，EPA-205-R-08-001 August 2008 www.epa.gov/e npage.

[10]Bryan P. Piazza1，Yvonne C. Allen，Richard Martin，James F. Bergan，Katherine King，Rick Jacob，Floodplain conservation in the Mississippi River Valley：combining spatial analysis，landowner outreach，and market assessment to enhance land protection for the Atchafalaya River Basin，Louisiana，U.S.A. [J]，Restoration Ecology ，JANUARY 2015 Vol. 23，No. 1.

[11]Steven Wallander，The Dynamics of Conservation Financing：A Window into the Panamanian Market for Biodiversity Existence Value [J]，Journal of Sustainable Forestry.

[12]Rodelio F. Subade ，Mechanisms to capture economic values of marine biodiversity：The case of Tubbataha Reefs UNESCO World Heritage Site，Philippines[J] ，Marine Policy 31 （2007） 135–142.

[13]朱育漩. 專訪聯合國糧農組織總部全球環境基金高級協調員Jeffrey Griffin 全球環境基金將致力于復雜環境問題的綜合性解決方案[J]. 環境經濟，2018（15）：64-66.

[14]陳亞芹，別智，酒淼. 國內外綠色金融產品與金融政策綜述[J]. 建設科技，2019（05）：50-59.

[15]張瑞萍. 環境保護的金融支持實現路徑[J]. 金融理論與教學，2018（02）：25-28.

[16]盧昌彩. 加強長江流域水生生物資源養護管理的對策探討[J]. 中國水產，2018（03）：28-30.

[17]李海生，孔維靜，劉錄三. 借鑒國外流域治理成功經驗推動長江保護修復[J]. 世界環境，2019（01）：74-77.

[18]金芊芊，趙娟霞. 綠色金融對環保產業發展的支持[J]. 經濟研究導刊，2019（02）：123-124.

[19]張璟霞. 探索國際環境金融發展及中國該采取的措施[J]. 時代金融，2017（14）：45-46.