長江流域重要飲用水水源地管理實踐及制度保障對策

胡爽

摘 要：通過對長江流域全國重要飲用水水源地管理現狀的回顧分析，圍繞水源地管理中法律法規、管理體制、管理制度等方面展開了分析研究，研判了新形勢下長江流域水源地管理制度建設的法律價值與現實意義，提出了健全水源地管理法規體系、優化水源地管理體制機制、完善水源地管理制度、強化水源地保障機制等制度建議。研究成果可進一步提升長江流域飲用水水源地管理的法治保障水平，對推動長江流域飲用水水源地管理長效機制建設、實現依法治江目標具有重要意義。

關鍵詞：長江流域;飲用水水源地;管理實踐;依法治江;法規體系;制度建議;安全保障達標建設

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0306

飲用水水源地是賦存水資源的重要載體，其保護和管理關系到人民群眾生命安全和民生福祉。黨和政府高度重視解決飲水安全問題，頒布實施《水法》《水污染防治法》《飲用水水源保護區污染防治管理規定》等諸多法律法規，努力實現飲用水水源地保護管理的法制化和制度化。黨的十八大以來，生態文明建設在統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略進程中深入實施，自然資源和生態保護領域的立法漸趨嚴格，補齊生態法制短板、強化生態環境保護制度成為環境資源立法的主旋律。同時，我國治水主要矛盾的轉變和水利改革發展總基調[1]的提出進一步要求把制度建設擺在更加突出的位置，全面提升國家水治理的法治保障水平，諸多文件的頒布實施將把飲用水保護管理的法制化水平提升到一個全新的高度。

長江是我國極其重要的戰略水源地，分布著國家重要飲用水水源地210個，占全國重要飲用水水源地總數的34.0%。保障長江飲水安全，事關國家水安全戰略和建設美麗長江、人民幸福和治江目標的順利實施。長期以來，水利部長江水利委員會（以下稱“長江委”）和流域各地積極履行飲用水水源地保護管理職責，加強長江飲用水水源地相關立法和制度建設，加大長江飲用水水源地保護管理力度，長江飲用水水源地質量總體改善。但隨著生態文明建設持續加強以及上位法立法進程不斷推進，已有水源地管理立法和制度建設難以適應新形勢下深化長江水源地管理工作的需要。本文在全面分析長江流域全國重要飲用水水源地管理現狀基礎上，重點針對法律法規、管理體制、管理制度等方面進行研究分析，提出建立健全長江流域水源地管理制度的建議，以期建構適應新時期水利改革發展總基調要求的水源地管理制度體系，為建設造福人民的幸福河[2]提供法治保障。

1? 長江流域全國重要飲用水水源地管理現狀

1.1? 長江流域水源地基本情況

2018年，長江流域210個全國重要飲用水水源地總供水量186.6億m3，總供水人口1.67億。河道型、湖泊型、水庫型、地下水型水源地各有134個、3個、68個、5個，分別占水源地總個數的63.8%、1.4%、32.4%、2.4%;供水人口分別為12 049萬、112萬、4 382萬、149萬，占水源地總供水人口的72.1%、0.7%、26.2%、0.9%，供水量分別占水源地總供水量的70.3%、0.3%、29.0%、0.4%。長江流域重要飲用水水源地以河道型供水為主，以水庫型水源地供水為主的集中在貴州、四川、湖南等地。根據2018年度水源地達標建設評估結果，長江流域90%以上的重要飲用水水源地基本實現全覆蓋水質監測，取水口水質達標率達到80%以上水源地占比97%左右，個別現狀水質不達標的水源地主要分布在四川、重慶等省市。

1.2? 管理工作開展情況

（1）制定規劃法規，完善水源地管理頂層設計體系

流域層面，編制完成《長江經濟帶水資源保護帶、生態隔離帶建設規劃》《長江經濟帶沿江取水口、排污口和應急水源布局規劃》，布局實施重要飲用水源地生態隔離帶[3]、應急水源地建設。地方層面，湖北、江西、湖南、四川等出臺水源地保護管理政策法規，從水量保障、保護區劃分、水質保護、監督管理等方面構建飲用水水源地保護管理制度的頂層設計，成為流域水源地保護管理重要法規文件，提升了水源地管理的法治化水平。

（2）提高監管水平，優化水源地管理機制

創新跨部門跨區域水源地協調管理體制，建立南水北調中線工程水源區水資源保護和水污染防治聯席會議制度[4]，建立原長江流域水資源保護局與生態環境部華東督查中心[5]跨區域聯合執法機制。以“河長制”為抓手推進飲用水水源地保護管理，流域各省區積極落實地方主體責任，推進飲用水水源地達標建設、規范化建設等工作，水源地管理協作機制不斷強化。

（3）強化制度約束，推進制度落地生效

嚴格落實《水法》《水污染防治法》飲用水水源地管理制度規定。實施飲用水水源保護區制度。長江流域201個重要飲用水水源地完成了保護區劃分工作，177個水源地完成保護區綜合整治，形成了以飲用水水源保護區為基礎的水源地保護管理措施體系。實施飲用水水源地生態補償制度。開展了紅楓湖、株樹橋、陸水水庫等水源地生態補償試點建設研究[6]，從補償標準、補償經費使用、激勵監督機制等方面開展飲用水水源地現狀分析，提出了紅楓湖、株樹橋水庫和陸水水庫生態補償總體方案。實施飲用水水源地監測監控制度。流域機構和各省區開展了水源地水質監測工作，實施常規性監測和排查性監測相結合，督促地方采取措施守住飲用水水源地水質達標紅線。根據2018年水源地達標建設成果，長江流域全國重要飲用水水源地監測監控情況有所提升，77.8%以上水源地實現水質水量在線監測，66.0%以上水源地具有應急監測能力。

（4）推動管理落實，開展日常和專項檢查行動

積極開展長江流域重要飲用水水源地安全保障達標建設評估工作，評估水源地狀況和存在問題，提出水源地整改建議;結合最嚴格水資源管理制度考核、河長制督導、水資源管理專項檢查等積極開展水源地現場檢查和摸底工作，積極督促流域各地市人民政府推動水源地達標建設和整改措施的落實[7];積極開展長江流域應急備用水源地建設督導工作，對流域內江蘇、安徽、貴州等省區應急水源建設開展督導檢查，提高城市供水應急保障能力。

2 長江流域飲用水水源地管理存在的制度問題

長江流域飲用水水源地管理離不開水源地法規的規范、保障和推進，從立法和制度建設的角度審視長江流域水源地管理存在的主要問題，通過立法和制度體系的完善，進一步推進長江流域水源地管理落地見效。

2.1? ?飲用水水源地管理法規體系尚不健全

長江委和流域各省區以《水法》《水污染防治法》等國家法律以及地方水源地立法開展流域飲用水水源地管理工作。國家層面尚未制定綜合協調統一規范飲用水水源地保護的法律或行政法規[8]，流域層面也缺少專門性的飲用水水源地管理規范文件，實踐中，水源地管理和執法依據不足。已有法律、規章及地方性立法相互之間并沒有形成一個完整的體系，特別是一些部門規章規定相互間缺乏協調[9]，從某一層面關注飲用水水源問題，缺乏對飲用水水源地保護的全面統籌考慮。

2.2? 飲用水水源地管理體制機制亟待優化

根據《水法》《水污染防治法》等法律規定，地方各級政府負責飲用水水源保護區劃分，水利、生態環境等部門按照職責權限實施管理，如水利部門負責飲用水水源地名錄確定、水量保障等工作，生態環境部門負責飲用水水源保護區劃定、污染治理等工作 [10]。由于管理職能劃分過細、過繁，造成飲用水水源地管理存在責任不明確、監管不到位等問題，且各部門間管理工作普遍缺乏協調性，缺少統一管理和協作機制，部門間在飲用水水源地保護管理工作銜接上存在真空地帶，一定程度上影響了飲用水水源地保護管理的順利有效開展。同時，飲用水水源地的管理與保護缺乏流域總體規劃與流域協調。我國飲用水水源地實行區域負責制，較少從流域層面開展飲用水水源地保護管理規劃，對于跨行政區域[11]的飲用水水源地保護管理尚未建立起有效協作機制。

2.3? 飲用水水源地管理制度設計尚不完善

從目前飲用水水源管理立法內容來看，我國已基本建立飲用水水源保護區制度、飲用水水源標準制度、飲用水水源保護生態補償制度等制度，在水源地保護管理工作方面發揮了積極作用。但隨著生態文明建設和長江大保護戰略的逐步深化，我國現有水源地管理制度設計難以滿足當前流域飲用水水源地管理的客觀需要。

一是飲用水水源地管理存在制度空白。進入新時期，根據強化保護的水資源管理要求，水利部門著手部署實施飲用水水源地分級分類管理、水源地整改銷號機制、水源地監測監控等管理措施。而這些行之有效的管理舉措，尚未在更高的法治層面通過制度予以固化。此外，農村飲水安全保障制度尚需完善。我國現有飲用水水源地管理制度主要是針對城市集中式飲用水水源地，農村飲用水水源地管理和制度建設處于空白，農村飲用水水源地防護措施不到位，農村供水工程標準低，應急處理能力弱，水質安全保障需要進一步強化。

二是已有飲用水水源地管理制度不能滿足我國現階段飲水安全管理需求。國家層面法律對于飲用水水源地保護和管理相對宏觀[12]，地方性法規主要側重于從污染控制角度對水源地進行保護，主要涉及飲用水源保護區劃分與污染防治、產業限制、水域開發限制等，而水量管理、水源地生態修復以及應急機制、公眾參與等綜合性管理制度尚不完善，無法實現對水源地全面有效保護和管理。

2.4? 飲用水水源地保障機制有待加強

一是資金投入機制需要健全。我國飲用水水源地保護管理需要實施一定的工程措施和非工程措施，這些措施需要較大資金投入[13]，但部分地市無力支撐落實需要的資金。而國家層面也尚未建立健全飲用水水源地保護資金保障機制，飲用水水源地生態補償機制實踐尚不成熟。

二是飲用水水源地監督執法和考核機制需要強化。目前長江流域內各地重要飲用水水源地監管主要是通過飲用水水源地達標建設、最嚴格水資源管理開展考核工作，但從考核成效來看，水源地考核機制尚未對水源地保護管理工作形成強大約束力，水源地監督執法依據不足，執法能力有待提高。

三是飲用水水源地應急機制和公眾參與機制需要完善。近年來，長江發生了江蘇靖江水質異常、鎮江水污染等水污染事件，嚴重影響了長江飲水安全。根據2018年水源地達標建設評估結果，約1/2的水源地應急預案與演練制度不夠完善，長江飲用水水源地應急機制相對薄弱。此外，公眾參與飲用水水源地決策需要進一步深入。

3? 新形勢下長江流域飲用水水源地制度建設的法律價值和現實意義

3.1? 破解飲用水水源地管理保護問題的重要舉措

黨的十八大以來，生態文明建設被納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，在這一歷史時期，飲用水水源保護管理作為推進生態文明建設的一項重要工作，面臨新形勢、新任務、新要求?！端ā贰端廴痉乐畏ā返认盗蟹晌募念C布出臺，將飲水安全的保護提升到了法治層面。通過對長江流域210個重要飲用水水源地達標建設工作開展成效來看，長江流域水源地管理存在著水源地管理和保護執法依據不充分，水源地綜合管理能力偏弱，資金投入機制不健全問題。生態環境保護必須依靠法治和制度，加強長江飲用水水源地制度建設，能夠順應新形勢下更高層面的法制與政策需求，將黨中央和有關法律精神加以具體化，為人民安全飲水需要提供堅實的法治保障。

3.2? 提升長江流域飲用水水源地保護管理的法治水平

飲用水水源保護事關國家飲水安全戰略和社會發展穩定。我國飲用水水源保護立法分散在《水法》《水污染防治法》之中，特別是《水污染防治法》專章對飲用水水源保護作出了相關規定，這為流域飲用水水源保護立法和制度建設提供了依據。從流域情況來看，已有湖南、貴州、四川、上海等多個省市制定出臺了飲用水水源保護的省級地方性法規，對本地區飲用水源管理與保護發揮了重要作用，為長江飲用水水源保護立法工作提供了參考和借鑒。通過長江水源地達標建設成效評估來看，流域水源地管理存在著法規制度不完善、水源地監管需要加強等問題，亟需將水源地保護管理全面納入長江水資源保護管理的法制體系。從全面推進依法治國的深度，通過積極主動創制長江流域水源地保護管理，規范、快速、高效地開展行政管理工作，推動長江流域飲用水水源地管理治理能力實現現代化、法治化。

3.3? 切實履行流域機構飲用水水源地保護指導職責

指導飲用水水源地保護是水利部門的法定職責。從2011年開始，長江委持續開展飲用水水源地安全保障達標建設評估、飲用水水源地水質監測、飲用水水源地生態補償等工作，為長江飲水安全提供重要保障。新時期，長江委提出一系列新的治江理念和目標，針對飲用水水源地保護監管等基礎工作，提出健全法規政策、創新體制機制等主要舉措。在這種背景下，著手推進飲用水水源地名錄分級分類管理、飲用水水源地監測評估與達標建設、備用水源地建設等重點任務，更需法規和制度建設予以規范、引導和保障。因此，從這個意義來看，加強水源地保護法規制度建設，既是建設“美麗長江”的重要內容，也是落實“幸福長江”建設的支撐手段。

4? ?建立健全長江流域飲用水水源地管理的制度建議

4.1? 健全長江流域飲用水水源地管理法規體系

根據現有飲用水水源地立法現狀和管理工作需求，亟需從國家、流域、地方等層面補充制定相關法律法規，建立多層級且相互協調的飲用水水源地保護法規體系。

修改《水法》中飲用水水源地保護條款，健全飲用水水源地保護制度體系。從國家層面健全飲用水水源地保護法律法規體系和管理制度，優化飲用水水源地管理體制機制，完善飲用水水源地保護制度體系、執法考核、法律責任等內容，切實保障水源地安全。

出臺流域和地方飲用水水源管理法規文件。結合《長江保護法》制定工作[14]，完善飲用水水源地管理制度條款。結合水源地事務管理開展，從強化水源供水需求保障和水質安全監督的角度，綜合考慮水利、生態環境等不同部門在應急備用水源地建設、水量調度、取水許可管理、飲用水源保護區劃分、污染防治等方面的部門職責和管理優勢，出臺飲用水水源管理法規文件。

4.2? 優化長江流域飲用水水源地管理體制機制

根據《水法》《水污染防治法》等有關法律法規要求，落實飲用水水源地管理地方政府主體責任;建立水利、生態環境等飲用水水源地管理協調和部門聯動機制，實現水源地水量、水質、水生態信息共享和水污染突發事件等重大事項會商，健全飲用水水源地聯合執法和監督管理，探索建立飲用水水源地長效管理體制和機制。建立長江流域跨界飲用水水源保護聯席會議制度，解決跨行政區域飲用水水源地的多部門保護與管理問題。

切實落實“河長制”管理要求，加強部門間協調聯動。按照“河長制”任務要求，推進“一源一策”組織實施，重點落實飲用水水源地保護管理主體責任和目標責任，建立多部門的水源地保護管理共抓聯動機制，強化水源地統一監督管理，形成共同合力。

4.3? 完善長江流域飲用水水源地管理制度

（1）修訂完善現有飲用水水源地管理制度

完善長江飲用水水源保護區制度。落實《水污染防治法》《飲用水水源保護區污染防治管理規定》管理要求，推進長江水源保護區劃分，通過飲用水水源地規范化建設和達標建設工作，規范長江水源地保護區活動管理。

完善長江飲用水水源地安全保障達標建設評估制度。建立水源地安全保障問題通報和整改銷號機制，強化水源供水需求保障和水質安全監督，全面掌握流域內重要飲用水水源地狀況，加快整改提升，推進水源地取用水精細化管理，確保供水安全。

完善長江飲用水水源地監測監控制度。協調水利、生態環境、衛生、供水企業等部門，構建完善的水源地水量、水質監測體系和數據共享平臺[15]。加強水源地監測監控設備建設和人員培訓，構建常規監測與應急監測、自動監測與人工監測等相結合的監測體系，全面提升水源地監測監控能力。

（2）填補飲用水水源地立法制度空白

建立長江飲用水水源地分級分類管理制度。研究長江飲用水水源地名錄分級分類管理制度內容，加強重要飲用水水源地名錄管理，明確名錄退出和新增管理規范，提出長江水源地分級分類管理要求，加強水源分類管理，明確湖庫型、河道型和地下水型水源保護重點。

建立長江飲用水水源地風險評估制度。組織實施長江流域重要飲用水水源風險評估，梳理長江流域等省區內重要飲用水源地周邊風險源分布情況以及重要飲用水水源地基本資料，開展飲用水水源地潛在風險源調查與復核[16]，識別、評估重要飲用水水源地主要風險;針對存在風險的水源地，提出風險防范措施與對策，評估提出重要飲用水水源準入及退出的管理意見。

建立農村飲用水水源地保護制度。加強對農村分散式飲用水水源地的保護管理[17]，推進農村水源地保護區劃分，加強保護區管理，采取多種措施和手段建立適合當地農村的飲用水水源地，加快農村飲水安全保障工程建設。

4.4? 強化長江流域飲用水水源地保障機制

完善長江飲用水水源地監督執法和考核機制。依托最嚴格的水資源管理制度、河（湖）長制，提升飲用水水源地監管與執法能力，建立流域執法與區域執法相結合的聯合執法機制，并實施嚴格監管。健全飲用水水源地考核機制，在各省區市年度考核現場核查一省一單中，加大水源地問題清單核查比重，定期或不定期組織開展水源地問題檢查評估和整改措施落實。

完善長江飲用水水源地資金投入和生態補償機制。建立穩定的飲用水水源地保護資金保障長效機制，拓寬水源地保護管理資金渠道，加大機構建設、信息系統建設、綜合治理等方面經費支持。建立飲用水水源地生態補償機制 [18]，從生態補償關系界定、生態補償內容和標準、生態補償資金籌集與使用、生態補償運行保障體系等方面構建長江水源地生態補償制度體系。

健全長江飲用水水源突發事件應急機制。提升重要飲用水源地風險評估和應急處置能力[19]，從人員、物資儲備、技術保障等方面構建應對突發事件的防范措施體系，建立長江尾礦庫突發環境事件應急機制。探索建立水質安全預警預報系統，通過預警預報系統迅速計算出其對水源地的影響范圍和程度，及時啟動相應的應急預案，定期開展應急演練，配備必須的應急物資，確保發生突發性水污染事故能迅速準確應對處置。加強應急備用水源建設，完善已有應急備用水源的供水設施。

完善長江飲用水水源地管理公眾參與機制。加強飲用水水源地相關信息公開和宣傳引導，健全環境治理全民行動體系，拓展公眾參與長江水源地重大決策的途徑和方式，推動飲用水水源地保護領域生態環境損害賠償和公益訴訟工作開展。

5? 結論

長江飲用水水源地制度建設是布局飲用水水源地保護管理頂層設計、加快提升長江飲用水保護管理法治保障水平的有力舉措，具有高度的規范性和和實踐性，對制度建設的認識深度和踐行力度事關長江水源地改善和依法治江的實現程度。本文在全面分析長江流域重要飲用水水源地管理現狀基礎上，圍繞法律法規、管理體制、管理制度等開展研究，分析了新形勢下強化長江流域水源地管理制度建設的法律價值和現實意義，提出了建立健全長江流域水源地管理的制度建議。未來，長江飲用水水源地管理工作的開展，要積極適應新時期治水思路和水利改革發展總基調要求，以法治手段補齊水源地制度建設短板，為規范和促進水資源保護事業發展提供法治保障，助推實現建設人民幸福河的治江目標。

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