河長(zhǎng)制研究文獻(xiàn)綜述

谷俊

摘 要：河長(zhǎng)制是具有中國(guó)特色的河湖治理創(chuàng)新之舉。2009年以來(lái)，河長(zhǎng)制的研究文獻(xiàn)涵蓋了理論基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)制、作用效果、現(xiàn)實(shí)困境、改革方向等，其中對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程中的難點(diǎn)及改進(jìn)措施探究較為深入。未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)河長(zhǎng)制的比較研究、社會(huì)參與模式研究等，為河長(zhǎng)制進(jìn)一步發(fā)展和實(shí)踐探索提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;環(huán)境治理;公共政策

中圖法分類號(hào)：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0308

河長(zhǎng)制是我國(guó)各級(jí)政府黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作的一項(xiàng)制度，它發(fā)軔于地方政府治水“實(shí)踐樣板”與“基層方案”，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展已日臻成熟完善，學(xué)術(shù)領(lǐng)域關(guān)注與研究也趨于深入。本文通過(guò)對(duì)2009—2019年間河長(zhǎng)制文獻(xiàn)資料的梳理，以期對(duì)河長(zhǎng)制的進(jìn)一步研究和發(fā)展提供一定的參考。

1? 河長(zhǎng)制文獻(xiàn)分布

通過(guò)對(duì)2009—2019年間1 611篇文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，自2009年始，河長(zhǎng)制研究文章數(shù)量呈逐年遞增趨勢(shì)。2016年是河長(zhǎng)制全面建立之年，研究文章數(shù)量激增至95篇，2017年直線升至520篇，2018年基本持平，2019年研究熱度呈現(xiàn)一定程度的下降趨勢(shì)。

經(jīng)過(guò)去粗取精，篩選出研究深度和價(jià)值較高的384篇文獻(xiàn)中，工程技術(shù)類的研究達(dá)到一半以上，社會(huì)科學(xué)、農(nóng)業(yè)科技與經(jīng)濟(jì)、管理等領(lǐng)域研究緊隨其后，而河湖治理、環(huán)境治理、水污染防治、生態(tài)文明等詞組高頻次出現(xiàn)，是研究的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，制度建設(shè)、運(yùn)作模式、考核機(jī)制、公眾參與等研究區(qū)域集中在我國(guó)東部，思想認(rèn)識(shí)、宣傳教育、人員配備、資金籌措、脫貧攻堅(jiān)等方面研究集中在我國(guó)西部。

2? 河長(zhǎng)制產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)與運(yùn)行機(jī)制

2.1? 河長(zhǎng)制的理論基礎(chǔ)

整體性治理理論和多中心協(xié)同治理理論作為河長(zhǎng)制的理論基礎(chǔ)已成為共識(shí)。河長(zhǎng)制是在水污染突發(fā)事件誘導(dǎo)和“九龍治水”困境壓力下產(chǎn)生的一種應(yīng)激性制度，必須尋求理論基礎(chǔ)支撐，以理論指導(dǎo)實(shí)踐，使之形成長(zhǎng)效治理機(jī)制。丁雪麗（2018）、王偉（2018）、黎元生（2017）等人認(rèn)為整體性治理與河長(zhǎng)制的目標(biāo)取向、實(shí)踐層次整合具有趨同性，是流域生態(tài)環(huán)境整體治理的探索性實(shí)踐。馬慧琳（2019）等人分別以地方實(shí)例的考察驗(yàn)證了整體性治理在河長(zhǎng)制實(shí)施中的重要作用。任敏（2015）、顏海娜（2019）等人以多中心治理理論剖析河長(zhǎng)制產(chǎn)生的政策依據(jù)、多元化實(shí)踐和強(qiáng)化協(xié)同治理措施等。

2.2? 河長(zhǎng)制的運(yùn)行機(jī)制

河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)制度安排，對(duì)其運(yùn)行過(guò)程和機(jī)制的研究較多，主要有整體管理運(yùn)行研究、信息化運(yùn)行研究、外部參與研究（公眾、公司等）以及新技術(shù)利用的研究。在河長(zhǎng)制整體管理運(yùn)行方面，高家軍（2019）、郭皓（2017）、曹夢(mèng)迎（2018）等分別從執(zhí)行制度與標(biāo)準(zhǔn)化人員素質(zhì)提升、建立O2O 聯(lián)動(dòng)體系、PDCA循環(huán)管理對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行考察。在信息系統(tǒng)介入和建立方面的研究占比接近10%，周吉（2016）等從依托PC、移動(dòng)端和公眾號(hào)，建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺(tái)等方面進(jìn)行研究。外部參與方面，杜志國(guó)（2017）創(chuàng)新地提出組建流域投資公司以推進(jìn)落實(shí)河長(zhǎng)制。而無(wú)人機(jī)、遙感、低空攝影測(cè)繪和人工智能等新技術(shù)與河長(zhǎng)制結(jié)合而成為研究的熱點(diǎn)。另外，河長(zhǎng)制在地方實(shí)施與運(yùn)行中，已涉及到在不同地區(qū)、不同氣候下運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施措施的差異性。牛生海（2018）指出，干旱地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)流量不足，河流岸線不穩(wěn)定，生活污水和農(nóng)業(yè)污染物處理有限，應(yīng)在加強(qiáng)河湖濕地修復(fù)、足額下泄生態(tài)流量、開(kāi)展河流劃界與農(nóng)村和城市污水處理方面下大力氣。陳廣大（2017）指出，北方寒地河流流量季節(jié)性變化大，冬季稀釋自凈能力明顯降低，應(yīng)充分發(fā)揮水利水電工程的調(diào)控作用，采用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，科學(xué)放流增加水環(huán)境容量。

2.3? 河長(zhǎng)制的作用與效果

（1）規(guī)范河湖治理方式

河長(zhǎng)制為水環(huán)境的治理注入了法治品質(zhì)。將河湖治理納入到規(guī)范化、法制化的軌道，在《水污染防治法》中以法律形式予以固定，避免“人治”的隨意性與結(jié)果的不確定性。呂金鑫（2019）認(rèn)為，在全國(guó)河長(zhǎng)組織體系趨于統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)下，通過(guò)立法明確不同層級(jí)的河長(zhǎng)所應(yīng)擔(dān)負(fù)的具體職責(zé)十分必要。史玉成（2018）認(rèn)為，要促成環(huán)境政策和環(huán)境法律的銜接，從而建立黨政主導(dǎo)與多元合作治理以及內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制。河湖治理不是一朝一夕之功，河長(zhǎng)制的實(shí)施為構(gòu)建河湖治理的長(zhǎng)效機(jī)制建立與完善起到了制度保障和法律規(guī)范的作用。

（2）克服治理負(fù)外部性

水環(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性，楊樹(shù)燕（2018）認(rèn)為，由于“搭便車”和政府失靈的存在，加劇了水環(huán)境治理的“公地悲劇”。因此，復(fù)旦大學(xué)李志清（2017）認(rèn)為，河長(zhǎng)制實(shí)質(zhì)上是以打破區(qū)域和部門行政權(quán)力界限的方式來(lái)克服生態(tài)環(huán)境和資源利用的外部性，增加社會(huì)總福利。而在具體實(shí)踐中，河長(zhǎng)制更可產(chǎn)生良好的正外部性。徐軍（2019）指出河長(zhǎng)制在非法采砂入刑問(wèn)題上能壓實(shí)主體責(zé)任。周愛(ài)林（2019）認(rèn)為河長(zhǎng)制促進(jìn)了稻漁、魚(yú)菜共生模式的轉(zhuǎn)型發(fā)展。沈曉梅（2018）認(rèn)為，河長(zhǎng)制推行為海綿城市建設(shè)提供了良好的城市水環(huán)境水生態(tài)本底。陶以軍（2017）以河長(zhǎng)制為類比提出了海灣管理中實(shí)行“灣長(zhǎng)制”的可行方案。

（3）促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

河長(zhǎng)制是當(dāng)前我國(guó)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記生態(tài)文明思想的重要舉措和保障，也是綠色生態(tài)文明建設(shè)的需要。研究學(xué)者均提到河長(zhǎng)制在改善生態(tài)文明中的作用。唐迎春（2018）等人認(rèn)為，河長(zhǎng)制是綠色生態(tài)文明建設(shè)的需要，構(gòu)建河長(zhǎng)制長(zhǎng)效機(jī)制將對(duì)水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善起到重要作用。羅丹（2018）指出，“雙河長(zhǎng)制”使社會(huì)力量參與到了治水過(guò)程中，催生了生態(tài)共同體。尹建業(yè)（2016）等對(duì)河長(zhǎng)制帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境改善效用進(jìn)行了實(shí)地考察和論證，指出河長(zhǎng)制將在各地打造出數(shù)個(gè)生態(tài)文明建設(shè)的樣板。

3? 河長(zhǎng)制實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困境

（1）人治與法治的沖突

河長(zhǎng)制依托于權(quán)威型治理模式，法治不足。王燦發(fā)（2009）、胡光勝（2019）指出，河長(zhǎng)制充滿“家長(zhǎng)制”色彩，存在協(xié)同治理邏輯悖反。王露霏（2019）、秘佳（2019）認(rèn)為，河長(zhǎng)制的催生是建立在行政命令之下而并非是產(chǎn)生于現(xiàn)有法律框架之中，因此其法律基礎(chǔ)較為薄弱。錢譽(yù)（2015）更是明確地指出，地方黨政負(fù)責(zé)人兼任河長(zhǎng)容易造成權(quán)力自我決策、自我執(zhí)行、自我監(jiān)督的狀況。

（2）考核與問(wèn)責(zé)的困難

河長(zhǎng)制雖然已經(jīng)走過(guò)十余年的發(fā)展歷程，但在考核監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制的健全完善方面仍然有不足之處。吳悠（2017）指出河長(zhǎng)制在考核主體、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系建設(shè)等方面十分薄弱，由此導(dǎo)致問(wèn)責(zé)不到位、問(wèn)責(zé)難。而如何對(duì)河流治理一把手問(wèn)責(zé)是十分需要良好制度和嚴(yán)謹(jǐn)程序安排的，否則河長(zhǎng)制將有名無(wú)實(shí)。因此，如何對(duì)河長(zhǎng)進(jìn)行問(wèn)責(zé)取決于考核誰(shuí)、考核什么以及考核結(jié)果的適用和運(yùn)用問(wèn)題。

（3）社會(huì)公眾參與度低

政府主導(dǎo)的河長(zhǎng)制與社會(huì)公眾的參與廣度和深度形成鮮明的強(qiáng)弱對(duì)比。王書(shū)明（2011）等認(rèn)為，政府主導(dǎo)河長(zhǎng)制具有單極化和唯政府性問(wèn)題，并未意識(shí)到對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的動(dòng)員，而公眾參與是象征性參與和政策制定后的參與。趙娜（2018）在對(duì)31個(gè)省級(jí)政府河長(zhǎng)制文件的文本分析后，得出公眾參與模式停留在舉報(bào)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)階段，是象征性參與和政策制定后的參與。葉勝嵐（2018）、吳大鵬（2018）等人還發(fā)現(xiàn)農(nóng)村居民對(duì)河長(zhǎng)制的認(rèn)知情況較差。雖然村委和村民支持率高，但參與率低。鑒于此，鄭雅方（2018）指出要明確河長(zhǎng)在集聚民心、吸納民智、動(dòng)員民力、引入民資等方面的工作內(nèi)容。

（4）流域性治理合作不足

在河長(zhǎng)制施行過(guò)程中，一條河流上、中、下游的河長(zhǎng)所治理的區(qū)域是受限的，上游治理勢(shì)必會(huì)對(duì)中下游治理產(chǎn)生直接影響。這往往會(huì)導(dǎo)致上游還未做出具體河流治理規(guī)劃，甚至在面對(duì)緊急性突發(fā)水環(huán)境破壞事件時(shí)，耽誤河道治理。北京大學(xué)法學(xué)院溫嘉琪（2017）提出了跨幾個(gè)省域的河流治理如何協(xié)調(diào)的疑問(wèn)。余懿臻（2018）等認(rèn)為這會(huì)存在監(jiān)控和管理漏洞與盲區(qū)，造成難以統(tǒng)籌推進(jìn)河流治理的現(xiàn)象。多名學(xué)者也指出，河長(zhǎng)制施行中上下游的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善需要長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐。

4? 河長(zhǎng)制的改革取向

一種是持審慎質(zhì)疑態(tài)度。例如，沈滿洪（2018）認(rèn)為就中長(zhǎng)期而言，河長(zhǎng)制是特定歷史階段（水危機(jī)特別嚴(yán)峻時(shí)期）的產(chǎn)物，隨著現(xiàn)代水治理體系和水治理機(jī)制的完善，河長(zhǎng)制最終將退出歷史舞臺(tái)。而另一類是持樂(lè)觀積極態(tài)度，并提出要構(gòu)建河長(zhǎng)制發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。李軼（2017）認(rèn)為，河長(zhǎng)制在過(guò)去的發(fā)展實(shí)踐中取得了顯著成效，在未來(lái)的發(fā)展中，需要從法律、政策、管理、技術(shù)、信息化和公眾參與等方面為河長(zhǎng)制長(zhǎng)效發(fā)展提供保障，形成長(zhǎng)效治理機(jī)制。李永健（2019）認(rèn)為，河長(zhǎng)制要契合綠色發(fā)展的理念，利用利益誘導(dǎo)、多元工具以及協(xié)商共治等手段，建構(gòu)河湖治理長(zhǎng)效機(jī)制。而無(wú)論河長(zhǎng)制如何走向，對(duì)于其今后一段時(shí)間內(nèi)的發(fā)展與完善，很多學(xué)者提出了解決的措施和建議。首先，地方政府要制定適應(yīng)基層實(shí)際的法律制度和配套規(guī)范細(xì)則，以保證“一河一策”有效執(zhí)行。其次，完善責(zé)任追究形式，增強(qiáng)考核結(jié)果的激勵(lì)性，完善考核監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度。第三，要強(qiáng)化河長(zhǎng)制施行過(guò)程中的信息系統(tǒng)建設(shè)和信息公開(kāi)與共享。最后，要加強(qiáng)資金保障和公眾參與，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村和貧困地區(qū)，讓公眾與社會(huì)全面參與河長(zhǎng)制運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理。

5? 河長(zhǎng)制研究的發(fā)展趨勢(shì)

近些年國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)河長(zhǎng)制的研究涵蓋了河長(zhǎng)制的理論基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)制、作用效果、現(xiàn)實(shí)困境和變革取向等方面。整體而言，對(duì)河長(zhǎng)制的研究主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是對(duì)河長(zhǎng)制的理論解釋和實(shí)踐探索已形成了較為系統(tǒng)全面的研究。二是對(duì)河長(zhǎng)制現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題剖析已非常到位，不僅對(duì)法治、問(wèn)責(zé)、社會(huì)參與和流域合作問(wèn)題進(jìn)行了分析，更對(duì)了河長(zhǎng)制可持續(xù)發(fā)展的方向和改進(jìn)途徑也進(jìn)行了較多論述。三是對(duì)河長(zhǎng)制研究向?qū)嵶C主義和精細(xì)化定量化發(fā)展。研究視域從省級(jí)向市級(jí)、縣級(jí)轉(zhuǎn)移過(guò)渡，研究河流從主要河流向支流轉(zhuǎn)向，研究方式多以某地某點(diǎn)的河長(zhǎng)制實(shí)際運(yùn)行為參照與依據(jù)。有關(guān)河長(zhǎng)制技術(shù)完善以及干旱地區(qū)、寒地河長(zhǎng)制等的精細(xì)化研究增多，且定量分析和模板構(gòu)建逐漸引起重視，基于文獻(xiàn)計(jì)量、DPSIRM模型、流程再造以及Spring Boot微服務(wù)架構(gòu)等定量研究已不斷涌現(xiàn)。

隨著生態(tài)文明建設(shè)和河湖治理的不斷深化，對(duì)河長(zhǎng)制的研究必然會(huì)更加全面而科學(xué)，以下兩個(gè)方面的研究應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。

第一，河長(zhǎng)制的比較研究需要更加深入。一方面，河長(zhǎng)制研究多以一省一市研究為主，相對(duì)孤立而零碎，缺乏地域之間、河流水系之間以及旱澇季節(jié)間的聯(lián)系與異同比較研究，而對(duì)“一河一策”在不同地區(qū)的發(fā)展和實(shí)施狀況進(jìn)行對(duì)比，也有利于相互借鑒，以取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同發(fā)展。另一方面，對(duì)河長(zhǎng)制的研究多以我國(guó)地方性實(shí)踐探索為主，對(duì)國(guó)外類似治理制度和我國(guó)古代河流治理的比較研究偏少。尤其是我國(guó)治水歷史悠久，且河流治理多為官員主要政務(wù)之一，對(duì)現(xiàn)代河長(zhǎng)制的研究有必要借鑒古代治理之經(jīng)驗(yàn)和成果，這也是提升河湖治理能力和治理水平的一個(gè)重要途徑。

第二，河長(zhǎng)制的社會(huì)參與模式需要繼續(xù)探索。河長(zhǎng)制不是政府的單打獨(dú)斗，但也非強(qiáng)制性、命令式的社會(huì)參與，而是要推進(jìn)主動(dòng)性參與、多元化治理。雖然“民間河長(zhǎng)”已走馬上任，但政府如何組織對(duì)接，使之發(fā)揮實(shí)效是關(guān)鍵。讓社會(huì)參與的模式和途徑是什么，采取什么體制、機(jī)制和方法使之具體化、可操作化，以達(dá)到合理配置和調(diào)動(dòng)資源，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理的目的。例如，如何讓社會(huì)資本參與河長(zhǎng)制的實(shí)施，如何用社會(huì)力量監(jiān)督河長(zhǎng)制的運(yùn)行等，這對(duì)河長(zhǎng)制的具體落實(shí)迫切而必要。

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