民間資本投資農村基礎設施研究述評和展望

姜 濤

(湖北行政學院 經濟學部，湖北 武漢 430022)

一、引言

長期以來，農村基礎設施的投資和運營問題一直是政界和學界關注的熱點問題。大量實證研究表明，基礎設施對經濟增長具有積極作用。農村基礎設施對農村的經濟社會發展具有重要作用(Ahmed和Hossain，1990)[1]，能夠提高農業生產力、促進農業經濟增長(張亦弛和代瑞熙，2018)[2]，能夠對農業全要素生產率產生明顯的溢出效應(鄧曉蘭和鄢偉波，2018)[3]，能夠顯著改善農村地區的貧困(趙周華等，2020)[4]，而且在增加農民收入、縮小收入差距、改善農村收入不均等方面都能發揮積極作用(高越和侯在坤，2019)[5]，但農村基礎設施建設對農民增收的影響有顯著的空間異質性特征(李慧泉，2019)[6]。

盡管進入新世紀以來，隨著黨和國家對于“三農”工作的重視程度日益加深，農村基礎設施領域已經大大改觀，這對于我國糧食產量多年持續穩定在6億噸以上、農民收入增速持續快于城市居民收入增速等起到了重要作用。但總的來看，我國農村基礎設施領域的建設還明顯表現出不平衡不充分的特點，在全國大多數地區農村的建設力度滯后于農村經濟社會發展的需要，底子仍然比較薄，投入仍然不太夠，欠賬仍然比較多(李偉國，2020)[7]。不少地方的農村基礎設施，尤其是農村道路、農村通信、農田水利等方面的基礎設施總量和規模都顯得偏小偏低，而且基礎設施的配套也比較陳舊、老化，與現代化、綜合化、系統化的標準有不小差距，抵御大災大害的能力、對農村經濟發展的支撐力比較弱，對鄉村振興進程的助推不足(郭金玲，2019)[8]。

造成該問題的原因是多方面的，主要是農村基礎設施的建設資金不足。農村基礎設施的投資主體通常包括社會投資(即民間投資，還包括農戶私人投資)與政府投資。從經濟學上分析，投資并經營這些農村基礎設施，為廣大農民的生產生活提供服務，是一種供給“準公共品”的活動，這就決定了政府公共資本應當是最重要的投資主體(Antle，1983)[9]。而且從實踐上來看，地方政府也已成為了僅有的事實上的農村基礎設施投資主體。一方面，目前我國城鄉發展很不平衡，城鄉人均可支配收入比仍然偏高。根據國家統計局數據，2019年城鄉人均可支配收入比約為2.64。農民收入大多用于置辦家庭固定資產、接受教育、衛生醫療、生活開支等，所余下的資金并不寬裕。但農村基礎設施的投資額度很大，農戶私人與農村集體通常在巨額的投資面前無能為力。另一方面，盡管已經步入新時代，然而我國的基本國情即仍處于并將長期處于社會主義初級階段沒有改變，而且我國的國際地位即仍是世界最大發展中國家也沒有改變(習近平，2017)[10]。既然我國還是社會主義初級階段、還是發展中國家，那么就仍然需要廣泛動員社會其他資源參與到農村基礎設施的建設中來，并借助于市場機制來優化配置這些資源，更好滿足三農發展需要和鄉村振興大計。

學者們對于民間資本投資農村基礎設施的相關研究，近年來逐漸增多。國內外學者從不同視角、不同層面對該問題進行了多種類型的理論和實證研究。歸納起來，大致包括對投資動機、投資有效性、投資障礙等方面的分析。

二、民間資本投資農村基礎設施的動機研究

依據西方公共品理論和產權理論都可以得出，基礎設施的供給方式不一定是公共提供，完全能夠由私人部門即民間資本提供，實施基礎設施民營化，而且還有利于提高供給效率(Chandra和Thompson，2000)[11]。一般意義上講，資本的逐利性意味著投資必須要求獲得回報，但是民間資本投資農村基礎設施能不能獲得各類表現形式的投資收益呢？如果有的農村基礎設施民間投資并沒有獲得直接收益，那么是不是就違背了經濟學的常理呢？對于這個問題，就需要對民間資本投資農村基礎設施的動機進行研究。

1.財富動機：民間資本通過投資形成資產專用性從而獲利

資產專用性(Asset Specificity)，是指某項資產在生產價值保持不變的前提條件下，可以被應用于其余用途或被其他主體重新配置的程度(Dong，2000)[12]。資產專用性概念的形成及其引入對交易行為的分析是奧利弗·威廉姆森在分析縱向一體問題時提出的，并將資產專用性分成五類：第一類是場所專用性，這主要指基于節省庫存與運輸費用的考量而排列密切的站點；第二類是資源專用性，類似于制造某些零部件的專用車床或模具等；第三類是人力資本專用性，主要指以學徒制或“干中學”方式所積累的資本；第四類是專門資產，這大多是基于客戶的某種特殊需要而定制的投資；第五類是無形資產專用性，這主要指某市場微觀主體或產品的品牌形象、外觀包裝、市場聲譽等。

作為天然的弱質產業，農業的生產過程實現了自然再生產和經濟再生產的疊加，也就必然面臨著自然與市場的雙重風險。面對自然和市場這兩類風險，大量的類似于原子一樣的分散小農戶幾乎沒有抵抗之力(Fox & Porca，2001)[13]。首先，從這個意義上講，政府對農村基礎設施等準公共品進行投資，服務于農業農村的經濟社會發展以及農民生活改善，就構成了政府資本的資產專用性——為農業、農村、農民提供具有顯著正外部性的農村基礎設施。其次，民間資本也會因為投資形成資產專用性而受益(張應良，2012)[14]。民間資本的投向有顯著的盈利目的，只要農業部門的平均利潤率不低于二三產業的利潤率，資本就可能通過投資農村基礎設施尋求增值機會，與此同時，也能提升民間資本的社會知名度、提升基層政府和農戶對民間資本的信任感。再加上民間資本的逐利性有助于促進資本在不同產業、不同部門、不同區域的合理配置，進而通過對各類農村基礎設施的投資，最終為其帶來一定利潤。

沈承誠(2006)[15]更將民間資本對農村基礎設施投資的財富動機細分為三類：一是農村基礎設施的投資回報時間長、利潤率穩定、消費人群多且固定；二是農村民間資本對農民需求比較熟悉，也需要穩定的投資收益；三是城市民間資本在激烈市場競爭中，希望追求新的投資空間和收益。黃紅華(2009)[16]將財富動機描述為“可銷售性”，即所提供利益可通過市場交換獲得的部分補償。可銷售性越強的基礎設施和公用事業項目，民間資本投資的概率越高。各類農村基礎設施的可銷售性差異較大，因而民間資本投資的可能性也各不相同，有些能夠市場化運作，有些則需要政府提供。從這個意義上講，需要政府和市場共同發揮作用來緩解農村基礎設施供給的不足，只不過政府更關心社會福利問題而非經濟回報。

2.非財富動機：民間資本也可能存在利他主義的需求

民間資本是否對農村基礎設施進行投資，除了追求利潤的“財富動機”之外，還可能存在“非財富動機”。因為社會經濟活動中的人并非都是經濟學意義上的“經濟人”(Economic man)，而更應該是“實在人”。不是每一人都希望成為“免費搭便車者”，也會通過捐贈來大力支持“希望工程”“春蕾計劃”“賑災捐款”“公益贊助”等社會公益活動，這些大多數都是非營利性動機，也說明農村基礎設施的供給也可以引入民間資本的積極參與(張應良，2008)[17]。運用奧爾森的理性選擇法以及霍克曼·羅杰斯等人的利他主義動機能夠說明，民間資本對農村基礎實施的投資或許是實現某類選擇性激勵，也或許是將財富配置給低收入者所帶來的效用增加。如果利他主義動機相對占據上風的時候，民間資本對農村基礎設施投資就更多地會考慮社會責任感提升、社會美譽度提升等；反之，如果利己主義占據上風時，民間資本就更多考慮盈利，突出表現為“利己”排斥“利他”，民間資本出于資本增值的目的而投資農村基礎設施，同時由于農村基礎設施的正外部性而使得其他農戶受益，即附帶地表現為“利他”。這種以捐贈、援建等方式表現的“利他”投資，很有可能會對民間資本這一投資主體產生選擇性激勵——或是物質狀態，或是精神狀態。

對農村基礎設施的投資，如果其初衷是基于大家具有一致的價值認同、行為規范、血緣地緣等特征，可能會以回報社會、支持家鄉、造福老鄉等方式呈現，對民間資本會帶來一種滿足感和責任感。因此，擴大宣傳引導、對民營機構或個人對農村基礎設施投資項目的捐款或慈善行為加以褒獎，也是解決農村基礎設施短缺困境的對策之一。政府對于民間資本投資農村基礎設施提供了越來越便利、寬松的投資環境，也讓民間資本感受到自愿投資的幸福感和獲得感。

三、民間資本投資農村基礎設施的有效性研究

基于財富動機和非財富動機，使得民間資本投資農村基礎設施成為可能。但是可能性與是否有效之間并不能直接劃等號，民間資本對于農村基礎設施的投資是否在實踐上行之有效，學者們從不同角度進行了分析和闡述。

1.多中心治理理論為民間資本投資提供了理論支撐

關于如何治理公共事務，主要有市場主義與政府主義這兩種截然不同的學說。信奉市場主義的學者，堅持以公共選擇學說為理論基石，提出公共事務治理可以通過“理性經濟人”借助市場機制，自發實現帕累托最優。政府派學者則認為，“市場失靈”是經濟常態，政府在公共事務治理中需要從“劃槳”逐步轉向“掌舵”，放棄“守夜人”經濟學說，以“看得見的手”介入公共事務治理的多個領域，即進行公共投資。

實際上，這兩派觀點都具有一定的片面性，市場抑或政府在公共事務治理過程中都會呈現一定程度的失靈現象。基于此，諾貝爾經濟學獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)通過不斷的實證研究發現，公共事務治理要創新治理理念，走出傳統的“單中心”治理模式的禁錮，不論是市場治理或是政府治理都存在一定程度的缺陷或失敗，進而構建起包括政府、市場和社會在一起的“多中心”治理模式[18]。這里的“多中心”是指相互獨立的決策中心更加多元，并且能夠有意識地進行合作，解決可能出現的沖突，降低交易費用和摩擦。埃莉諾·奧斯特羅姆還研究了各種差異化制度安排的績效[19]，發現對于廣大發展中國家而言，基礎設施的多中心治理機制要想取得實踐成功，最重要的因素在于多決策中心之間的協作與信任。總之，多中心治理理論的核心要義是：要構建起不同級別、不同層次、不同階段的多樣化制度安排，強化政府、市場和社會等三個決策中心的協同參與，這對于農村基礎設施的民間投資提供了一定的理論支撐。從世界主要發達國家實踐看，市場機制較為健全的國家大多逐步壓縮公共品“目錄”，通過稅收優惠、政府補貼等方式，鼓勵民間資本投資包括農村基礎設施在內的各種基礎設施建設，這也是破除壟斷、改善競爭、提升效率的重要手段之一。

2.國家政策的支持為民間資本投資提供了堅實保障

促進民間資本投資，只有理論基礎是遠遠不夠的。政府制定民間資本的投資促進政策，才能真正讓有投資意愿的民間資本吃下“定心丸”。2003年，黨的十六屆三中全會首次提出“允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。非公有制企業在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面，與其他企業享受同等待遇”。這是具有開創性意義的文件，為民間資本投資打開了窗口。2004年，國務院又明確提出“各級政府要創造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設”“靈活運用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等多種手段，引導社會投資，優化投資的產業結構和地區結構”。2005年，隨著《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》的出臺，這就基本上為民間資本投資各類基礎設施破解了制度難題。

特別是近些年來，國家對于民間資本投資的促進政策更是密集出臺，具體如表1所示。2010年，在國務院層面，相繼出臺《關于鼓勵和引導民間資本健康發展的若干意見》《關于鼓勵和引導民間資本健康發展重點分工的通知》，不斷為民間資本投資“松綁”，激發民間資本的投資積極性。與此同時，在部級層面，水利、教育、發改、能源、鐵路、人社等各個部委也出臺了一系列促進民間資本投資的政策文件，這些文件在財政稅收、權益保障等方面對民間資本投資加大傾斜力度。總之，國家正不斷以政策形式放寬對民間資本的限制，在市場準入約束、資源要素配備、財政稅收優惠等不同方面，讓民間資本和公有制企業之間能夠真正做到公平競爭，真正體現權利平等、機會平等、規則平等。

表1 政府支持民間資本投資的部分政策文件(2010-2019年)

3.地方實踐好評為民間資本投資提供了積極反饋

在國家層面的促進民間投資頂層設計背景下，各地政府深入推進簡政放權改革，通過清費、減負、降成本等精準調控政策增強民營企業發展信心，鼓勵民間資本投資農業農村。例如，廣東省在2012年也發布“粵36條”，在包括基礎設施領域在內的十多個行業允許民間資本介入。河北省在2016年出臺《關于進一步促進全省民間投資的實施意見》，大力鼓勵民間資本投資經營農村蓄引調水、農田水利建設、水土保持工程、農村河道治理、農村飲水安全、高標準基本農田建設等項目。

于水(2009)[20]基于內容分析法和問卷調查法對各地農村基礎設施由民間資本投資的績效進行評估，結果比較積極，多數農戶認為私人或市場化渠道在某些農村基礎設施供給上的效率更高，希望政府完善相關的政策制度，大力鼓勵和吸引民間資本參與農村基礎設施供給。史耀波(2012)[21]運用混合截面數據進行實證研究，發現民間資本提供農村基礎設施，有利于增加農戶收入進而有利于提高農戶福利，因而也獲得了農戶的廣泛好評和擁護。主要原因有二：一是農村基礎設施的嚴重不足使得民間資本投資的邊際產出相對較高，有利于增加農戶收入進而增加農戶對私人產品的消費能力，改善農戶福利；二是民間資本提供的農村基礎設施提升了農戶消費選擇的自由度，能夠提升農戶的效用水平。

國內外農村發展實踐表明，具有準公共品特征的農村基礎設施在投資上實現多元化，能夠改善供給不足的困境，在一定程度上緩解地方政府的財政支出壓力，也能避免讓農民成為主要承擔者(王翔，2013)[22]。全國各地在促進民間資本投資農村基礎設施方面，開展了豐富的基層實踐，積累了不少成功經驗，也獲得了農戶的積極反響，這為民間資本投資提供了可供復制推廣的經驗，大大提振了民間資本投資農村基礎設施的信心。

4.資本充裕性為民間資本投資提供了源頭活水

進入新世紀以來，我國政府對于民營經濟的支持力度不斷加大，毫不動搖鼓勵支持和引導民營經濟發展的舉措頻頻出臺，民間資本也已逐步涉足農村等各個領域，民間資本積累形成了數額不小的存量(惠恩才，2012)[23]。2018年我國境內住戶存款余額超過71.6萬億元，若再加上居民所持有債權、外匯、現金等，民間資本存量則更大，具備可觀的規模和投資能力。也有統計數據表明，我國民間資本已超過12萬億元，目前民營經濟能貢獻五成的財政稅收、六成的國內生產總值、七成的技術創新成果和八成的社會就業，民間投資占全社會固定資產投資的比重已超過60%。正是由于民間資本的充裕性，為民間資本投資農村基礎設施提供了供給可能，可以考慮積極引導民間資本加大投資(楊琦，2018)[24]。

但是需要特別指出的是，不能簡單地將民間資本充裕作為投資的充分條件，如果投資環境不優，民間投資不會自動增加。最典型例子是從2015年第四季度以來，我國民間投資增速出現了明顯回落，民間固定資產投資占全國固定資產投資(不含農戶)的比重不斷降低。根據國家統計局數據計算，民間固定資產投資額占全國固定資產投資總額的比重，已經由2015的64.8%滑落到2019年的56.4%。在這種民間資本投資增速放緩的大背景下，如何進一步提振民間資本的投資積極性，特別是投資農村基礎設施的信心，就迫切提上日程。倘若不能通過改革充分調動民間資本的積極性，而是更多依靠政府投資，那么無疑是“開倒車”駛向計劃經濟的老路，也難以真正持續推動農村經濟社會發展。因此，必須借助于全面深化改革的力度，提高民間資本投資農村基礎設施的“溫度”。

四、民間資本投資農村基礎設施的制約因素研究

民間資本對農村基礎設施的投資，兼具投資的動機和可行性，但投資增速卻并不顯著，主要原因是存在一系列問題制約了民間資本對農村基礎設施的投資，需要在以下方面加大改革力度，提振民間資本投資信心，為農村基礎設施供給提供制度支撐。

1.政府因素的制約

政府是制度設計與政策制定的供給主體，因而政府在民間資本投資決策中的角色就至關重要。政府不能僅僅依靠價格機制來調節民間資本對農村基礎設施的投資行為，而需要做好引導、協調、激勵和規制(郭瑞萍，2014)[25]。政府在投資管理體制、引導機制、監管機制等方面存在不同程度的缺位、越位和錯位現象，束縛了民間資本對農村基礎設施的投資(陳建華和王云，2016)[26]。

(1)項目審批繁瑣，市場準入嚴格

民間資本對農村基礎設施的投資項目申請，審批費時、費力、費事，貽誤稍縱即逝的投資機遇。負面清單制管理尚未全面鋪開，繁瑣的行政審批構成了民間資本投資的壁壘，讓民間資本望而卻步。政府也僅僅放開了小型農村基礎設施的市場準入，大中型農村基礎設施建設領域仍難以進入(陸遷，2006)[27]。即使是在政府開放的投資領域，也對民間資本構成隱性障礙，例如有些領域盡管明確鼓勵民間資本投資，但由于存在偏見等體制性障礙使得不公平競爭態勢顯現出來，民間資本在參與市場競爭的資質條件、權利機會、規則待遇等方面大都處于相對弱勢。

(2)專業人才、政府信用等要素缺乏

對于農村基礎設施的市場化改革，不少地方政府部門還缺乏相關運作經驗，對于PPP模式的熟悉程度不夠(丁毅，2018)[28]，特別是相關的專業技術人才缺乏，要么在項目談判中費時過長、效率低下，要么達成協議的項目在凈資產收益率(ROE)、監管舉措等重要環節約束不夠，法律漏洞頻出，甚至造成國有資產流失、國家利益受損(王翔，2013)[29]。民間資本投資農村基礎設施獲利的基本方式是建立在一攬子合同和契約上的特許權經營。倘若政府的信用觀念缺乏，也就缺乏契約精神，對民間資本訂立契約執行隨意。民間資本對契約的履行與否最關鍵不在于契約的法律效力，而是在很大程度上要視乎地方政府領導的信任與否。倘若領導職務有變，“新官不理舊賬”，民間資本的投資收益就很大概率上難以兌現。從這個意義上講，當前相當一部分民間資本對農村基礎設施的投資項目，很大程度上是造福家鄉、回報社會。

(3)政府規制不足

鼓勵民間資本投資農村基礎設施，規范其市場化運作，僅僅依靠政策是不夠的，必須加大微觀規制力度，防止基礎設施市場化可能會導致的經濟社會風險。規制具有兩面性，不但是政府對于企業行為的制約，也是對于企業可持續發展的重要保證。政府規制的實施，對于生產者、消費者而言都是有利的(魏勇強，2018)[30]。但是就現狀來看，我國部分地區還存在政企和政資界限不清的缺陷，政府規制在數量上和質量上都存在不足。這種情況對于國有企業和國有資本來說的負面作用有限，但可能對于民間資本的市場競爭性不利。正是基于有這種顧慮，不少民間資本對于投資農村基礎設施望而卻步。

2.市場因素的制約

(1)融資方面的障礙

民間資本對農村基礎設施進行投資，就離不開融資。但現實卻是，民營經濟相對國有經濟的融資渠道窄、規模小、品種少、成本高，難以滿足民間資本對農村基礎設施的投資需求(郭鷹，2008)[31]。在直接融資渠道方面，受宏觀環境影響，正規的證券債券市場難以滿足民間資本多層次的融資需要，更多融資是采用非正規、規模不大、費用較高、風險偏大的股權融資方式，轉讓與兌現都比較困難，這既提高了企業的融資成本，也不利于社會融資風險的防范化解。在間接融資渠道方面，民間資本融資更是叫苦不迭。多數民間資本的固定資產少，抵押品的嚴苛要求下，難以滿足商業銀行要求，很難獲得抵押貸款。再加上商業銀行基于風險考量，向縣域和農村地區的貸款比重低，且大多是短期貸款，獲得長期貸款可能性很小。因而，不少民間資本被迫采取短期貸款多次周轉的模式，進一步增加了融資成本和風險。

(2)市場退出的障礙

民間資本以實物形態進入農村基礎設施領域后，就具備了資產專用性，出現了沉沒成本，顯出了存量剛性，再加上資本產權界定不清，就造成民間資本退出時產權交易和資本變現存在障礙(王愛國，2015)[32]。根據制度經濟學原理，在產權明晰和產權變更時投資不受損失的雙重條件下，民間資本才具備對農村基礎設施投資的可能性。再加上農村基礎設施的準公共品特征，使得民間資本對農村基礎設施的投資收益難以排斥他人分享。而所有成員聯合達成最優行為協議的談判成本極高，使得農村基礎設施投資的積極性大大降低。在產權不夠明晰的現狀下，吸引民間資本投資農村基礎設施非常困難。

3.民間資本自身的制約

由于農村基礎設施產業鏈比較長，對民間資本投資的要求也較高。近年來，我國不少民間資本的自身素質已有很大提升，但從整體看，民間資本自身仍存在不少問題(甘娟，2011)[33]。例如，多數民營企業經營者的文化素質不高，企業的運營不夠規范，可能存在偷漏稅、產品質量不佳、售后服務欠缺等問題，在一定程度上對民間資本和民營企業的口碑帶來不利影響。再比如，多數民營企業的經營規模較小、市場競爭力不強，大多集中在部分技術單一、容易模仿、進入門檻低的行業進行粗放經營，產品附加值不高。這些因素都會對民間資本投資農村基礎設施產生干擾，因而也就降低了農村基礎設施的配置效率。

五、結論與展望

通過對國內外學者研究民間資本投資農村基礎設施相關問題的分析發現，學界在該問題上幾乎形成了高度共識，即民間資本是非常重要的投資主體，無論是出于財富動機還是非財富動機，都要積極創造適度寬松的民間資本投資環境。但總體而言，當前國內對于民間資本投資農村基礎設施問題的相關研究還處于待深入階段，研究方法也多是個案分析、定性研究、經驗歸納等，焦點多集中在民間資本投資農村基礎設施的現狀、難點、建議和經驗借鑒等。現有研究的不足或還需深入研究的問題大致如下：

1.厘清政府和民間資本對農村基礎設施供給的作用

農村基礎設施投資具有風險高、回收期長、外部效應強等典型特征，這就明確了政府作為農村基礎設施主要供給主體的責任。現有研究對于政府和民間資本在農村基礎設施供給中的職能作用關注不夠，存在一定混淆。對于各級政府應該發揮何種作用、民間資本可以發揮哪些作用、如何實現政府和民間資本的互動互補等問題，都亟待進一步研究和細化。甚至在政府部門相關政績考核和政府問責中，可以考慮加入在農村基礎設施建設上的權重，提升政府相關部門對農村基礎設施建設運營的積極性和主動性。

2.深入研究民間資本投資農村基礎設施的多維績效

盡管各級政府已經明確在適合民營化、市場化的基礎設施方面，大力支持、引導民間資本投資。但現有研究多關注民間資本投資對農業農村農民的績效，缺少對于民間資本自身績效的考量，而這恰恰是關系到民間資本投資積極性、可持續性的重要因素，因此要多維度考查民間資本的投資績效。對民間資本的投資績效評價框架應分為兩個維度：基于民間資本投資可持續性的“內部績效”，基于加快城鄉一體化進程和鄉村振興的“外部績效”。前者是民間資本進行農村基礎設施投資運營的前提基礎，而后者則是農村基礎設施作為準公共品的必然要求。

3.審慎引介國外政府對于民間資本投資的規制經驗

民間資本對農村基礎設施的投資值得鼓勵，同時也要注意規避民間資本投資的消極效應。西方發達國家在這方面有不少的有益探索值得借鑒，但也應防止機械照搬國際經驗。針對民間資本投資農村基礎設施，可以在市場準入與退出、價格、質量、安全、標準、競爭秩序等方面實行有效政府規制。政府通過完善制度安排，加強規制，既充分發揮民間資本投資農村基礎設施的積極性，又保障農業農村農民的合理權益，實現經濟利益和社會利益、短期利益與長期利益的有機統一。

4.完善細化促進民間資本投資農村基礎設施的政策

農村基礎設施具有“準公共品”特征，這決定了需要民間資本加大投入，然而民間資本對農業農村的投資是不可能一蹴而就的，需要更多的持續性，倘若缺乏穩定的政策預期就會選擇觀望態度。要進一步完善相關投資政策法規，優化投資環境，通過法律保護投資主體的投資行為，積極推行有力的財政稅收和信貸政策，變直接投入為間接拉動與協調引導，充分發揮經濟杠桿作用，鼓勵、引導和扶持各層次各方面投資主體參與農村基礎設施建設。因此，既要讓民間資本為農業農村農民工作奉獻力量，又要讓民間資本有收益、有奔頭、愿投資、投好資，在投資過程中不斷發展壯大。