推進落實工程質量安全手冊制度的實踐與思考

董文斌

（湖北省建設工程質量安全監督總站，湖北 武漢 430064）

0 引言

提升建筑工程品質，實現人民對美好生活的向往，是住房城鄉和建設主管部門職責所在、使命所系。2018 年9 月 21 日，住房和城鄉建設部發布《工程質量安全手冊》（以下簡稱“《手冊》”）。推行《手冊》制度是建筑業高質量發展的重要內容，是提升工程質量安全管理水平的有效手段?！妒謨浴奉C布施行為工程質量安全管理工作提供了系統性指導，一年多來，工程質量提升行動、安全專項治理行動有序有力開展。本文在分析當前工程質量安全主要問題的基礎上，重點介紹湖北省推進落實《手冊》制度的典型做法、經驗，分析工作中存在的不足，也提出了一些思考建議，與同行們探討。

1 當前工程質量安全主要問題

近些年來，我國工程質量總體受控、穩中有升，為國民經濟持續健康發展、城鄉一體化建設作出了重要貢獻。但是，工程質量發展不平衡不充分的矛盾依然存在，安全生產事故多發，建筑工程品質整體上不高，特別是住宅工程質量信訪投訴時有發生，質量安全保障體系有不少地方亟待完善。

1.1 工程質量安全工作面臨的現實問題

一是發展不平衡。地區之間、企業之間、項目之間質量安全發展不均衡，質量安全分化較為嚴重。二是供給不充分。質量供給不能滿足群眾對高品質建筑的需求，群眾對工程質量滿意程度還不高。三是模式不適應。現行工程質量安全監管仍習慣沿用傳統“監、幫、促”的模式，“執法”特征不明顯，方法和手段不能適應當前行業發展形勢和要求。

1.2 工程質量安全管理問題的主要表現

一是質量安全監督“三重”。承擔任務繁重，問責壓力加重，人才流失嚴重。二是質量安全管理“三難”。建設單位首要責任落實難，施工單位爭先動力激發難，市場化監管機制建立難。三是質量安全形勢“三險”。部分縣區、鄉鎮管理缺位導致的區域性風險，預拌混凝土質量控制不嚴、質量檢測不真實問題造成的系統性風險，新材料、新技術應用管理不規范帶來的突發性風險。

1.3 住宅工程質量存在的突出問題

一是觀感性問題。外墻油漆、涂料裝飾面層起皮、脫落；外墻滲漏、開裂修補污染；樓梯間、電梯間等公共部位施工質量粗糙。二是功能性問題。外墻、屋面滲漏，廚、衛管根部位滲漏，外窗（飄窗）周邊滲漏；地下室排水設施不完善；精裝修不“精”，室內環境檢測可揮發性物質超標 。三是安全性問題。外墻飾面磚、保溫層脫落，裝飾線條脫落；安全玻璃不符合要求，外窗防墜設施安裝不到位；強電井層間封堵不嚴密，等電位聯結做法不規范等。

1.4 質量安全保障體系不完善的主要方面

一是質量安全責任體系不完善，建設單位首要責任不明確、不落實，竣工驗收把關不嚴，施工現場關鍵人員到崗履職不到位，質量終身責任落實難。二是建筑市場管理機制不健全，串標、圍標、轉包、掛靠等頑疾難以有效治理，工程擔保和質量保險等市場機制作用發揮不夠。三是建造方式不適應建筑業發展形勢，傳統施工模式仍占主導地位，科學管理和技術進步對質量安全的支撐作用不充分，綠色施工發展緩慢。四是建筑工人職業技能教育普遍缺失，行業職業培訓與社會需求對接不緊密，勞務用工制度不完善，施工企業自有勞務工人比例不高。五是監管機制創新不夠，監管方式單一、監管手段落后，信息化、市場化監管機制不健全，經費保障不到位現象在部分基層監督機構十分突出。

2 推行工程質量安全手冊的現實意義

《手冊》是依據法律法規、有關規定和工程建設強制性標準制定的，涵蓋房屋市政工程施工全過程，是為質量安全管理劃重點、聚焦點。《手冊》引導建筑企業健全質量安全管理體系，指導落實企業主體責任，對保證工程結構安全和使用功能非常必要，如圖 1 所示。

圖1 推行工程質量安全手冊的現實意義

2.1 《手冊》的主要特點

一是格式條理性?！妒謨浴肥窃诜N類繁多的法律法規、標準規范中，提煉出的簡潔明了、要求明確的重要條文，采用清單式羅列。二是問題針對性。對歷年住房和城鄉建設部質量安全大檢查反映出來的突出問題在《手冊》提出相應要求。對老百姓關注的熱點問題進行著重強調，比如防水滲漏問題。三是控制事前性。對事前預控工作進行強化，強調事前控制，著力解決“重驗收，輕預控”的誤區。 四是責任首要性。強化建設單位首要責任。如不得壓縮工期、肢解發包工程、按合同支付工程款。五是內容拓展性。《手冊》內容力求精煉，涵蓋了質量安全管理的重要內容。執行《手冊》的同時還應執行相應的規范。六是推行持續性。《手冊》針對的是當前現實問題，要持之以恒，還要與時俱進，不斷總結完善。

2.2 推行《手冊》的意義

《手冊》的推行對混凝土結構、鋼結構、裝配式混凝土結構、防水工程、裝飾裝修工程等房屋市政工程具有重要的現實意義，體現了用系統思維和底線思維抓質量安全的理念。一是劃清質量安全底線。明確了質量安全行為、工程實體質量控制和安全生產現場控制及質量安全管理資料的基本要求。二是防范質量安全風險。聚焦行業突出問題和薄弱環節，確立現場質量安全管控的重點內容和相應要求。三是促進質量安全提升。《手冊》支撐全國住建系統開展的工程質量提升行動、施工安全專項治理行動，是“兩項行動”的深化、細化。

3 推行工程質量安全手冊的主要做法

湖北省住建系統根據住建部的部署安排，扎實開展試點，積極探索實踐，以現場、企業和人員為中心，以行為、實體和資料為重點，完善制度措施，加快推行《手冊》，如圖 2 所示。

3.1 加強落實《手冊》的政策引導

2018 年 11 月，湖北省住建廳成立了《手冊》推進工作領導小組，并下發了《關于貫徹落實工程質量安全手冊的通知》，明確了工作重點。一是組織先行先試。將武漢、襄陽、宜昌、黃石、十堰、黃岡等 8 個市、州作為《手冊》推進先行先試地區，將中建三局、中天六建、漢陽市政、湖北工建等 7 家企業作為省級試點企業。二是開展宣貫培訓。針對工程質量安全監督人員舉辦 6 期以《手冊》為主要內容的繼續教育培訓，通過舉辦“手冊知識競賽”、微視頻等新媒體手段擴大《手冊》的知曉率和影響力。三是細化年度工作安排。確定 2019 年十大工作任務，細化到時間節點，要求在年底前，試點地區形成推進《手冊》的工作措施、管理做法；試點企業形成企業層面、項目層面落實《手冊》的文件、圖冊。

3.2 明確落實《手冊》的措施手段

湖北省住建廳在總結、梳理前期試點實踐經驗基礎上，組織編寫了實用性強的《工程質量安全手冊實施細則（試行）》（鄂建辦〔2019〕197 號），并與工程質量安全管理標準化成果有效結合，配套編制了圖文并茂的“實體質量控制標準化指導圖冊”和“安全生產標準化指導圖冊”，專門制作了通俗易學的“操作視頻”，為全面推廣《手冊》奠定基礎。

2019 年 5 月初，湖北創新應用信息化管理手段，在全省推廣使用檢測樣品二維碼和芯片唯一性標識技術，保證現場見證取樣真實可靠，實行檢測數據自動采集和樁基靜載試驗數據實時上傳，建立覆蓋室內檢測項目和檢測全過程的視頻監控系統，利用省監管平臺進行大數據分析、開展網上巡查，提高檢測監管效能。

加強行業信用體系建設也同步進行。湖北將《手冊》執行情況納入建筑市場監管與誠信一體化平臺發布范圍，并實現與“信用湖北”共享平臺有效對接。建立實施起重設備一體化管理制度、安全監督扣分制度，量化安全生產許可證動態監管。

3.3 強化落實《手冊》的督查指導

圖2 推行工程質量安全手冊的主要做法

2019 年采取“雙隨機、一公開”方式，分兩批將《手冊》執行情況作為市、縣兩級質量安全監督巡查內容。從 3 月份開始，湖北省住建廳組織專家到試點項目開展“月月看、月月評”活動，會上承辦單位交流企業和項目層面推進《手冊》落實情況，觀看項目推進《手冊》落地工作的視頻資料，實地查看項目在質量安全行為、實體質量安全和工程管理資料方面落實《手冊》的成效。參會人員對項目執行《手冊》情況，開誠布公地評價評議，講體會、談意見、說建議。通過這個活動，試點企業、項目之間比、學、趕、超，加深對《手冊》的理解認同，促進《手冊》落地。同時，組織行業資深專家，分片區到宜昌、黃岡、鄂州等試點地區，深入企業、深入現場，指導《手冊》實施。

3.4 狠抓落實建設單位首要責任

建設單位是工程建設的主導者，其行為對工程質量安全具有決定性影響。湖北省根據《手冊》精神，創新開展建設單位公開工程竣工驗收信息制度，宜昌市以住宅工程為重點，已有 130 多個項目的竣工驗收報告原始信息在政務網站公開，保障人民群眾對工程質量的知情權。同時，還率先開展住宅工程質量合格證制度試點，要求建設單位竣工驗收合格后向住戶按套出具《質量合格證書》，改進現行“抽樣檢查”驗收模式，強化住宅分戶驗收，完善住宅質量治理體系，切實保障人民群眾切身利益。襄陽市自 2020 年 1 月開始，在全市范圍所有開發的商品住宅，包括全裝修房、毛坯房、公寓房實行該項制度。

4 推行工程質量安全手冊取得的成效及存在的不足

4.1 試點項目取得初步成效

7 家省級試點企業共確立了 54 個省級試點項目，覆蓋武漢、襄陽、宜昌、黃石、十堰、黃岡、咸寧、恩施等市、州，涵蓋住宅、公建、市政基礎設施等類型項目，施工形象進度有基礎、主體、裝飾裝修和設備安裝等階段。這些試點項目結合工程特點，制定樣板引路工作方案，設置工序樣板、工藝樣板等，以現場示范操作、圖片樣板等形式展示重要部位、關鍵工序的做法與要求，把《手冊》落地形象化、具體化，很多項目已成為地區標桿示范項目，并承辦多場次觀摩交流活動。

2019 年 6 月和 9 月，住房和城鄉建設部工程質量安全監管司兩次赴湖北省調研指導《手冊》推進工作?，F場查看了中建三局一公司承建的中建鉑公館等項目《手冊》貫徹落實情況，實地了解工程質量安全現狀。

2019 年 11 月，住房和城鄉建設部在湖北省召開全國建筑工程品質提升推進會暨推行工程質量安全手冊觀摩會，易軍副部長出席會議并講話。住房和城鄉建設部工程質量安全監管司等 8 個相關司（廳）負責同志及全國 31 個省、市（自治區）和新疆生產建設兵團住建主管部門相關負責同志共 150 余位代表參會，并現場觀摩 3 個《手冊》示范項目。

通過設置樣板區、樣板套、樣板層和常見質量問題治理展示區，湖北住宅工程質量常見問題治理覆蓋率達到 95 % 以上。目前，全省 7 家試點企業、54 個試點項目在實踐中總結形成了《精益建造指南》《樣板引路實施辦法》《標準動作圖解》《創精品工程手冊》《精細施工工藝圖冊》《質量安全標準化實施手冊》和《產業工人培訓手冊》等，已成為可推廣的經驗做法。

4.2 試點企業形成相應成果

中建三局在推進《手冊》的落地實踐中，逐級簽訂質量安全責任書，實現《手冊》與企業管理體系融合推進，完成了住房和城鄉建設部《房屋市政工程安全生產標準化指導圖冊》編制工作，由住房和城鄉建設部發文向全國推廣。發布《工程質量安全手冊實施指南（質量篇）》，以質量安全常見問題為切入點，從設計源頭找對策，從項目策劃謀方法，匯集質量安全提升的創新做法和工具，已在企業內部發布。編制各類圖冊 36 冊，制作安全警示片 26 部、質量安全微視頻 128 部，1.5 萬余名管理人員參與學習測試，并對全體勞務工人采用實操模擬機、安全體驗館、培訓工具箱進行交底、教育、培訓。

中天集團結合公司“七三”規劃，強化公司后臺服務支撐，制定企業層面《工程質量安全手冊實施細則》，在“示范項目”推廣運行，結合項目部實施過程，對現場工作內容及部分成果匯編成“工作手冊”，建立樣板引路制度，對現場實施動作及流程匯編成“標準圖冊”或“操作視頻”。

湖北工建集團組織了多班次多層次的《手冊》宣貫培訓，已實現了集團及所屬各二級單位所有項目的全覆蓋。還印發了《手冊》口袋版，發放至集團公司各職能部門、示范項目、集團重點項目相關管理人員。在全集團所屬項目組織開展“安全標兵”和“工建匠星”活動，以正向激勵、行為引導為手段帶動全員，尤其是項目作業層員工安全意識和品質意識的提升，強化《手冊》的落實。

漢陽市政集團針對市政工程施工特點，狠抓安全控制要點和施工工藝工序控制，分別完成了安全文明標準化 40 個小項和質量精細化 31 個小項整理匯總，形成《漢陽市政質量安全文明手冊》。武漢建工集團結合《手冊》內容，固化精品工程的典型做法，梳理、研究住宅工程質量常見問題的治理措施，形成施工質量管理標準化。湖北廣盛打通《手冊》落地最后一公里，把《手冊》與操作工人培訓結合，引導產業工人創新創效，解決施工難題，出臺了激勵制度——凡一線產業工人提出的創新之舉被采用，按照該創新給公司帶來的全年經濟效益的30%給予物質獎勵，并且以主創人員名字命名創新成果。截至目前，已有“陳業用管道預留孔施工工法”和“孫興濤后澆帶施工工藝”等 50 多項創新工法被認定，共發放獎金 300 多萬元。

4.3 試點市州工作推進有效

武漢市結合日常工作，加強督促指導，統籌布置《手冊》推進工作，以質量安全“標準化、精細化、信息化”為總體要求，編制《建筑工程先進工法選集》《房屋市政工程安全文明施工技術要點》，完善《手冊》施工操作標準體系；結合“精致武漢”建設，制定《市政工程細部構造做法》，提高精細化施工水平。

宜昌市通過誠信住建 APP，實行工程質量驗收信息公開。依托智慧城建系統，根據《手冊》細化了 437 種良好行為和 531 種不良行為記分標準，通過網站實時發布企業信用信息；拓展深化《手冊》內容，出臺“預拌混凝土控制”專篇，修訂質量安全監督工作程序，把《手冊》執行與智慧工地建設、日常質量安全監管、誠信體系建設相結合，促進工程質量安全水平整體提升。

黃岡、仙桃等試點市均比照省廳規格成立領導小組，確定市級試點企業和項目，依托行業協會組織開展交流培訓。鄂州市編印相關教材，策劃組織《手冊》宣貫，力爭把工作覆蓋到每一個在建工程。

4.4 試點工作影響不斷擴大

《建筑時報》2018 年 12 月 18 日以“多措并舉 多管齊下 湖北率先貫徹落實工程質量安全手冊”為題、《中國建設報》2019 年 1 月 10 日以“強化責任 健全機制 湖北貫徹落實工程質量安全手冊”為題、建筑新網和《建筑時報》2019 年 4 月 15 日以“湖北推進工程質量安全手冊生根開花結碩果”為題分別報道了湖北省推進《手冊》的主要措施和有效做法。2019 年 4 月 1 日，《中國建設報》頭版以“管理創新如花綻 根深葉茂譜新篇”為標題對湖北省貫徹落實《手冊》工作進行專題報道，在行業擴大了影響。

2019 年 5 月，在北京召開的全國《手冊》培訓交流會議上，湖北省住建廳作為主管部門代表、中建三局作為施工企業代表，受邀在會上做了推進《手冊》工作的介紹，得到與會人員的良好反響。廣東、江蘇、福建、安徽等省市主管部門同行紛紛來湖北交流指導工作，共享管理成果。

2019 年底，《湖北日報》分別以“質量拉準繩 安全講規矩”“堅守安全底線 夯筑高質量發展基石”為題，從行業主管部門、試點企業和示范項目各層面和角度，全方位報道湖北落實《手冊》工作，進一步凝聚行業共識和堅定工作信心。

4.5 試點工作存在的不足

一是重視程度不夠。部分地區、企業對《手冊》重要性、基礎性作用理解不到位，試點工作主要靠主管部門推動實施，工作合力尚未形成，施工企業自身的主動性不夠。二是理解程度不深。部分地區、企業對《手冊》意義、內涵和特征及與其它業務性管理工作之間的關系等學習研究不深入，缺乏有效措施和辦法，推進力度不夠。三是策劃動力不足。部分企業未對試點工作進行系統的策劃、安排，沒有形成工作方案，沒有進行任務分解，沒有成立工作專班，宣傳動員、工作指導不夠，積極性不足。四是工作進展不一。只有部分試點地區、試點企業形成了《手冊》工作成果，尚有少數地區、企業工作進展不明顯，有效性成果不多。五是激勵機制缺乏?！妒謨浴吠七M的激勵機制尚未建立（如將“示范項目”納入誠信管理體系中優良記錄、優先參評省市級優質工程、招投標中賦予適當分值等），一定程度上制約《手冊》由點到面的推廣工作。

5 推進工程質量安全手冊的思考與建議

在《手冊》推進工作中，筆者深深認識到，理解認同是推行《手冊》的前提，融入結合是推行《手冊》的根本，持之以恒是推行《手冊》的關鍵，落地見效是推行《手冊》的核心。關于推進工程質量安全手冊的思考與建議如圖 3 所示。

圖3 推進工程質量安全手冊的思考與建議

5.1 常抓不懈

隨著《手冊》深入推進，必須要防止抓而不實、抓而不緊，要以“為什么推《手冊》、《手冊》是什么、怎么推《手冊》”為主題，廣泛探討、學深悟透、融會貫通，真正把《手冊》抓在日常、嚴在經常。要進一步加強組織領導，成立以主要領導為組長、分管領導為副組長的《手冊》工作領導小組，加大推進力度。同時，要求各試點地區主動對接，按照年度計劃，把握好時間節點，總結好工作成果，加快推進試點工作。要常態化開展監督檢查，將《手冊》執行情況納入市、縣兩級質量安全監督巡查范圍，對主管部門推進《手冊》情況及相關企業和項目貫徹落實工作進行督查、評價，對力度大、成效好的予以通報表揚，對工作欠力度、效果不明顯的點名批評，健全工作有效機制。

5.2 與主管部門工作相結合

推進《手冊》要與主管部門當前開展的品質提升、質量管理標準化和質量常見問題治理等工作結合。一是與工程質量安全管理標準化結合。《手冊》推進堅持目標導向，督促企業認真履行質量行為管理標準化和實體質量控制標準化，建立健全質量安全管理體系，嚴格深基坑、高支模及起重設備等危大工程全覆蓋監控，強化材料進場、工序控制及竣工驗收全過程管理，全面執行“兩書一牌”制度，有力提升工程項目管控能力。二是與工程質量常見問題治理結合?！妒謨浴吠七M堅持問題導向，以影響住宅使用功能的滲、漏、裂等問題為切入點，組織編制“作業指導書”和“施工管理手冊”，優化設計構造和施工工藝，推行住宅精益建造和工序高效穿插，以技術進步和管理升級促進質量常見問題防治。建立落實樣板引路制度，在超過 2 萬 m2的住宅小區設置樣板區、樣板套和樣板層，設立質量常見問題治理樣板展示專區。三是與日常質量安全監督管理工作結合?！妒謨浴吠七M堅持效果導向，各地質量安全監督機構在制定監督計劃、開展監督交底時提出貫徹落實要求，在日常監督時對企業、項目推行《手冊》情況進行隨機抽查，將檢查情況納入質量安全監督報告內容。建立完善激勵機制，對執行《手冊》成績突出的企業和項目給予誠信加分，優先推薦參評省優質工程和國家級優質工程。

5.3 與企業日常工作相結合

推進《手冊》要與企業推行的“雙標化”、質量創優、精益建造等專項工作深度結合，要與企業日常管理實際緊密結合，要體現企業特色，避免“兩張皮”。要分期組織培訓。從省級試點示范企業中遴選專家，赴各地市分期分批開展《手冊》解讀、相關知識的宣貫培訓，同時交流試點企業、試點項目的經驗做法，掀起學《手冊》、懂《手冊》、用《手冊》的熱潮。各地要督促指導企業制定完善配套實施細則，加強宣傳貫徹，開展示范活動，強化監督落實，將《手冊》制度與建筑工人培訓教育緊密結合，著力提升質量安全管理標準化和規范化水平。

5.4 持續改進 動態管理

各地可將成熟的經驗做法，如質量安全標準化、質量常見問題治理的最新技術管理成果融入治理體系，不斷豐富《手冊》內容和內涵。要不定期策劃觀摩活動。將舉辦各級現場觀摩會作為交流《手冊》實施經驗、檢驗《手冊》實施成果的重要方式和平臺，分層級策劃召開《手冊》現場觀摩會，優選項目舉辦市級、省級現場觀摩會。同時，按照“參與積極、成果豐富、成效明顯”的原則，在企業申報，主管部門推薦的基礎上，表彰一批《手冊》試點“示范企業”“示范項目”，發揮示范帶動作用。

5.5 轉變管理方式和加大技術創新

《手冊》是規范質量安全行為、落實企業主體責任、保證工程質量安全的有效抓手，同時還要通過管理方式改進、建造方式轉變和施工技術創新等，推動質量安全變革、促進質量安全提升。要大力推廣工程總承包，優化設計、采購、施工一體化項目集成管理體系，加快信息技術與建筑業深度融合，提升建造效率。下一步，要以貫徹國務院轉發住房和城鄉建設部《關于完善質量保障體系提升建筑工程品質的指導意見》為主線，堅持問題導向、堅持改革創新、堅持協同推進，持續推進質量保障體系改革和完善。

6 結語

工程質量安全是住建事業的永恒主題。推行《手冊》是住房和城鄉建設部根據新時代高質量發展戰略作出的重要決定，是改革和完善質量安全保障體系的創新舉措。通過推進《手冊》和一年多的試點，湖北省工程質量持續提升，安全生產形勢平穩，質量意識、品牌意識、精品意識逐步彰顯。貫徹落實《手冊》是一項長期性、系統性工作，要不斷豐富、充實《手冊》配套細則、標準圖冊及操作視頻，研究制定《手冊》考核評價辦法，特別是要加強對現場管理人員和一線操作人員的培訓，推動《手冊》落地見效、提質擴面，建立落實《手冊》推進長效機制，促進工程質量安全均衡發展、持續提升。