縣（市）城鎮工程質量管理的系統思考與要素分解

關赟佳，董文斌，柯于連，張 偉

（1.華中科技大學土木工程與力學學院，湖北 武漢 430074；2. 湖北省建設工程質量安全監督總站，湖北 武漢 430064；3.黃石市陽新縣建設工程質量監督站，湖北 黃石 435200）

0 引言

2014～2018 年底，我國城鎮化率由 54.77 % 上漲到59.58 %，年均增長率約 1 個百分點。目前，我國仍處于快速城鎮化階段，縣（市）城鎮工程投資和建設規模不斷擴大，投資主體也更加多元化。但部分地區建設工程質量安全狀況不佳，與城鎮化發展水平不相匹配的情況屢見不鮮，縣（市）城鎮工程質量管理水平普遍落后于大中城市。2016 年，國務院發布了《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8 號），提出加快培育中小城市和特色小城鎮，提升縣城和重點鎮的基礎設施水平［1］。2017年，為貫徹落實《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，促進建筑業持續健康發展，為新型城鎮化提供支撐，國務院辦公廳又發布了《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19 號），提出完善工程建設模式、加強質量安全管理、優化市場環境、提高人員素質等一系列要求［2-3］。在快速城鎮化背景下，如何完善縣（市）城鎮工程質量管理，促進建筑行業升級，進而推動城鎮化可持續健康發展，為縣（市）城鎮工程質量管理的系統思考與要素分解提供了思路。

1 縣（市）城鎮工程質量管理概況

1.1 縣（市）城鎮工程質量管理的特點

1.1.1 工程規模急速增長 質量管理任務繁重

快速城鎮化背景下，全國建筑工程建筑開工面積、市政基礎設施工程開工規模普遍呈上升趨勢。這一趨勢在縣（市）城鎮工程中也得到印證。以湖北省近 3 年數據為例，襄陽市襄州區、宜昌市夷陵區和高新區建筑工程年均開工建筑面積均超過 200 萬 m2。而在 2018 年宜昌市夷陵區和高新區該指標超過 500 萬 m2。從市政基礎設施工程開工規模來看，大部分縣（市）投資額度都在 2 億元內。宜城市近 3 年來市政基礎設施年均投資均超過 3 億，宜昌市高新區達到年均 6.5 億，2018 年十堰市鄖陽區該指標突破 9 億元。同時，在調研所得的 21 組縣（市）的有效數據中，有 13 個縣（市）2018 年的市政基礎設施投資額達到 2016 年的 2.5 倍及以上。

工程規模的急速增長，給政府監管部門和相關參建單位的質量管理帶來挑戰。從湖北省近 3 年數據來看，在總共 27 個縣（市）內，建筑工程人均監督面積較高的有 10 個縣（市），其中宜昌市高新區監督機構人均監督面積甚至達到 111.76 萬 m2/人，遠高于《湖北省房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督機構和人員管理辦法》（鄂建〔2012〕39 號）規定的二級監督師 15 萬 m2/人的任務限值；市政基礎人均監督規模較高的有 5 個縣（市），其中麻城人均市政監督規模高達 11.33 億元，達到市政基礎設施工程人均監督任務規定值的 2.83 倍。這些數據反映當前工程質量監督機構的監督人員有限、監督任務繁重。

1.1.2 質量管理思維傳統 管理水平普遍落后

目前在縣（市）城鎮建設項目中，質量管理的思維仍然較為傳統，主要表現在管理模式。管理手段兩方面。在管理模式上，尚未擺脫傳統質量管理模式的束縛，將設計、建造環節分離開來，大多注重施工過程中的質量管理，而弱化了項目的集成管理。在管理手段方面，縣（市）城鎮范圍內，現代施工工藝和裝備應用率普遍較低。部分企業缺乏創新能力，認為新技術和新設備的引用會增加施工成本，得不償失［4］。同時，監管人員、企業管理人員素質參差不齊。縣（市）經濟條件對高素質新生管理力量的低吸引力在一定程度上進一步拉大了其與大城市整體管理水平的差距。

1.1.3 項目質量環節把控不足

質量不僅指產品的質量，也包括產品生產活動或過程的工作質量。在縣（市）城鎮實體項目形成過程中，材料管理未得到足夠重視、技術管理體系不健全造成的施工流程不規范、建筑標準化程度較低、施工過程不合理等現象屢見不鮮，往往為建設項目埋下巨大的質量安全隱患。

1.2 縣（市）城鎮工程質量管理的不足

1.2.1 質量管理體系不完善

工程質量管理體系完善主要包括建立健全法律法規體系、完善政府監管機制、完善企業質量管理體系、加強社會監督體系四個方面。目前，我國的質量監督法律法規已相對完善。但根據相關調研實際，各縣（市）并未能充分結合地區特征，因地制宜及時頒布規章規范解決各地區存在的難題。此外，我國工程質量監督管理模式較為單一，主要利用監督站進行監督，社會監督體系相對空白，監督力量微弱，易造成監督效果不理想，甚至出現違規操作［5］。企業質量管理體系主要包括公司層面和現場項目兩個層級，與企業實力相關。

1.2.2 參建單位力量薄弱 誠信履職不足

據有關課題調研考察，縣（市）地區當地的勘察、設計、施工、監理和檢測等企業數量普遍較少且資質等級偏低。同時，外地勘察、設計和施工企業承攬工程后，派駐的管理人員數量有限，勞務人員短缺，管理上也存在明顯的缺陷。除此之外，頻繁發生的無圖施工、檢測單位開具虛假報告、盲目追求利潤而使用劣質材料等誠信履職不足現象也是亟待改進的弊端。

1.2.3 質量管理信息化水平較低

BIM、智能化、移動通訊、物聯網等技術的快速發展推動了質量管理信息化的蓬勃發展。當前，質量管理信息化的主要研究成果可分為政府質量監管信息化研究和企業質量管理信息化研究兩個方面［6］。然而由于縣（市）經濟發展不足的客觀因素和相關企業自身的主觀因素，縣（市）工程建設項目中質量管理信息化技術應用程度不容樂觀。以調研數據來看，普及程度較高的是以政府監管為導向的信息管理系統，如工程質量監督管理系統、建筑市場與工程質量安全一體化管理平臺等，普及率在 22 %～24 % 之間波動；從企業方面來看，施工信息化技術如遠程視頻監控、RFID、BIM 三維建模等普及率僅在 6 %～8 %。

2 縣（市）城鎮工程質量管理研究的必要性

基于縣（市）城鎮工程質量管理的特點和不足，結合政府宏觀政策進行分析，可將開展縣（市）城鎮工程質量管理研究的必要性歸納為兩點。

一是國家相關政策文件的驅動。2016～2019 年，國務院和住房和城鄉建設部等部門相繼下發一系列政策，對新型城鎮化、質量管理標準化工作、推進建筑業持續健康發展等提出具體要求。主要政策如表 1 所示。

二是縣（市）城鎮可持續發展的需要。可持續發展涉及到自然、環境、社會、經濟、科技、政治等諸多方面。從工程建設的角度來說，在工程建設項目全生命周期（從規劃、設計、原材料的選擇、施工、運營直到建筑物拆除），應盡最大可能減少建筑對環境與資源的破壞與消耗，提高建筑的綠色效能，降低綠色技術成本，從而為工程建設從業人員以及建筑設施的使用者創造一個良好、健康、安全、宜居的環境。可持續發展理念對又快又好穩健推動我國建筑行業升級和城鎮化進程具有重要的現實意義。

3 縣（市）城鎮工程質量管理要素的系統思考

基于上述分析不難得出，縣（市）城鎮工程質量管理應以準確掌握當前縣（市）城鎮工程質量管理的現狀為基點，從更為全面立體的角度梳理質量管理經驗、難點、痛點，提煉出覆蓋工程建設全過程（發承包、勘察、設計、施工和竣工驗收）、多層次（行業、企業、項目、現場）、各方主體（政府、建設、勘察、設計、施工、監理、檢測等）的三維度（行業質量監管、參建單位質量管理、工程實體質量監管）的解決措施；但現有的縣（市）城鎮工程質量管理因素過于分散繁復，需先從系統分解的角度進行要素分解，才能有效開展具體內容的研究。

3.1 內涵

在講述系統思維之前有必要解釋一下系統。系統是具有特定功能的，相互聯系和相互影響的諸多要素共同構成的有機整體，系統論的創始人貝塔朗非將系統定義為相互聯系的元素的集合［7］。而系統思維是指運用系統論的觀點和方法認識事物，強調把事物放在普遍聯系的系統中來把控，在系統與要素、要素與要素之間相互聯系和作用的動態過程中探索規律，爭取實現解決問題的最優思維方法［8］。

依據 GB/T 19000－2016/ISO9000：2015《質量管理體系 基礎和術語》，質量是指客體的一組固有特性滿足要求的程度。質量不僅指產品的質量，也包括產品生產活動或過程的工作質量，還包括質量管理體系運行的質量。與之對應，質量管理有狹義和廣義兩種概念。狹義的質量管理僅包括對建筑產品——建筑物本身的質量管理，而廣義的質量管理包括國家對工程質量的要求和政策，各級政府對工程質量的審查和監督，質量認證、項目質量等全面的、全過程的系統管理［9］。基于提升質量的準則，以系統思維的方法思考廣義的質量管理，本文將質量管理的范圍進一步定義為行業、企業和項目三個緊密聯系相互影響的層次，將縣（市）城鎮工程質量的影響因素看作一個系統，劃分為宏觀行業監管、企業質量管理、工程項目質量管理三個維度，以宏觀、中觀和微觀三方視角，梳理縣（市）城鎮工程質量管理的要素和內容，具體內容如后所述。

表1 關于推進新型城鎮化、質量管理的若干政策

3.2 宏觀行業質量監管要素分解

以提升宏觀行業監管質量為核心目標，可將影響宏觀行業監管質量的要素分為兩個方面。一是工程質量監督實施主體的性質、資源保障等；二是建設行政主管部門和工程質量監督機構對于與工程質量相關的建設程序、主體行為等方面的監管。要素分解如圖 1 所示。

圖1 行業質量監管要素分解

工程質量監督主要蘊含四個要素。①監督機構。工程質量監督機構的性質和定位，以及責、權是否均衡。②資源保障。工程質量監督的經費、辦公條件、設備等是否充足。③監督人員。監督人員配備數量、能力、經驗等是否充分；質量監督隊伍是否穩定；人員素質如何提升。④監督方法手段。監督工作的方式、方法和手段，如“雙隨機、一公開”、信息化技術應用狀況。

在大量的文獻知識儲備和實地考察后，本文將建設程序監管方面分解為三個要素。①程序監管（突出“先建后驗”）。首先，工程動工前，施工許可證等手續是否辦理；其次，對于部分需要加快建設進度、精簡建設程序審批的工程項目，是否存在類似于“先建后驗”的做法；最后，工程質量監督機構采用何種方式確保這種“先建后驗”項目的監管效果。②施工圖審查。施工圖審查工作的有效性如何、存在什么問題、是否存在未經施工圖審查、白圖施工的現象。③消防驗收。當前消防工程驗收移交給住建局負責后，消防工程審查、驗收如何分工和實施以及存在什么問題。

3.3 企業層面質量管理要素分解

依據《建設工程質量管理條例》《建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法》《工程質量安全手冊》等法規和文件，考慮五方責任主體（建設、勘察、設計、施工、監理）和檢測單位的質量作用，從各單位的管理能力（包括資質、專業技術人員、工作質量等）和質量行為規范性，從兩個方面進行影響要素分解。同時由于在縣（市）一級的工程建設中，勞務作業隊伍素質的問題較為突出，在施工單位質量管理部分專門考慮，主要得到圖 2 所示參建單位質量管理要素分解圖，并進一步做出闡釋。

圖2 參建單位質量管理要素分解

1）建設單位的質量管理。①建設單位的管理能力。包括建設單位實力（資質、經驗等）、質量目標優先度、組織協調、資源投入充分性（資金、管理人員等）、建設單位質量管理面臨的困難等因素。②建設單位的質量行為規范性。包括發包、合同管理、支付工程款、提供設計圖紙與資料等各項行為的規范性。

2）勘察單位的質量管理。①勘察單位的管理能力。包括勘察單位實力（資質、經驗等）、勘察人員（專業能力、職業素養）、勘察工作質量（真實性、準確性、深度）、勘察取費合理性、勘察工作質量管理面臨的困難等因素。②勘察單位的質量行為規范性。包括承攬業務、勘察作業、報告編制等各項行為的規范性。

3）設計單位的質量管理。①設計單位的管理能力。包括設計單位實力（資質、經驗等）、設計人員（專業能力、職業素養）、設計成果質量（合理性、準確性、經濟性、深度）、設計取費合理性、設計工作質量管理面臨的困難等因素。②設計單位的質量行為規范性。包括承攬業務、設計過程控制、設計成果審查、施工階段設計服務等各項行為的規范性。

4）施工單位的質量管理。①施工單位的管理能力。包括施工單位實力（資質、經驗等）、施工管理人員（專業能力、職業素養）、施工質量管理體系（管理制度、技術方案、現場控制等）、施工承包費用合理性、施工質量管理面臨的困難等因素。②勞務作業隊伍的規范性。包括勞務隊伍建制（勞務公司或零散隊伍）、工人隊伍素質（年齡、身體狀況、技能經驗、職業素養）、工人作業質量、勞務報酬合理性等。③施工單位的質量行為規范性。包括承攬業務、人員到崗履職、施工技術交底、按圖施工、材料設備進場驗收等各項行為的規范性。

5）監理單位的質量管理。①監理單位的管理能力。包括監理單位實力（資質、經驗等）、監理人員（專業能力、職業素養）、監理工作充分性（旁站、巡視、平行檢驗工作的充分性）、監理取費合理性、監理工作面臨的困難等因素。②監理單位的質量行為規范性。包括承攬業務、人員到崗履職、施工方案審查、現場監理、工程驗收等各項行為的規范性。

6）檢測單位的質量管理。①檢測單位的管理能力。包括檢測單位實力（資質、經驗等）、檢測人員（專業能力、職業素養）、檢測工作規范性、檢測報告質量（真實性、準確性、及時性、深度）、檢測取費合理性等因素。②檢測單位的質量行為規范性。包括承攬業務、檢測過程控制、檢測報告編制與上傳等各項行為的規范性。

3.4 項目實體質量管理要素分解

按照工程建設全過程來梳理縣（市）城鎮工程在實體質量方面的現狀和存在的問題。順應當前行業內工程項目全生命周期管理的理念，將實體質量由施工階段向前延伸到材料設備構配件供應階段，向后延伸到竣工驗收階段，將影響實體質量監管的要素分解如圖 3 所示，并給出實體質量監管要素的具體內涵。

圖3 實體質量監管要素分解

材料設備構配件質量監管主要考慮：①鋼筋質量；②商品混凝土質量；③節能材料質量；④預制構件質量；⑤其他主要建筑材料質量。工程施工質量監管主要把好 5 關：①地基基礎工程質量；②主體結構工程質量，包括混凝土結構工程、鋼結構工程、砌體結構工程 3 種類型；③裝飾裝修工程質量；④建筑節能工程質量；⑤安裝工程質量。竣工驗收質量監管要著重注意兩方面：①竣工驗收監管；②質量問題與投訴處理。

4 結語

本文以系統思維為指導，以縣（市）城鎮工程為研究對象，以工程質量全過程、多層次、各方面監管的內涵為基礎進行結構化分解，構建影響縣（市）城鎮工程質量問題的要素框架。其為創新縣（市）城鎮工程質量管理模式，發揮市場參與各方的質量責任，促進政府質量監管有效實施，提高縣（市）城鎮工程質量管理的整體水平，促進縣（市）城鎮建設可持續發展提供了可供借鑒、較為清晰的思路。