縣（市）城鎮工程質量管理現狀調研與分析

張若飛，黃先明，曹天書，張 偉

（1. 華中科技大學土木工程與力學學院，湖北 武漢 430074；2.湖北省襄陽市建設工程質量監督站，湖北 襄陽 441000；3.湖北省建設工程質量安全監督總站，湖北 武漢 430064）

0 引言

工程質量事關人民群眾生命財產安全，事關改革發展大局，“百年大計，質量第一”［1］。當前隨著城鎮化快速發展，縣（市）城鎮工程的投資和建設規模不斷擴大，投資主體也更加多元化，但部分地區建設工程質量安全狀況不佳，與城鎮化的發展水平不相匹配的情況屢見不鮮。縣（市）城鎮工程質量管理水平普遍落后于大中城市，工程質量治理模式和手段面臨挑戰。2017 年 9 月 5 日，中共中央國務院發布的《中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見》提出要強化市、縣政府質量監管職責，構建統一權威的質量工作體制機制［2］。政府從宏觀層面對于建設行業的監管、社會主體的監督，及參建主體之間的相互制約，構成關于工程質量管理的治理機制。

本文基于住房和城鄉建設部專項課題，以及湖北、河南、山西等地工程質量監督管理部門、房地產開發商、建筑企業、勘察設計單位、監理企業、檢測單位的工程質量管理系列座談會，總結調研成果，初步掌握了我國縣（市）城鎮工程質量管理的現狀。縣（市）城鎮工程質量問題較多，本文僅對工程質量監督機構現狀、建設工程五方責任主體及檢測單位的質量管理、主要建筑材料市場行情、建設領域“用工荒”等 4 個突出問題進行闡述與分析。

1 工程質量監督機構

1.1 工程質量監督機構現狀

縣（市）城鎮工程建設過程中，工程質量監督機構的監管規范性與效果總體狀況較好，但工程質量監督機構缺乏經費和人員編制、工作任務重等情況較為突出。

1.1.1 工程質量監督機構經費現狀

調查得到湖北、河南、山西等地 46 個縣（市）工程質量監督機構的經費狀況，發現各地工程質量監督機構的經費來源以財政撥款為主，工作經費數額從十幾萬到幾百萬不等。有 8 個縣（市）采用自收自支的方式維持工程質量監督工作的正常開展。大部分縣（市）質量監督機構的經費都有或多或少的缺口，缺口經費為幾萬至上百萬不等，經費缺口解決方式有借款、罰款、政府補助、門面租金、原檢測費彌補、歷年結余等多種形式，其中以政府補助和罰款為主要方式，個別縣（市）存在未解決經費缺口的情況。

1.1.2 工程質量監督機構人員現狀

普遍反映各地工程質量監督機構人員編制緊缺和專業分布不均衡。大部分縣（市）工程質量監督人員為 10 人左右，其中工程質量監督人員最少的縣區只有 2 人。23 個縣（市）存在少量聘用人員，個別縣（市）聘用人員比在編人員多，甚至某縣聘用人員與在編人員比例達到 3∶1。幾乎所有縣（市）工程質量監督機構擁有房屋建筑專業的監督人員，少數縣（市）有出身安裝和道路工程的監督人員，調研的 46 個縣（市）中只有 3 個地區有來自橋梁工程專業的工作人員，大部分縣（市）工程質量監督機構存在一定數量的非土木相關專業的人員。

1.1.3 工程質量監督機構監督面積現狀

經調研了解到，近 3 年各縣（市）建筑工程開工面積和市政基礎設施工程規模呈上升趨勢，建筑業已成縣（市）經濟發展的支柱產業之一。從建筑工程開工面積來看，有 6 個地區均超過 200 萬 m2，其中宜昌市夷陵區和高新區 2018 年均超過 500 萬 m2；大部分縣（市）建筑工程開工面積為 100 萬 m2左右。從市政基礎設施工程開工規模來看，大部分縣（市）都在 5 億元內。

1.1.4 各縣（市）工程質量監督機構人員、經費、辦公條件統計分析

以 2018 年數據為基礎，分別計算各縣（市）工程質量監督機構人均建筑工程監督面積和人均市政基礎設施監督規模、人均工作經費、人均辦公面積發現：在46 個縣（市）內，建筑工程人均監督面積較高的有 15 個縣（市），其中宜昌市高新區的建筑工程人均監督面積達到 111.76 m2/人；市政基礎設施人均監督規模較大的有 6 個縣（市），其中湖北省麻城市的市政工程人均監督規模達 11.33 億元；人均工作經費較為緊缺的有 22 個縣（市），其中 8 個縣（市）沒有財政撥款；人均辦公面積較低的有 28 個縣（市），其中 7 個縣（市）人均辦公面積均低于 5 m2/人。

1.2 工程質量監督機構面臨的困難

1）經費不足。大部分地區質量監督機構單位性質屬于公益一類，但是有的地區尚未納入財政撥款，有的地區實行差額撥款。總之，各縣（市）質量監督機構都或多或少存在經費缺口。

2）專業人員不足。縣（市）城鎮地區受工作環境、待遇等因素制約，難以招攬專業人才，加之紅頂中介改革后，部分被改革人員進入質監站，造成編制滿員。

3）監管工作繁重。1.1 節已詳細闡述各地工程質量監督機構人均建筑工程監督面積和人均市政基礎設施監督規模較大，甚至超過政府頒布相關管理辦法的標準規定。同時環保、安全文明施工、維穩等龐雜繁瑣且界限不清的附加工作，極大地牽扯了監督人員的監督精力，削弱了本已十分薄弱的監督力量，更加激化了監督力量與工程量之間的矛盾。目前縣（市）一級質監機構因監督力量不足，難以做到所有項目全覆蓋，存在管理真空地帶。

4）監督機構責任過重。建筑工程質量監督站是代表政府對建設工程各方責任主體的質量行為進行監督，并承擔監督責任。但公眾和用戶碰到工程質量問題，習慣性愿意找政府排解難題，而政府通常將該任務交給工程質量監督機構，造成工程質量監督機構反而成為了工程質量的直接聯絡主體，承擔了部分本該由建設單位、施工單位等項目建設主體應承擔的責任。

1.3 工程質量宏觀監督方式

工程質量監督機構的宏觀監督方式有建立聯動檢查機制、堅持樣板引路創優良、差異化監管、利用信息技術提高監管效率等，具體如下。

1）堅持樣板引路創優良。結合市內工程質量的現狀和特點編制了《質量標準化管理圖冊》，以施工企業為重點，以施工現場為中心，以對質量行為和實體質量控制評價為基本手段，實現責任主體質量行為規范化、質量管理流程標準化和質量過程控制標準化，并定期組織建設、監理、施工單位，從創優流程、管理要求、施工樣板等方面指導優良工程創建。

2）通過差異化監管，緩解人員緊缺狀況。根據項目實際情況綜合衡量后靈活調整監管的頻率和重點，充分調動各企業提升自我管理水平的積極性。

3）利用信息技術提高監管效率。引入人臉識別系統檢查現場人員的到崗情況，推進標養試塊植入芯片方法保證送樣的真實性［3］。

4）建立聯動監管機制，監驗罰職責分明。部分地區建立聯動機制，采取監、驗、罰三權分離的管理模式，由質監機構負責工程質量報建和日常監督、住建局審批科負責竣工驗收備案、住建局或執法大隊持有行政處罰權。

2 城鎮工程企業質量管理

在進一步發揮市場配置資源的決定性作用、發揮市場參與各方的主體責任作用［4］的現行政策下，作為工程質量實體狀況與行為的建設參與各方的質量管理水平差強人意，存在許多問題，現按共性和特點問題分類闡述。

2.1 建設工程相關單位共性問題

1）建設參與各方資質較低。縣（市）城鎮工程建設過程中，相關單位資質水平較低。本地勘察、設計單位只能承攬小項目，大部分項目勘察、設計任務由外地大企業承擔。開發商、勘察、設計、施工、監理、檢測等單位普遍存在無資質或超資質，甚至拿外地企業資質承攬業務等現象［5］。

2）缺乏高素質專業人才。新時期背景下施工項目多，加大了對從業人員數量的需求。然而，優秀的專業人員數量有限，不能滿足當地經濟建設的人才需求。

勘察、設計單位面臨著有資格、有經驗的技術人員斷層問題。設計人員往往存在“保守、開放”兩種不同思維，且過分依賴計算機軟件，動手能力較弱、專業知識不足，對設計及施工過程中出現的突發狀況不能及時處理等。因缺少高素質的專業人才，勘察、設計文件深度不夠、內容不完整、設計錯漏多、可施工性差。監理工程師多為非專業出身或者兼職，不具備專業水準，加之培訓時間短、專業培訓少，監理人員素質更加難以保證。

3）企業管理混亂。缺乏高素質專業人才致使施工、監理單位掛靠現象層出不窮，普遍存在項目中標人員與現場不符，項目經理、監理人員無相應資格或不到崗履職等情況。監理市場上存在一些掛靠的公司，自身實力很弱，通過低價競標造成市場惡性競爭，業務轉包現象時常發生，嚴重破壞市場秩序。

4）質量管理能力水平亟待提高。政府投資項目的模式是由政府成立城投、房投公司，或者委托住建局作為業主對市政投資工程進行管理。建設單位的任命基本以行政任命為主，從各方抽調人員作為臨時性建設單位的現場管理人員，由非專業人員擔當項目負責人的現象較為多見。

小型房地產開發企業質量管理流于形式，上游的管理人員不了解相應的標準與規范，只注重目標，責任意識欠缺，隨意變更房屋非結構部分設計，沒有建立全面質量管理體系，未能真正地把全員調動起來參與工程質量監督。

5）勘察、設計、施工等單位后期服務質量差。目前大部分縣（市）建設工程的勘察、設計工作是由外地企業承攬，然而外地企業以路途遙遠、不方便為由，不積極參與施工期間的現場服務，只參與項目前期勘察設計和項目竣工驗收工作。一些早年的施工企業現已注銷，一旦出現質量問題，不僅沒有企業對其負責，群眾也不同意使用維修基金進行維修，造成維保困難的問題。

2.2 建設工程相關單位特點問題

1）政府投資責任追究制度不健全，執行不到位。當前縣（市）未出臺政府投資項目責任追究制度，對政府投資活動中各參與方未形成相應完備的責任約束。由于責任追究執行不到位，違規的成本過低、風險過小，收益卻很高，使得個別領域建設管理混亂。

2）建設單位招標壓價、壓縮工期現象普遍存在。建設單位在招投標階段對勘察、設計單位盲目壓價和為政績需要或實現資金快速回籠而壓縮進度，引起勘察、設計單位簡化工作程序或內容，影響勘察設計質量，出現了復制國外建筑、交叉施工、事后補施工圖審查等問題。大部分建設單位在勘察單位招標時，只是選擇報價最低的，并不細究不同單位的技術實力高低。而在選擇設計單位時，盡管要看設計方案優劣，但同樣會壓價。當前各勘察設計院承擔勘察任務時，實際上所能收取的實際勘察費的平均水平維持在取費標準的 30 % 左右。部分領域，甚至按勘察線路的長度來取費。設計單位壓價現象同樣嚴重，實際工程中經常突破國家規定取費標準，有時甚至直接按面積計算。

3）監理工作取費偏低，權、責、利不對等。目前我國的監理制度尚不完善，監理的責任承擔范圍狹窄，定位不合理，監理的權利多是建議權，而一旦出現質量問題，往往先追究監理單位的責任。目前我國的監理發揮作用 80 % 在施工階段，20 % 在后續階段，監理缺乏對建筑使用需求和設計意圖的全面了解，不能有效保證施工過程與項目目標的吻合，并且監理單位只能監督施工單位的行為，卻無權為施工單位爭取合法利益。在工程實踐中，由于監理單位與建設單位是事實上的雇傭關系，建設單位不肯完全授權，甚至會對工程進行不合理的干預，監理單位處于弱勢地位，不可能作為完全獨立的第三方來監督、協調建設單位和施工單位的行為。監理費用取費標準沒有隨物價上漲調整，且建設單位壓價現象嚴重，導致監理單位效益不好，監理責任自然無法正常履行［6］。

4）存在虛假檢測報告。縣（市）地區大部分檢測合同由施工單位與檢測單位簽訂（本應由建設單位與檢測單位簽訂），受制于施工單位的原因導致檢測單位會出具虛假報告，例如只挑選合乎規范的構件進行檢測。另外檢測機構只能對進入后的樣品負責，對外部無法負責，因此難以保證取樣的真實性。當檢測單位技術水平和效率較低時也會存在敷衍造假的情況。外地檢測企業虛假檢測報告現象尤為嚴重，并且缺少相關法律法規對其承接本地檢測業務進行限制。

3 建筑材料、構配件的質量與價格

3.1 建筑材料、構配件的質量

建筑材料、構配件供應商基本做到遵守各項法律法規，較少發生質量違法違規行為。但是建筑材料、構配件仍存在許多質量問題，如鋼筋進入現場管理制度不嚴、露天堆放，工程中途停工，裸露鋼筋未加保護；混凝土所使用的水泥顆粒越來越細，違規地向混凝土中加水，把潤泵、洗泵中的殘渣和雜物一起澆筑到實體建筑中；保溫隔熱性能差，抗震性能差、不符合環保要求的傳統保溫材料仍占據主要市場，并且保溫隔熱材料在應用中存在安全隱患，如新型墻體材料的裂縫問題；小型企業生產的預制構件往往難以達到優質水平，導致預制構件出現制作加工缺陷、成品保護不當等質量問題。

3.2 主要建材價格走勢分析

針對調研過程中普遍反映的建材價格上漲問題，筆者搜集了主要建材近年價格走勢情況并對其進行了分析。

3.2.1 鋼筋價格

2011 年 16 mm 螺紋鋼價格處于高位，一路下跌至2 265 元/t 谷底，2016 年開始反彈，2018 年達到 4 123 元/t，2019 年上半年價格稍有回落。武漢市場的 16 mm 螺紋鋼價格走勢大致趨同于全國價格走勢，稍有偏差。鋼筋價格走勢如圖 1 所示。

圖1 螺紋鋼價格走勢圖

3.2.2 商品混凝土相關材料價格

2017 年下半年以來，隨著環境保護、資源開發管理越來越嚴格，砂石開發資源量大幅減少，價格上漲較明顯。砂石作為資源類產品，供應與需求存在時間與空間上的不協調現象。特定時間段，供應不足會帶來價格上漲，不同區域因供應總量與需求總量的差異也會引發價格波動。總體看目前湖北省砂石在較大區域存在供應偏緊的狀況，短期內難以改觀，砂石價格維持小幅走高態勢可能性較大。武漢 40 mm 碎石價格逐年上漲，從 2011 年的 43.33 元/t，漲至 2019 年 171.38 元/t，漲幅 295.5 %。碎石價格走勢如圖 2 所示。

圖2 武漢市碎石價格走勢圖

同樣因為環保原因導致價格上漲的還有天然砂，武漢天然砂價格已經從 2011 年 44.67 元/t 上漲至 2019 年227.10 元/t，漲幅 408.4 %。天然砂價格走勢如圖 3 所示。

圖3 武漢市天然砂價格走勢圖

P.O 42.5 水泥全國市場價格從 2011 年的 411 元/t 一路下跌至 2015 年 287 元/噸，2016 年稍有上漲趨勢，2017～2018 年水泥價格一路飆升至 431 元/t，截至 2019 年上半年價格穩定在 431 元/t；湖北省 P.O 42.5水泥歷年市場價格走勢與全國市場一致，2016 年水泥價格跌至 257 元/t，2017 年開始反彈，截至 2019 年上半年已經達到 483 元/t 的高位。水泥價格走勢如圖 4 所示。

圖4 水泥價格走勢圖

2011～2019 年 C30 商品混凝土價格走勢受水泥價格影響，從 2011 年 347 元/m3下跌至 2015 年的 296.4 元/m3，2016 年開始反彈，2017 年價格保持穩定，2018～2019 年受大幅上漲的砂石影響，一路飆升至 449 元/m3。商品混凝土價格走勢如圖 5 所示。

圖5 全國 C30 混凝土價格走勢圖

4 勞務隊伍

4.1 勞務隊伍素質與管理現狀

縣（市）建設工程的勞務隊伍素質常見問題是勞務分包管理不規范、工人流動性大、質量意識低下、工人施工水平落后，主要表現在以下幾個方面。

1）勞務分包管理不規范。縣（市）在建項目中的勞務公司和實際工程隊不一致。正規登記備案的勞務分包公司較少，大部分都是“包工頭”性質的勞務隊伍，不簽訂正規的勞務分包合同。

2）工人流動性大、質量意識低下。農民工沒有接受正規的建筑技能培訓和嚴格的考核制度，只追求將工程盡快做完，而不注重使工程質量各項要求達標。

3）工人施工水平落后。當地的建筑工人不能適應外地企業所帶來的新技術，出現圖紙看不懂、工藝不會做的情況，復雜工藝難以勝任，難以達到合同上的質量要求，同時勞動隊伍品牌效應逐漸減少。

4.2 用工荒現象淺析

近年，各工程項目普遍反映勞務班組難找，尤其是新開工程更是無法尋找到合適的合作班組與滿足條件的作業工人，滿城皆現用工荒，突擊隊橫行。引發用工荒現象的原因有如下幾點。

1）大體量建設開發，建筑工人不足。國家的宏觀戰略全面加速了各地的基礎設施建設與地產開發節奏，超級大盤不斷涌現，市場上原有的建筑工人遠遠不能滿足這么大體量建設開發的需要。

圖6 2011～2018年建筑業規模

由圖 6、7 可知，2011～2018 年建筑業規模增長迅速，大體量建設必然需要農民工規模以同等速度增長才能滿足要求。近 8 年農民工總量雖然繼續增加，但增 速回落明顯。從 2011 年到2018 年，農民工總量增速由 4.4 % 降到 0.6 %。尤其是 2018 年，農民工增量比上年減少 297 萬人，總量增速明顯比上年減少 1.1 %［7］。

2）農民工行業分布比例變動，建筑業農民工比例下降，第三產業農民工大幅增長。從事建筑業的農民工比重從 2014 年開始下降。2014 年從事建筑業的農民工比重為 22.3 %，而 2018 年該比重下降了 3.7 %。與此同時，從事第三產業的農民工比重一直上升。2018 年從事第三產業的農民工占比 50.5 %，比 2011 年提高 7.9 %。究其原因，一是從事傳統服務業的農民工繼續增加；二是脫貧攻堅，大眾創新，萬眾創業開發了大量崗位，在公共管理、社會保障和社會組織等其他行業中就業的農民工比重為 12.9 %，比 2013 年提高 4.4 %（見圖 8）。

圖7 2011～2018 年農民工規模

圖8 2011～2018 年農民工從事行業分布

3）建筑工人老齡化、女性比例上升。建筑業作為典型的勞動密集型行業，大量農民工進入建筑業，由于農民工整體老齡化趨勢明顯，相應地建筑工人老齡化現象突出，新增年輕建筑工人急劇下降，至使建筑一線從業人員大幅減少。根據國家統計局發布的《農民工調查報告》（見圖 9），從 2011～2018 年，16～20 歲農民工所占比重從 6.3 % 下降到 2.4 %，21～30 歲農民工所占比重 2018 年比 2011 年下降 7.5 %。與此同時，50 歲以上農民工所占比重變化幅度最大，漲幅為 8.1 %。總體來看，截至 2018 年，40 歲及以上農民工所占比重為 47.9 %，50 歲以上農民工所占比重為 22.4 %，比 2017 高 1.1 %，農民工老齡化現象逐年嚴峻。同時越來越多的婦女進入建筑行業。女性比例增大的直接原因是建筑工人中以家庭為單位出來打工的比例增大，尤其夫妻同伴現象普遍。

圖9 2011～2018 年農民工年齡結構

4）勞務突擊隊工人增多，不利于質量安全保障。勞務突擊隊是近兩年隨著工程行業用工青黃不接而產生的一種特殊的施工隊，也是用工荒的一種表現。物以稀為貴，施工隊為了保證工程的順利進行，在明知人工費漲價不合理的情況下依舊花高價招工人。慢慢的一些工人發現有利可圖，便組成了一支特殊的施工隊，這就是勞務突擊隊。

勞務突擊隊的壯大導致部分正常的勞務班組被淘汰。進入高溫天氣以來，工人突擊施工價格高的離譜，且出工不出活，質量無保障，造成施工成本無限加大。施工企業人工費都支付了突擊工人工資，造成在工地施工的正常工人生活費都無法保障，使得施工隊伍嚴重虧損，形成惡性循環。

5）年輕工人思想轉變。眾所周知，建筑業還未全面實現機械化，大部分施工工序需要手工作業，工作強度高、安全風險大、收入不穩定、社會認可度低［8］。因此相比 60 后、70 后，從小處于良好生活環境的 80 后、90 后不愿意從事辛勞且危險的建筑業，而選擇更加輕松、穩定的其他行業工作。有統計數據顯示，來自農村的騎手占了外賣員的 77 % 左右，其中大部分都是年輕人。另外，隨著鄉村振興戰略的提出，很多年輕農民工把握住了農村的發展機會，紛紛選擇返鄉創業。

5 結語

本文深入一線進行調研分析，得出縣（市）城鎮工程質量管理現狀及存在問題，簡要分析工程質量監督機構經費、編制短缺，建設工程相關責任主體的質量管理，主要建筑材料、構配件的質量及價格，勞務隊伍素質與管理、建筑業用工荒現象出現的原因，為找出切實提升縣（市）城鎮工程質量管理水平解決措施提供現實依據，促進縣（市）城鎮工程可持續發展。