基于多規合一的永定河綜合治理與生態修復方案編制

萬 超，賀 巍，張君偉，高 遠，李江鋒，徐有鋼

(1.永定河流域投資有限公司，北京 100193；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222；3.中規院(北京)規劃設計公司，北京 100044)

1 項目背景

永定河流經內蒙古、山西、河北、北京、天津等5個省(自治區、直轄市)，流域面積4.70萬km2[1]，是京津冀區域重要的生態要素流動通道、水源涵養區、防洪安全屏障以及傳承歷史文化的載體[2]。

長期的資源性缺水，嚴重影響了永定河生態功能，各河段存在不同程度的生態水量虧缺[3]。按照京津冀協同發展工作要求，國家有關部委2016年聯合印發《永定河綜合治理與生態修復總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，以生態水量保障為重點，堅持“治理、恢復、涵養、提升”相結合，突出水、林兩個要素，建立跨區域協同機制，創新投融資機制，集中利用5—10年時間，將永定河打造為貫穿京津冀晉的綠色河流生態廊道[4]。

為促進政府與市場有機結合、兩手發力，探索以投資主體一體化帶動流域治理一體化，根據國家發展改革委《關于組建永定河流域治理投資公司的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，京津冀晉四省市政府共同組建的永定河流域投資有限公司(以下簡稱流域投資公司)于2018年6月28日掛牌成立[5]。按照職能定位，流域投資公司負責永定河流域綜合治理與生態修復項目的總體實施和投融資運作；統籌管理國家和沿線各地方用于永定河綜合治理與生態修復的資金；受托統一運營管理永定河流域內相關工程和資產。

《總體方案》匡算項目總投資370億元，包括中央補助資金在內的項目資本金約40%，需要流域投資公司籌措解決其余60%。考慮項目的準公益性特點，《指導意見》以及流域投資公司與沿線地方政府簽訂的合作框架協議提出，流域投資公司可通過土地增值收益、經營優質資源、發展特色產業、拓展供水和林業收益等方式，實現資金平衡。同時，提出資源配置優先向永定河治理傾斜、建立政府購買生態服務機制、依托流域投資公司建立橫向生態補償機制等支持政策。

為更好地貫徹落實國家戰略意圖及有關頂層文件，構建可行的公司化投融資、運營等模式，流域投資公司啟動了《永定河綜合治理與生態修復實施方案》(以下簡稱《實施方案》)編制工作。

2 方案目標

流域投資公司作為永定河綜合治理與生態修復具體實施主體，組織編制《實施方案》，主要是自覺將公司的持續發展融入流域生態環境改善、經濟社會發展和產業轉型升級之中，探索“綠水青山就是金山銀山”[6]的實踐路徑，圓滿完成《總體方案》確定的各項建設任務，構建可持續的公司化運作模式，同時助力流域高質量發展。

《實施方案》主要有3方面目標。從生態視角，落實新時期“節水優先、系統治理、空間均衡、兩手發力”治水方針和流域生態保護要求[7]，構建協同治理“一盤棋”；從發展視角，在改善流域生態的同時，破解流域發展不均衡不平衡問題，實現上下游生態要素與資本、人才、信息要素的流動[8]、整合，從流域層面布局綠色、特色產業，促進流域高質量發展；從公司視角，以市場化為導向，在公益性項目投入與拓展相關盈利性項目收益上取得平衡，探索投資主體一體化帶動流域治理一體化新模式[9]。

3 總體思路

3.1 工作思路

以落實《總體方案》各項任務資金平衡方案為核心，以資源資產調查和各地相關規劃為基礎，以“多規合一”為手段，生態修復與高質量發展并重，將流域治理與生態建設任務與地方國土空間優化、城鎮建設、特色產業發展、盤活存量資產等統籌安排，細化實化政策機制方案，構建可行的市場化融資、運營等商業模式，實現流域投資公司與地方政府雙贏。

3.2 工作原則

按照“生態為基、規劃引導、政策集成、多方聯動”的原則開展《實施方案》編制工作。

生態為基：以永定河綜合治理和生態修復為根本，通過流域生態價值提升，帶動流域沿線土地資源、產業發展。

規劃引導：基于各地資源資產稟賦和各地發展階段性特征，研究國土空間優化格局，以規劃引領土地資源利用、產業布局，推進生態修復與文化旅游、健康養老等產業融合發展。

政策集成：在國家土地、林業、農業、文化旅游及投融資、稅收以及各地相關產業政策的基礎上，結合流域實際，細化工作方案，推進政策落地。

多方聯動：流域投資公司、地方政府、社會各方共同參與，采用多元化、多方互動策劃項目實施模式，以公司為平臺建立新型的流域治理政府間協作關系。

3.3 工作路線

(1)理資產、辨特征。開展資源資產等要素稟賦梳理評估，以流域為對象分析階段性發展特征。

(2)明方向、定格局。提出流域整體發展目標、發展格局和發展策略。

(3)謀項目、測資金。按照“一地一策”，將區域內公益性項目與拓展的盈利點搭配，明確項目操作模式，實現投融資平衡。

(4)定機制、保長遠。以公司為平臺，建立上下游橫向補償機制、政企合作機制等，確保流域生態長期向好。

3.4 工作框架

此項工作任務涉及面廣，涵蓋專業多，為支撐《實施方案》編制，設立了八個專項規劃和五項專題研究，由水利、農業、林業、國土規劃、文化旅游等行業的規劃設計、咨詢、科研機構共同完成。工作框架如圖1所示。

圖1 永定河綜合治理與生態修復工作框架

4 主要成果

在《總體方案》基礎上，《實施方案》進一步提出了流域一體化治理模式下的流域發展愿景、總體格局、主要任務、以資金平衡為目標的盈利性項目庫和分類實施模式，以及政策保障機制方案。

4.1 流域整體發展愿景

以流域為對象，以流域投資公司為平臺，以流域治理和生態修復為抓手，優化配置各類要素，將永定河流域打造成國家流域生態文明建設創新示范區。

4.1.1京津冀協同發展綠色紐帶

圍繞生態保護和修復目標，促進流域上下游在產業、資金、信息和人才等要素的自由流動，構建起永定河生態共治、經濟共興、文化共榮的流域協同發展利益共同體和責任共同體。

4.1.2國家級生態文化游憩廊道

踐行“兩山”理論，充分挖掘、提升和整合永定河流域具有國家和區域影響力的生態和文化資源，打造“最美永定河”，建設國家級流域生態文化游憩廊道，促進永定河流域整體功能升級。

4.1.3城鄉美好生活的千里畫卷

3.觀測指標：(1)計算第1次換藥皮片成活率，計算公式為：植皮區愈合面積/植皮區面積×100%[3]，皮片成活以移植皮片與創面基底血管溝通、顏色轉紅潤為標準。(2)住院期間平均換藥次數。

以永定河秀美宜人生態廊道為載體，開展以綠色生態為導向的城鄉建設與鄉村振興，加快形成綠色發展方式和生活方式，把永定河流域建設成為天藍山綠水清、人與自然和諧共生的千里畫卷。

4.2 流域總體生態布局和功能格局

按照“以流域為整體、區域為單元、山區保護、平原修復”的治理原則，在總體方案確定的“一區(水源涵養區)三段(平原城市段、平原郊野段、濱海段)”的基礎上，堅持“保護與修復、開發與利用”[10]相結合，從流域各地市資源分布、社會經濟發展狀況等多個方面，考慮流域層面優化生態、產業、土地等要素配置以及引領高質量發展和塑造高品質生活的要求，打造強化功能集聚為重點的“兩屏三帶四集群”。永定河綜合治理與生態修復“一區三段”總體布局如圖2所示。

圖2 永定河綜合治理與生態修復“一區三段”總體布局

永定河流域“兩屏三帶四集群”功能布局如圖3所示。

兩屏：以管涔山、洪濤山為主體的北部防風固沙生態林地屏障，以恒山、太行山為主體的南部水源涵養為主要功能的生態屏障。

三帶：北部新型城鎮和綠色產業發展帶，中部桑干河現代農業發展帶，南部山前旅游發展帶。

四個主導功能集群：京南(含廊坊)大都市濱水休閑功能集群，環官廳水庫文旅康養功能集群，張宣萬城市濱水游憩功能集群，大同朔州文旅和特色農林業功能集群。

圖3 永定河流域“兩屏三帶四集群”功能布局

4.3 開展五個方面生態修復和高質量發展建設任務

基于《總體方案》提出的有關治理任務，本次實施方案提出從生態建設、國土整治、產業發展、文化復興、智慧管理五個方面同步發力，打造全國流域治理的“永定河樣本”[11]。

《總體方案》提出了農業節水、水量配置、水源涵養、水源地保護等七大類重點建設項目。《實施方案》以保障生態用水為目標，加強流域層面的工作統籌，進一步突出重點、優化措施，分檔分類合理確定項目實施優先次序，制定技術引導標準，確保生態修復后的總體風貌不走樣。

4.3.2開展國土空間整治，盤活土地資源

落實《總體方案》關于科學劃定河湖管理范圍、加強河湖空間用途管控的要求，從流域生態系統整體性和系統性著眼，劃定河湖管理范圍和永定河流域生態控制廊道。重點開展土地綜合整治項目，通過村鎮低效用地整治、高標準農田建設等一系列土地綜合整治行動，以及礦山修復、工礦廢棄地復墾和鹽堿地治理改良等生態修復行動，優化流域國土空間格局，提升流域沿線城鄉土地資源價值。

4.3.3拓展生態資源服務效益，促進流域綠色高質量發展

以京津冀協同發展為契機，依托永定河流域生態治理，重點參與特色農林產業、文化旅游、水資源利用、綠色能源等項目開發，承接北京非首都職能疏解，上下游共同構建適宜永定河流域資源特點和生態保護要求的“綠色產業集群”。構建“一帶、三核、五區”農業發展格局，建設“一體、三帶、多點”的流域林業產業發展格局，以廊道統籌、雙核驅動、八片引領、多點串聯總體布局的發展流域文旅產業，統籌調配流域地表水、地下水、再生水和再生水補齊生產、生活、生態用水短板，結合流域資源條件適當布局光能、風能及抽水蓄能等綠色能源。

4.3.4系統保護永定河文化遺產，帶動流域文化復興

加強文化遺跡保護、加強文化建設，推動文化復興，使永定河流域不僅成為綠色生態的紐帶，還可形成一道跨越京津冀晉的文化風景線。構建永定河流域“兩大遺產保護體系、三條文化線路、四大文化區”的歷史文化空間。兩大遺產保護體系：以大同、張家口、北京、天津、蔚縣為代表的歷史文化名城、鎮、村文化保護體系；以廣武城、方山永固陵、水母宮、盧溝橋等為代表的文物保護體系。三條文化線路：以明長城內外長城為依托的長城文化線路；以萬里茶道山西與河北段為載體的萬里茶道文化線路[13]；以泥河灣、涿鹿、代王城、平城、金中都等為代表的流域遷徙文化線路。四大文化區：以張家口、宣化為核心的邊塞文化區，以大同為核心的都城文化區，以泥河灣、涿鹿、東胡林等為代表的遠古文化區，以蔚縣為核心的民俗文化區。

4.3.5實現流域數字化管理，提高治理能力現代化水平

落實《總體方案》，實現流域生態治理與沿線空間及產業規劃有機銜接的目標，針對全流域建設全天候空天地一體化動態感知監測平臺；建設具備高效云計算、云存儲以及智慧調度會商環[14]境的自主可控的基礎設施體系，智能、高效、集約、科學開展流域工程規劃建設、產業開發；圍繞流域綜合治理、產業開發、公眾服務等業務，構建流域全景，實現多種業務的可視化展示、綜合決策分析，服務沿線高質量發展。

4.4 建立項目庫實現總體資金平衡

4.4.1資金平衡的邏輯和路徑

永定河流域治理和生態修復項目缺乏直接收入，為滿足項目運營和償債支出資金需求，客觀上要求流域投資公司增加“造血能力”[15]。從邏輯上，首先是流域治理項目“外生資源”或“外溢效應”的“資產化”過程，然后是“資產收益”內化為流域投資公司現金流，最終形成公司積累的“資本化”過程，從而實現流域治理項目、盈利性項目從建設期到運營期總體上、動態的、持續的資金平衡。在具體路徑上，通過實施與流域治理相關聯的優質盈利性項目，基于市場化運作獲得投資收益，以盈利性項目子公司向流域投資公司的股利分配、流域投資公司向其他社會資本溢價轉讓盈利性項目股權、流域投資公司通過盈利性項目到期清算實現投資回收及收益等形式“反哺”流域治理項目。流域治理與生態修復項目資金平衡路徑示意圖如圖4所示。

圖4 流域治理與生態修復項目資金平衡路徑示意圖

4.4.2項目庫建立和投融資模式

根據5方面的生態修復和高質量發展建設任務，梳理提出了盈利性項目194項。基于與流域生態治理相關性、操作性、收益潛力、市場化程度等因素，篩選優質項目33項，總投資413億元，建立了盈利性項目庫。分析了各類項目的投資收益特征，設計了合作投資開發、委托運營、提升改造運營、PPP等操作模式，進行項目投資收益估算和總體資金平衡匡算。

4.5 實施保障機制

以流域投資公司為平臺建立新型的流域治理政府間協作關系，在流域治理中明晰責權，在合作機制、融資渠道、土地資源、水資源、農林資源、文旅資源、污染防治考核機制等制定保障政策。重點提出了流域生態橫向補償方案等流域治理協同機制和產業引導基金等多元化融資機制，為《實施方案》落地提供保障。

5 結語

在永定河綜合治理和生態修復工作中，探索以投資主體一體化推進流域治理一體化，是一次重要的機制創新，需要在公益性項目與盈利性項目整合、生態修復與高質量發展并重、政府與市場兩手發力等方面取得突破。本次《實施方案》編制，以“多規合一”為手段，以流域治理與生態修復項目資金平衡方案為重點，從資源資產梳理入手，著眼于流域層面要素整合，勾勒了流域發展藍圖，篩選了盈利性重點項目，提出了操作模式，是流域投資公司發展的重要支撐，也是流域投資公司與沿線各級政府開展合作的重要依據，對加快永定河綜合治理與生態修復工作開展具有重要意義，為其他流域開展一體化治理、推動高質量發展提供參考。