新時期構建新疆水安全保障體系的對策與建議

李 江，劉 江，趙 妮

(1.新疆水利水電規劃設計管理局，新疆 烏魯木齊 830000；2.新疆寒旱區水資源與生態水利工程研究中心，新疆 烏魯木齊 830000)

新疆國土面積占全國1/6，蒸發強烈，平均干旱指數達到7以上。人均水資源量大，但地均少，而且水資源時空分布不均，節水治水管水興水任務非常艱巨。截至2017年末，全疆總人口2287萬人，城鎮化率49%；實現地區生產總值(GDP)10882億元，三產占比為14∶40∶46。全疆發展灌溉面積9303.9萬畝，節水灌溉面積6133萬畝(占66%)。但現狀新疆人均用水量卻高達到2456m3、萬元GDP用水量586m3，分別是全國平均水平的5.6倍和7.2倍，也遠高于西北其他省區和整個黃河區。

近年來，隨著工業化、城鎮化快速推進和全球氣候變化影響加劇，新疆水安全呈現出新老問題交織的嚴峻形勢，新疆也是全球氣候變化最為敏感和脆弱的區域，20世紀后期以來氣候有較為明顯變暖增濕趨勢。水資源短缺、水災害頻發、水生態損害、水環境污染等問題愈加凸顯，已經成為制約經濟社會發展的突出瓶頸[1]。節約水資源、保障水安全，事關“四個全面”戰略布局，也事關民族永續發展，更事關國家長治久安。

2019年水利部在十六字治水方針引領下，提出了“水利工程補短板、水利行業強監管”的工作總基調，并在全國開展水安全保障規劃的編制。氣候變化條件下，著力構建與全面建成小康社會相適應的水安全保障體系，做好水利行業高質量發展的規劃引領，需要我們在準確評估現狀、摸清水利家底、弄清問題根源的情況下，科學利用水資源，合理布局水工程，精準防治水災害，修復保護水生態[2]。

1 新疆水資源特點與配置總體格局

1.1 水資源基本特點及變化趨勢

1.1.1水資源數量

根據1956—2012年系列計算，全疆水資源總量為853.5億m3。地表水資源量為806.9億m3；國外入境水量92.18億m3；河川總徑流量899.0億m3。地下水資源量528.3億m3，可開采量為151.7億m3；地表水與地下水不重復量為46.6億m3。按新疆水資源公報統計分析，2001—2012年期間，全疆年均降水量比1956—2000年系列平均值偏多370億m3，增幅14.6%，屬豐水年段[3]。近12年全疆年均水資源總量927億m3，比1956—2000年系列多年平均值偏多94億m3，增幅11.3%，其中地表水偏多87億m3，增幅11.0%。從區域分布上，北疆水資源總量比正常年份偏多7.2%、東疆偏多6.4%、南疆偏多15.5%。

1.1.2水資源基本特點

(1)水資源總量不大，人均占有量高，地均相對較少[4]。新疆水資源總量居全國第4位；人均水資源量是全國平均值的兩倍，居全國第4位；單位面積產水量為5萬m3/km2，僅為全國平均的1/6，為全國倒數第3位。與周邊同為干旱國家和地區相比，新疆河流水系完整，水資源稟賦相對較好，但由于單位國土面積產水量少，致使新疆沙漠面積大且土地極易沙化，新疆河流一旦過度開發極易導致自然生態惡化。

(2)水資源時空分布極不均衡，實現合理調配的難度大?！叭綂A兩盆”的地理條件決定了新疆水資源區域差異很大，西多東少，北多南少，山區多平原少，水資源分布與經濟發展布局極不匹配。新疆河川徑流量約20%由冰川融雪補給，徑流量年際變化幅度較小，但季節變化較大，6—8月集中了全年徑流量的70%左右，春旱、夏洪、秋缺、冬枯的水資源條件，一方面容易引發局部地區洪水災害，另一方面經常面臨嚴重旱災。由于水資源時空分布不均，資源性和工程性缺水并存。

(3)干旱少雨，生態脆弱，人與自然爭水矛盾十分突出。新疆年降水深為155mm，屬于地球相同緯度最少地區之一。全疆約48%的地區為沙漠、戈壁、荒原，由于干旱少雨水資源匱乏，生態環境極為脆弱，人工綠洲與天然綠洲爭水現象十分嚴重。1950年新疆人工綠洲面積僅為3.8萬km2，目前已擴大1.8倍。不斷擴大的人工綠洲消耗了大量水資源，天然綠洲生態危機的局面十分嚴峻。

1.1.3水資源量變化趨勢分析

根據1956—2012年水資源量評價成果進行系列豐枯分析，總體上看，1980年前全疆及各分區均為枯水期，1980年初開始進入豐水期。

20世紀80年代中后期以來，新疆區域氣溫和降雨年際變化均呈現出增多趨勢，特別是近10年來更為明顯，在21世紀可能仍呈持續增溫趨勢，降水和蒸發水量也可能持續增加。新疆氣候變化顯著的變暖增濕的變化趨勢，以冬季變暖最為顯著，尤其是北疆。氣候變暖引起降水量重新分配，加速冰川和凍土的消融，新疆北部和南部的冰川目前都出現萎縮現象，如烏魯木齊境內的“一號冰川”處于萎縮狀態。

新疆是全球氣候變化最為敏感和脆弱的區域，20世紀后期以來氣候有較為明顯變暖增濕趨勢，1956—2016年間全疆氣溫和降水大致每10年分別增加0.3℃和10mm，增速均高于全國。境內降水普遍增加，大部分冰川加速消融，使得大部分河流徑流呈現增加趨勢。近20年來，氣候變化對新疆水資源影響已顯現，新疆北部和南部的冰川目前都出現萎縮現象，冰川和積雪的“固體水庫”的調節減弱，不僅水資源總量極有可能逐步衰減，年際變化也會加大[5]。

新疆的農牧業生產和自然生態用水在很大程度上都依靠冰川的融雪補給，由于氣候變暖，高山冰川加快融化，打破了這種均勢，未來農牧業生產的不穩定性將增加。長遠來看，氣溫升高引發的冰川消退降低了區域工農業生產、自然生態環境及經濟社會運行的可持續保障程度，威脅著各項取用水安全[6]。

1.2 開發利用與總體配置格局

1.2.1水資源開發利用現狀

(1)供水工程建設現狀。截止2019年，全疆現有大中小型水庫722座，其中大型45座、中型176座、小型501座，水庫總庫容294.47億m3，其中，興利庫容138.8億m3。從水庫的空間分布來看，新疆水庫總庫容主要分布在伊犁河及額爾齊斯河上，兩河總庫容約占全疆總庫容比例近50%，山區水庫總庫容占全疆總庫容比例為66%。除上述流域外，新疆其他區域的平原水庫較多，平原水庫庫容占總庫容比例達56%。新疆供水工程及其他設施見表1。

表1 新疆主要水利基礎設施基本情況表

(2)供用水現狀。從用水量變化態勢看，2012年全疆達到最高峰，總用水量比2000年增加110億m3，增幅23%。用水增長量主要由農業灌溉用水量增加所致，和2000年相比，全疆農業用水最大增加量曾達到108億m3(2012年)，隨后有所下降，但2018年全疆用水量仍比2000年增加68.8億m3。農業用水總量占比大、增長快，是新疆用水變化的最基本特征。2000—2018年新疆供用水統計情況見表2。

表2 新疆2000—2018年供用水量統計情況表 單位：億m3

從供水量變化態勢看，2018年全疆供水量比2000年增加68.8億m3，其中，地下水增加47.1億m3，占2/3，地表水增加20.4億m3，占1/3。地下水利用高峰年份為2014年，利用量高達131億m3，比2000年增加77億m3，2018年回落到101億m3。即自2000年以來，新疆大規模利用地下水是供水變化的最為顯著特征。

根據中國水資源公報和第三次全國水資源調查評價初步成果，新疆2000年供用水總量480億m3，2010年增長到535億m3，至2012年供用水量達到最大值，為590億m3，隨后逐年下降，2018年為549億m3。2012—2018年供用水總量呈下降趨勢，至2018年凈減少41億m3。

根據統計，隨著最嚴格水資源管理制度的落實，新疆總用水量由2012年590.14億m3下降至2015年577.19億m3、2018年548.78億m3，用水量累計減少41.36億m3。值得注意的是，農業用水比重從2012年的95.7%減少到2018年的89.4%，說明用水結構得到了改善。其中地表水供水量減少32.01億m3，地下水開采量減少9.58億m3，非常規水源增加0.24億m3。主要用水指標變化對比如圖1所示。

圖1 主要用水指標變化對比

1.2.2總體配置格局

在保障生態環境基本用水需求的前提下，以加強農業節水為重點，調整用水結構，優化水資源配置，通過建設一批重大水資源調配控制性工程，構建新疆水資源合理配置與高效利用體系。依據地形地貌及水資源條件，按照天山以北的北疆地區、天山以南的南疆地區以及吐魯番、哈密一帶的東疆地區三大單元規劃安排水資源配置格局[7]。

(1)北疆地區。北疆地區水資源相對豐富，多年平均水資源總量406億m3，主要集中在北部和西部的伊、額兩河流域，而其他地區特別是天山北坡經濟帶，資源性缺水矛盾突出，地下水超采和擠占生態用水的問題比較嚴重。圍繞新型工業化、城鎮化和農牧業現代化發展要求，以東、西“兩大工業走廊”為依托推進天山北坡城市群建設，通過加快北疆供水工程，構建供水水網體系，滿足區域經濟社會發展特別是重大工業布局對水資源的合理需求。

(2)東疆地區。東疆地區是典型的資源性缺水區域，多年平均水資源總量25.1億m3，現狀總體開發利用率已經超過100%，農業用水量占比高達93%，區內煤炭、石油為代表的礦產資源十分豐富。近期以節水和壓減農業用水為主，優化調整用水結構，嚴格控制開采地下水，遠期通過外流域調水進一步解決。

(3)南疆地區。南疆地區生態脆弱，環境惡劣，多年平均水資源總量401億m3，而現狀供水總量達340億m3，超出三條紅線和用水總量控制范圍。由于經濟基礎和水利基礎設施薄弱，綜合用水效率低，水資源安全保障程度很低，將立足于當地水資源的合理配置和高效利用，走內涵式、高效節水農業發展的道路，以節水促天山南坡產業帶的發展，以節水保障塔里木河流域綠色走廊生態系統顯著改善的目標。通過建設阿爾塔什、大石峽、玉龍喀什等數十座山區控制性水利樞紐工程，新增水庫庫容50億m3，增強地表水利用調控能力，并解決春旱缺水問題和壓減地下水開采。

2 水安全保障現狀與面臨的主要問題

2.1 水安全保障現狀

新疆水安全主要體現在四個方面，即水資源安全、供水安全、生態安全、防洪安全[8]。北疆水資源較東疆和南疆豐富，但對生態用水關注度尚有所欠缺；東疆地區資源性缺水和工程性缺水并存，地表水擠占和地下水超采嚴重，供水安全是水安全保障的重中之重；南疆近年來灌溉面積增長迅速，農業用水占比大、浪費嚴重，是南疆地區水安全關注和解決水問題的重點。

2.1.1水資源安全方面

隨著最嚴格水資源管理制度的落實，新疆總用水量由2012年的590.14億m3下降2018年548.78億m3，用水量累計減少41.36億m3。農業用水比重從2012年的95.7%減少到2018年的89.4%，說明用水結構在逐步改善。截至目前，全疆發展高效節水灌溉面積5654萬畝，占總灌溉面積(高效節水灌溉率)的60.8%。全疆農田灌溉水利用系數由2012年0.5提高到0.55。

2.1.2供水安全方面

截止到2018年，全疆建成農村集中供水工程2555處，分散式供水工程8747處，供水能力8.34億m3/a，解決飲水不安全人口約822萬人。農村集中供水率由2012年的70.8%提高至85%；自來水普及率由2012年的66.5%提高至80%；供水保證率由70.8%提高到88%，水質達標率逐步提高，農村人飲安全保障得到大幅度提升。伊寧市等城市實施了應急備用水源工程建設，烏魯木齊市等14個地州市由單一水源向雙水源轉變，城鎮供水保證率和應急供水能力進一步提高。

2.1.3生態安全方面

近年來，新疆在水生態水環境保護方面不斷探索實踐，塔里木河、額爾齊斯河生態補水成效顯著，在地下水超采治理、水資源保護、水土保持生態建設等方面開展了一系列卓有成效的工作，取得諸多階段性成果。自2000年起，已組織實施向塔里木河下游生態輸水20次，年均下泄生態水量4.05億m3，流域生態狀況改善效果顯著[9]。額爾齊斯河河谷林草補水初見成效，通過多庫聯調、工程調度補水，基本維持了下游天然河谷林草面積不萎縮。2018年全疆完成水土流失治理0.27萬km2，水土流失治理度達到90%以上[10]。

2.1.4防洪安全方面

通過大力實施城鎮防洪工程建設，穩步推進內陸河流治理，持續推進中小河流治理和山洪溝整治，防洪減災能力穩步提升，80%以上縣級市的城鎮防洪達到10年一遇標準要求。近年來初步建成了以山區控制性工程與河道險工險段治理、堤防相結合的防洪工程體系。逐步完善非工程措施體系，增強避險能力。

2.2 面臨的基本形勢

按照水利部踐行新發展理念和總基調的要求，結合新疆未來經濟社會發展態勢，當前水安全面臨的基本形勢有：①新形勢新要求對水利工作的整體發展需求；②高質量經濟社會發展對水利基礎設施網絡建設需求；③生態文明建設對水生態保護和修復的需求；④治理體系和治理能力現代化對水利行業管理和能力建設需求。

表3 2016年新疆用水效率與效益對比分析

2.3 存在的突出問題

2.3.1現狀用水量超過用水總量控制指標

按照最嚴格水資源管理制度的要求，新疆2030年用水總量控制紅線目標為526億m3。新疆2015年總用水量577.2億m3，2018年總用水量548.8億m3，現狀用水量超過總量控制目標22.8億m3，但實際上水量超用主要在南疆。目前新疆正處在向新型工業化轉變的關鍵時期，也是生態文明建設的重要時期，用水總量超過總量控制紅線目標，對新型工業化、生態文明建設需求保障構成嚴重制約。

2.3.2用水結構不合理，用水效率和效益低

按照1956—2012年系列評價成果分析，全疆現狀水資源開發利用程度達到69.1%，其中東疆103.8%、南疆87.5%、北疆48.4%，水資源總體上開發利用過度。由于北疆擁有伊犁河、額爾齊斯河兩大流域，產水多，在一定程度上掩蓋了東疆、南疆水資源過度利用的現象。農業用水占比高、用水效率低，是造成新疆單方用水產出低的根本原因。用水效率低，除與其內陸干旱區自然特點有關，但也反映了水資源利用模式粗放等情況。表3給出了新疆用水效率和效益的對比。

2.3.3生態環境用水被擠占，加劇了生態環境的退化

由于干旱缺水和生態用水被大量擠占，新疆綠洲植被群落由濕生、中生向旱生、超旱生和鹽生、沙生種類演替，荒漠林和荒漠草場衰敗過程加劇，山區與平原荒漠區草場退化嚴重。全疆多數河流都有不同程度的時令化，流程縮短甚至出山口后即斷流，導致河流尾閭的湖泊萎縮甚至干枯。1950年代全疆湖泊面積9700km2，而2000年僅為4784km2，導致一些珍貴的水生生物瀕臨滅絕，珍稀鳥類種群和數量也急劇減少，干枯的湖底鹽塵危害加劇。大規模灌溉用水改變了天然的水鹽平衡，造成區域性的積鹽，加重了土壤鹽漬化和地下水礦化，全疆中度鹽堿化耕地占灌區耕地面積的32.1 %。目前，天北經濟帶、吐哈盆地、塔額盆地、開孔河等區域地下水超采十分嚴重，超采總量達33億m3，地下水超采引發了地下水位持續下降、坎兒井干枯、土地沙化與荒漠化加劇等生態問題。由于近期水資源處于豐水期，新疆生態環境惡化的趨勢并不明顯，但如果不改變現狀的開發格局與用水規模，新疆生態環境脆弱性逐步增加，生態環境進一步惡化的風險也日趨加大[11]。

2.3.4水資源開發利用方式不合理，水利基礎設施建設滯后

新疆水利基礎設施薄弱，不適應經濟社會發展的要求。目前全疆水庫總庫容僅占河流徑流量的14%，多數河流缺少控制性工程。全疆引水和提水工程供水量占地表水供水總量的比重高達86%，占全部供水總量的68%；已建的500余座大中小型水庫中，平原水庫占60%左右。骨干輸水工程防滲率不足50%，灌溉水利用系數為0.53，灌區水利設施配套不完善，重灌溉、輕排水，導致大面積的土壤鹽堿化，又因調蓄能力不足，大部分灌區用水普遍表現出“大水大引、小水大旱”的現象。因此，加快現代灌區建設，提高農業用水效率和效益，同時，在科學規劃、保障生態用水的前提下，加快推進山區水庫和重大水資源調配工程愈顯迫切。

2.3.5局部地區極端強降雨、山洪災害頻發

山洪災害在新疆境內分布廣，具有來勢猛、流速快、破壞力大、突發性強的特點，21世紀以來，在氣候變化的影響下，局部地區極端強降雨、山洪災害頻發、水土保持設施不到位等引發河道管理問題，洪水災害造成的人員傷亡多、損失大、對國民經濟發展和社會安定影響嚴重。山區水庫、堤防工程安全需要高度重視，阜康8.20特大洪水、哈密射月溝7.31潰壩事件為水利工程安全敲響了警鐘。

2.3.6水資源綜合管理和能力建設仍較薄弱

近年來新疆雖在水管理體制、機制改革等方面取得了明顯進展，但流域管理與區域管理相結合的水資源統一管理體制尚不完善，最嚴格水資源管理制度尚未落實到位，特別是新疆是我國31個省級行政區中唯一的用水總量超過用水總量紅線指標的省份，調控水資源開發利用的有效機制還沒有建立。此外，水資源監測、計量等手段落后，水價、水權、水市場等改革尚未全面推進，區域之間、城鄉之間、兵地之間、行業之間供用水缺乏統籌調配，主要河流控制性工程的防洪、發電與供水之間矛盾較為突出，流域水資源監控預警系統尚未建立。

3 構建水安全保障體系的對策措施與建議

3.1 編制水安全規劃的總體思路

圍繞新疆經濟社會發展和生態環境保護的需求，以新發展理念為統領，以高質量發展和實施鄉村振興等國家戰略為主線，以新時代十六字治水方針為遵循，根據水利改革發展總基調[12]，按照自治區黨委“1+3+3+改革開放”工作部署，結合新疆實際，立足全疆一張網，兵地一盤棋思想，以新疆水安全保障現狀問題為導向，以新疆水資源、水環境、水生態承載能力為基礎，以優化供水布局，調整水源結構，提高用水效率，有效保障生態基本用水，維護河湖健康，實現水資源保障、水生態修復、水環境改善的目標，構建以水資源安全、供水安全、防洪安全、生態安全為核心，與新疆經濟社會發展相匹配的水安全保障體系。構建體系的原則應遵循“節水優先高效利用、合理開發保護優先、政府主導兩手發力、優化配置總量控制、保障重點分步實施、依法治水科學管控”的規劃原則[13]。如圖2所示。

圖2 水安全保障體系規劃原則

3.2 水安全保障體系的對策建議

根據新疆現狀水系格局、社會經濟發展情況，針對目前存在的水資源短缺、水災害頻發、水生態損害、水環境污染、水管理不足的五大情況，以“節約水資源，保障水安全”的治水行動為指南，結合“十六字”治水方針，提出全面推進節水型建設、建設堅實水安全保障基礎網絡、強化水災害防御打造美麗河湖、深化水管理改革的治水方略，確定統籌解決五大問題的實施方案，實現“水資源安全、供水安全、生態安全、防洪安全”目標。構建水安全保障體系對策建議結構框圖如圖3所示。

圖3 水安全保障措施與建議

3.3 科學制定水安全評價指標

編制水安全保障規劃必須要有可量化、可操作的技術指標體系，能全面反映區域水資源、供需情勢、洪澇災害、水生態、水利信息水平，同時各項評價指標對于水生態文明的核心內涵有直接的支撐作用和“壓力-響應”關系。指標設定應遵循獨立性，兼顧整體與區域，突出技術評價作用。

在全面評價新疆水安全保障現狀、存在問題和發展需求基礎上，圍繞新疆經濟社會發展總布局和生態環境保護的新需求，通過系統分析、綜合比選、平衡協調，科學確定新疆水安全建設的總體目標。進一步分階段、分領域研究提出水安全建設指標體系，合理制定指標值；提出不同規劃水平年防洪減災、水資源優化配置等水利基礎設施網絡建設，平原綠洲河湖生態保護與修復，水治理體系與能力建設等領域的發展目標[14]。表4給出了建議的水安全指標評價體系。

表4 水安全評價指標體系

按照水安全建設目標的總體要求，統籌考慮現代化高標準要求與新疆實際情況，以科學表征和度量新疆水安全建設的目標與內涵特征，有效引導新疆水安全建設為出發點，結合資料分析、實地調研和專家座談等方法，根據系統性、代表性、前瞻性、可操作、可考核等原則[15]，參照國內水利發展先進水平地區，基于新疆自身發展狀況，分預期性與約束性，研究制定控制性指標體系[16]，合理確定各控制性指標的階段指標值。

目標層即水安全保障，準則層分4個層面，指標層設定了44項。

4 結語

綜上所述，水安全關乎民生、關乎生態環境、更關乎新疆經濟社會的可持續發展，構建水安全保障體系旨在對新疆“十四五”以及未來一個時期內新疆管水、治水、興水工作進行系統謀劃、科學規劃、頂層設計，解決新疆水利方面的新老水問題，是解決城鄉用水得到保障、水旱災害總體可控，水生態系統基本健康的基本遵循[17]，更是涉水重大安全風險挑戰可有效應對的措施，保證其重要涉水事務相對處于沒有風險和不受威脅狀態。繪就新疆水安全保障藍圖是實現新疆社會穩定和長治久安總目標的水利支撐和保障。