集體經營性建設用地入市政策分析

華蓉

摘要：集體經營性建設用地入市是此次土地改革的一大重點，政策實施的影響是政府、開發單位、農戶等各方關注的焦點。本文在分析政策背景、政策變化的基礎上，以郫都區試點為案例分析試點實踐經驗，分析政策要點，并從開發單位的角度分析其對水電工程和城市片區開發的影響。

Abstract： It is an important content of land system reform to enter the market of collective business construction land. The influence of policy implementation is the focus of attention of the government， development units， farmers and other parties. Based on the analysis of policy background and policy changes， this paper takes Pidu District pilot project as a case， analyzes the practical experience of the pilot project， analyzes the key points of policy， and analyzes the impact of collective business construction land entering the market on hydropower projects and urban area development from the perspective of development units.

關鍵詞：集體經營性建設用地入市;城市片區開發;水電工程征地

Key words： construction land for collective operation entering the market;development of urban area;land acquisition of hydropower project

中圖分類號：F321.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）29-0019-02

0? 引言

此次土地制度改革的一大重點就是集體經營性建設用地直接入市，其對土地市場有巨大的影響。土地的有限性、政策性導致土地供應受限，集體經營性建設用地直接入市影響供求關系，涉及農民、政府、開發單位等多個主體，影響著十分復雜的利益關系。

1? 政策分析

1.1 政策背景

2013年，十八屆三中全會首次明確農村集體建設用地入市，強調統一城鄉建設用地市場，與國有土地實行同等入市、同權同價政策。2015年1月，提出完善集體經營性建設用地產權制度，賦予其出讓、租賃、入股權能。2015年2月國家對農村土地制度改革進行試點，為法律法規的修正提供實踐依據。2017年，利用集體建設用地建設租賃住房進行試點，探索利用土地制度改革構建購租并舉的住房體系。2019年，根據試點實踐經驗依據，修改土地制度相關法律，8月26日審議通過對土地管理法作出的修改，修改規定單位或個人可通過出讓、出租等方式獲得集體經營性建設用地的使用權，改變了農村土地入市的途徑。

1.2 政策要點分析

1.2.1 入市的條件和范圍

國家關于集體經營性建設用地入市試點工作的意見中明確，農村集體經營性建設用地的三個要素，首先是存量農村集體建設用地，其次是符合“兩規”，三是確定為商服、工礦倉儲等用于經營性的土地。

《意見》中入市范圍為存量的集體經營性建設用地，排除了新增集體建設用地。如果將其范圍放寬到存量集體經營性建設用地總規模控制下，并符合“兩規”，其中既包括可就地入市的用地，也包括可調整入市的用地。但是如果將其限定為符合“兩規”的現狀集體經營性建設用地，則僅指鎮村企業用地，其數量十分有限。這種情況下，不僅排除了閑置、低效宅基地等通過整治后不能轉變為集體經營性建設用地的土地，還排除了現有鎮村企業用地但不符合“兩規”的土地。

所以，在新土地管理法刪除了“存量”二字，并要求“土地利用年度計劃應當對本法第六十三條規定的集體經營性建設用地作出合理安排”。并且在實踐中，部分地區將騰退出來的宅基地轉化為集體經營性建設用地進行了入市。

1.2.2 入市規則及監管措施

土地管理法規定集體建設用地入市后其使用嚴格按照“兩規”確定的用途使用;集體經營性建設用地的出租，使用權的出讓及其最高年限、抵押、轉讓、贈與、互換、出資等，參照相同類型及相同用途的國有建設用地執行，明確了其入市規則和監管措施。

1.2.3 土地使用用途

根據土地管理法規定，集體經營性建設用地用途為由“兩規”確定為工業、商業等經營性用途。那么其入市后是否可以進行商品住宅建設是各方關注的焦點，根據《物權法》中提到，商品住宅為經營性用地，那么入市的集體經營性建設用地可以開發商品住宅。但是由于土地出讓金額相差較大，目前僅進行到租賃住房試點，結合城市發展的規律，下一步集體經營性建設用地直接入市進行商品住宅開發還是可能的。

1.2.4 與土地增減掛的關系

根據土地管理法規定，集體經營性建設用地用途不變，入市方式為直接出讓、出租等方式。根據土地增減掛相關文件規定，涉及農用地改變為新增建設用地的應依法辦理農用地轉用手續，對未納入項目區、無掛鉤周轉指標的地塊，不得改變土地用途;項目區內建新地塊用于商品房開發的，應是國有土地;建新地塊中增加的經營性用地，必須通過招標拍賣掛牌進行供地。那么，相對于集體經營性建設用地直接入市，土地增減掛鉤其土地用途可以調整、互換，經營性用地方式為招拍掛牌供地，新建地塊可以征收土地進行商品房開發。

2? 改革實踐試點情況

2015年2月開始試點以來，已入市集體經營性建設用地地塊據統計達一萬余宗，面積達到九萬余畝，通過集體經營性建設用地辦理抵押貸款達二百余項。

四川省成都市郫都區為改革試點之一，兩年多來，入市353畝土地，涉及村集體以及個人土地收入近兩億元。但是在實施試點的初期，郫都區遇到了許多問題，比如村民委員會難以作為市場經濟主體、集體經營性建設用地直接入市的方式、途徑、底價、入市后土地收益的內部分配和使用、抵押融資等，針對一系列的問題，郫都區人民政府印發了《郫都區農村集體經營性建設用地入市規定》等28個配套文件，完善了相關政策依據。郫都區人民政府的試點實踐為農村集體經營性建設用地直接入市探索出一套可操作的方法。

一是明確入市范圍及途徑。依法取得、符合“兩規”的商服、工礦倉儲等集體經營性建設用地，具備開發建設所需基礎設施等基本條件、就地在本村組直接使用的，可直接就地入市，分散、零星的農村集體經營性建設用地使用權調整入市。城中村集體建設用地通過整治后直接入市。

二是明確入市方式。農村集體經營性建設用地使用權以出讓、租賃或作價出資（入股）方式進入市場。

三是明確入市主體。農村集體經濟組織可以直接作為農村集體經營性建設用地使用權入市的實施主體，也可以委托另行成立的集體資產管理公司或農村股份經濟合作社（聯社）作為實施主體。

四是明確地價管理。入市主體原則上應在評估機構庫中抽取有資質的評估公司對擬入市的農村集體經營性建設用地進行地價評估。

五是明確使用年限。出讓的最高年限不得超過同用途國有建設用地使用權的最高出讓年限。租賃的最高年限不得超過20年。

六是明確交易平臺和流程。集體經營性建設用地的使用權以招標、拍賣、掛牌方式入市的，在區交易平臺統一進行交易。以協議方式入市的，其入市方案和出讓意向書在報經區土地改革試點領導小組審查同意后，由區國土局、區交易平臺進行公示，公示時間不得少于5個工作日。

七是設立增值收益調節金。出租、出讓、作價出資（入股）、租賃、轉讓農村集體經營性建設用地使用權的，繳納土地增值收益調節金和與契稅相當的收益調節金。

試點以來，成都集體經營性建設用地用途多為村莊產業用地（商服），土地價格總體呈上升趨勢。

3? 影響分析

3.1 對大中型水利水電工程征地的影響

大中型水利水電工程征地政策，按土地管理法規定，由國務院進行規定;由政府組織實施的能源、水利等基礎設施建設需要用地的，確實需要征收農民集體所有的土地的，可以進行依法征收。所以就大中型水利水電工程征地項目來說沒有影響。

3.2 對城市片區開發的影響

土地管理法規定，在土地利用總體規劃中規劃的城鎮建設用地范圍內，由縣級以上地方人民政府組織實施，經省級以上人民政府批準的成片開發建設，確需征收農民集體所有的土地的，可以進行依法征收。所以對該部分成片開發類項目來說沒有影響。

城市房地產管理辦法規定，城市規劃區內集體所有的土地需要先征收為國有土地后，才能有償出讓其使用權，但法律另有規定的除外，結合新的《土地管理法》，現在城市規劃區內的集體經營性建設用地可以直接入市，土地出讓價格相對于征收為國有再進行招拍掛牌供地要低得多。

4? 結論

①集體經營性建設用地直接入市的條件和范圍是經過依法登記的，“兩規”確定為商業、工業等經營性用途的集體經營性建設用地。

②集體經營性建設用地入市規則和監管措施是單位或個人可通過出讓、出租等方式獲得集體經營性建設用地的使用權;集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其轉讓、最高年限、贈與、互換、抵押、出資等，參照相同類型及相同用途的國有建設用地執行。

③集體經營性建設用地的用途是“兩規”確定的用途，其入市方式為直接出讓、出租等方式，不同于土地增減掛鉤通過審批土地用途可以調整、互換，土地入市方式為招拍掛牌供地。

④在集體經營性建設用地入市實踐中，入市方式、入市范圍及途徑、入市主體、地價管理、使用年限、交易平臺和流程、增值收益調節七大問題是必須要解決的問題。

⑤就大中型水利水電工程征地項目來說，其補償安置辦法，由國務院另行規定，且其屬于屬于公共利益用地范圍，所以對其沒有影響;對城市片區開發來說，城市規劃區內的集體經營性建設用地可以直接入市，土地出讓價格相對于征收為國有再進行招拍掛牌供地要低得多，但是在用途上還沒有放開。

⑥下一步還需要關注的問題有三點，一是集體經營性建設用地入市可否進行房地產開發，目前文件規定是經營性用途，商品住宅是經營性用地，但目前未放開，如若放開帶來的影響值得關注和研究;二是在城市片區開發中集體經營性建設用地直接入市地價一般低于國有土地，二者如何銜接的問題值得思考研究;三是集體經營性建設用地入市與土地增減掛鉤，在土地用途上政策存在差異，二者之間的矛盾和帶來的影響需要進一步研究。

參考文獻：

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[4]鄧柳馨，等.基于農戶視角的集體經營性建設用地入市影響研究——以成都市郫都區為例[J].安徽農學通報，2020，26（07）：3-7.