我國社會養老保險制度的機制調整研究

倪培凡

摘要：隨著我國老齡人口的基數不斷增加，促進社會養老保障制度可持續發展對于提高我國社會保障水平具有重要意義。研究發現：當前我國社會養老保險制度可持續發展仍然面臨著嚴峻的挑戰。一方面，老齡化問題增加了養老保險基金缺口和財政負擔;另一方面，養老保險制度自身也存在著繳費門檻的漏洞。鑒于此，需要采取漸進式延遲退休政策、劃轉國有資本、形成社會協同治理模式等措施來解決。

Abstract： With the continuous increase of the base of the aging population in China， to improve the level of social security in China， it is of great significance to promote the sustainable development of the social old-age security system. The study found that the sustainable development of China's social pension insurance system is still facing severe challenges. On the one hand， the aging problem has increased the gap in pension insurance funds and financial burden; on the other hand， the pension insurance system itself also has loopholes in the payment threshold. In view of this， it is necessary to adopt measures such as gradually delaying retirement policies， transferring state-owned capital， and forming a social coordinated governance model.

關鍵詞：財政補貼;養老金;養老保險可持續

Key words： financial subsidies;pensions;sustainable endowment insurance

中圖分類號：C913.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）29-0065-02

0? 引言

社會養老制度的可持續發展可為老齡人口的生活給予持續性保障。然而，由于受到老齡人口基數不斷擴大、養老基金收支不平衡等因素的影響，我國社會養老金缺口問題已經顯現出來。為了進一步緩解政府財政支付壓力，促進社會養老保障的可持續發展，政府有關部門逐漸開始關注我國的老齡化危機，進而優化養老金制度頂層設計，構建起多支柱的社會養老保障體系。

通過對現有文獻進行系統梳理，發現已有財政補貼與社會養老保險制度可持續性的相關研究主要涉及以下幾個方面：①養老保險可持持續的影響因素：有部分學者認為在各種基本養老保險可持續性的影響因素中，最主要的影響因素為人口因素、生育政策與人口結構的改變[1]。人口老齡化和少子高齡化進程的加快，使得我國人口因素變化給養老保險基金支付帶來的壓力不易化解。其次，退休年齡因素也是影響基金收支的重要參數。在國家提出“減稅降費”的政策下，相關學者建議延長退休年齡[2]。②養老保險基金收支缺口的測量口徑研究。當前學術界對我國養老保險基金缺口的認識可劃分為兩類觀點：一類認為未來養老金仍然面臨較大缺口，且將其細化分類為動態缺口與靜態缺口[3]。另一類學者認為我國養老保險基金不存在缺口，并且由于繳納的多但領取的少，整體情況呈現為結余的越來越多[4]。③財政補貼與養老保險制度之間的關系研究。國內外有關學者認為財政補貼對養老保險制度的可持續具有重要性，同時養老保險基金也會給財政帶來風險。無論是發達國家還是發展中國家，養老保險相關支出都應在財政支出總規模中占較大比重[5]。

上述已有文獻為養老保險可持續研究提供了較好的研究基礎，運用多種研究方法從不同的角度對養老保險可持續進行了剖析，并提出了具有建設性的建議。但已有研究更多的是關注各自孤立的具體因素對可持續性的影響，并未過多涉及多因素之間相互作用對其可持續性的影響。雖然有財政與養老保險關系的相關研究，但已有研究沒有關于財政補貼對養老保險可持續的影響進行深入探討。因此，從財政補貼、養老金水平、所存在困境和相應解決路徑角度等來研究養老保險可持續性具有進一步探討的價值。

1? 我國社會養老保險制度可持續性發展存在的困境

1.1 嚴峻的人口老齡化問題正在擴大養老金缺口

一方面，老齡人口基數不斷加大。據國家統計局官方數據顯示，預計到2050年，60歲以上老人將達到4.83億，占總人口的34.1%。在早期，我國養老保險還處于剛發展階段時，人員參保率普遍偏低，即便是在2009年開始試點之后，隨著退休人員數的不斷上漲，我國退休金的支付額也在不斷增加，進而為現在我國養老金支付缺口“入不敷出”現象埋下了隱患。另一方面，老齡人口的撫養比例逐漸失衡。在國家老齡化進背景下，全國企業職工的養老保險撫養比例已下降至2.8：1，預計到2050年底，我國需要繳納養老金的在職員工總數與退休人員數之間的比例將下降到1.3：1。因此，我國養老保險制度的可持續問題將更加令人堪憂。

1.2 政府財政支出負擔日益加重

由于我國基本養老保險主要歸結于各級地方政府管轄，尚未形成全國統籌管理局面。因此難以使得不同區域之間的養老金水平的差異得以平衡。截止到目前，已有個別省份的財政在養老金方面出現了赤字。數據顯示廣東在2016年城鎮職工養老保險累計結余中是最多的省份，已經達到7258億元。財政赤字最大的省份則是黑龍江，已經連續4年出現養老金缺口，缺口金額約累計結余196.09億元。因此，從養老保險可持續性發展的角度來看，我國養老金繳納制度的改革亟需完善，否則將會隨著老齡人口的增加、人均壽命的持續提升以及養老金發放標準的不斷提高等外部因素的影響，對我國的財政支出會形成很大的壓力，甚至會引發債務的風險。

1.3 低費基繳費制度存在漏洞

在城鄉居民養老保險繳費制度中存在一個不可忽視的漏洞便是低費基繳費制度。該制度本身是為了減少城市和農村弱勢群體的投保壓力而設計，但是這種低檔次養老保險繳納制度也存在諸多不足。盡管今天的中國已經建立起城鄉居民基本養老保險、企業養老年金，以及個人儲蓄養老三種養老模式，但是據《勞動就業社會保障統計年報》公布的數據來看，后兩者占個人養老金收入的比例較低，主要還是依靠第一種養老方式。低費基繳費制度的漏洞，在實質上依然是屬于社會養老保障“底線公平”問題。根據景天魁和楊建海所提出的“底線公平”理論，其內涵就是要建立起覆蓋全民的，且能夠防止老年貧困的社會保障機制[6]。然而，目前的低費基門檻依然會使得相當一部分弱勢群體的養老保障難以得到有效保證，這顯然不利于實現社會公平。

2? 養老保險制度可持續性發展的實踐路徑

2.1 采取漸進式延遲退休政策

鑒于社會所面臨的養老壓力，政府需盡快出臺一種更具彈性的延遲退休方案。盡管部分學者認為不能通過延長勞動者的工作年限來彌補當前出現的養老金缺口，但是另有學者從長遠角度出發，仍然贊同通過延遲退休有助于減輕財政壓力，保障養老金收入水平不收影響，并給出了相應的證明。楊華磊等通過構建動態測算模型，模擬延遲退休方案對勞動人口福利的影響效應后發現：相比不延遲退休，推遲法定退休年齡政策不僅不會擠占當前和未來的勞動人口福利，相反改善了勞動人口福利。而其中的機制是通過延遲退休，來提高未來的人均產出和降低單個勞動人口的撫養和贍養負擔，進而提高勞動人口福利水平。此外，鑒于現行養老金繳費存在的漏洞，需要進一步科學統籌、調整養老金繳費率，以促進養老金賬戶的可持續性問題。

2.2 合理提高政府財政補貼

從長遠來看，我國政府不僅負責社會養老保障的重任，同時還需要承擔社保轉軌所帶來的各種影響。但是目前政府財政的補貼通常只是在較短的時限內完成其職責，以彌補養老金缺口。然而，無法對社會保障方面的有關機構進行長期有效的治理。在現階段，我國政府的財政補貼的占比僅僅是隨著已有的養老金缺口的變化而變化，不具有規范性和規律性。鑒于此，政府即便想要提高財政補貼的金額比例和投資額，也需要以政府擁有穩固的收入為前提條件。然而，政府所能撥付的金額也是有限的。因此，在養老保險方面，政府如果需要提高個人養老金收入，可通過社會宣傳，積極引導社會上第三部門的力量，以捐贈方式提高養老金財政支持比例。此外，政府需要通過開源節流的方式，大力發展經濟，促進區域資源配置均衡，努力提高政府收入的來源。然而，我國中央政府與地方政府在組織工作上尚且存在職責同構的現象，而且分工模糊，區域之間發展不平均，造成部分地區養老金支付壓力大。為此，還需要通過合理劃分權力和職責，中央政府層面對財政補貼力度需要統一調配，對落后地區有所傾斜和側重。國家的發展水平及財政支持力度直接作用于養老保險改革過程，財政發展也直接受國家經濟發展影響。因此應當根據公共財政的目標調整政府補貼養老金比例，從而擴大投資比例，填補養老金缺口。

2.3 劃轉國有資本充實社保基金

國有資本劃轉社保基金是當前較為熱門的公共政策議題。鑒于此，劃轉國有資本充實社保基金既能夠緩解政府財政壓力，也能為保障養老金收入提供資金支持。因此，為了使國有資本能夠發揮其最大效用，就需要對國有資本劃轉社保基金后出臺相應地制度規范和法律約束，以確保國有資本能夠充分應用于社保基金上。此外，還需要進一步完善優化治理機制，要進一步從明確國有資本承接主體功能定位、優化社保基金功能、協調承接主體與社保基金之間功能關系和加強兩者的制度融合等方面重構國有資本劃轉后社保基金治理的機制，以提高社保基金治理能力和水平，推動國有資本劃轉長期性、可持續、高質量實施。

2.4 形成社會養老基金協同治理模式

社會養老基金協同治理模式有助于在治理和資金等方面形成壓力分攤機制，進而有助于解決政府在養老基金保障的財政負擔。第一，在管理方面需由政府牽頭，通過公共服務外包方式，借助公開招標的平臺，選擇與社會信譽良好、實力較強的保險機構共同管理。第二，在合作上分攤成本，要明確投保資金分攤方案。例如可以通過國家適當減持國有資產的股份或者發行國債等方式籌措資金，通過一個相對較長的時間逐漸消除成本。當然，不同的分攤方案將對中國的社會經濟發展產生不同的影響和作用，但是我們仍然需要努力使資金成本合作分攤的負面影響減少到最小。總之，逐漸形成以政府為中性，多元協同治理的社會養老基金協同治理模式是未來發展的趨勢。

參考文獻：

[1]于洪，曾益.退休年齡、生育政策與中國基本養老保險基金的可持續性[J].財經研究，2015（6）.

[2]曾益，魏晨雪等.征收體制改革、延遲退休年齡與養老保險基金可持續性——基于“減稅降費”背景的實證研究[J].公共管理學報，2019（4）.

[3]巴曙松，方堉豪等.中國人口老齡化背景下的養老金缺口與對策[J].經濟與管理，2018（6）.

[4]王保安.全面踐行“三嚴三實”推動統計事業改革發展[J].人民論壇，2015（19）.

[5]黃敏.社會養老保險的財政風險及其對策[J].貴州財經學院學報，2013（1）.

[6]景天魁，楊建海.底線公平和非繳費性養老金：多層次養老保障體系的思考[J].學習與探索，2016（3）.