“后扶貧時代”相對貧困長效治理路徑探析

任燕

摘要：2020年我國將消滅絕對貧困，新時代扶貧工作的重心將從解決絕對貧困轉向瞄準相對貧困。隨著社會結構的轉型以及快速城鎮化的發展，我國的貧困性質呈現出次生性、多維性、分散性及發展性的新特征，并要求用整體性、多元化的治理思維和方法，為有效應對新時期我國貧困治理問題的新挑戰，亟需著力構建解決我國相對貧困問題的長效治理機制。文章在明晰相對貧困內涵的基礎上，分析相對貧困性質的變化，揭示貧困治理向相對貧困轉型的內在邏輯，最后提出解決相對貧困問題的長效治理機制。

Abstract： In 2020， China will eliminate absolute poverty. The focus of poverty alleviation in the new era will shift from solving absolute poverty to targeting relative poverty. With the transformation of the social structure and the rapid development of urbanization， the nature of poverty in China has shown new characteristics of secondary， multidimensional， decentralized and developmental nature， and requires holistic and diversified governance thinking and methods. In order to effectively cope with the new challenges of China's poverty governance in the new era， it is urgent to build a long-term governance mechanism to solve relative poverty. On the basis of clarifying the connotation of relative poverty， the article analyzes the changes in the nature of relative poverty， reveals the internal logic of the transition from poverty governance to relative poverty， and finally proposes a long-term governance mechanism to solve the problem of relative poverty.

關鍵詞：后扶貧時代;相對貧困;貧困性質;貧困治理

Key words： post-poverty era;relative poverty;nature of poverty;poverty governance

中圖分類號：D63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）29-0219-04

0? 引言

貧困問題是困擾全世界發展的重要難題，中國也未能例外。改革開放四十多年來，我國的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，農村貧困發生率亦從2012年末的10.2%降至2019年末的0.6%。2020年我國將實現現行絕對貧困標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部脫貧摘帽，中國將歷史性地解決絕對貧困問題。但脫貧攻堅任務的完成并不意味著扶貧工作的結束，隨著我國社會主要矛盾的變化以及社會結構的轉型，貧困的性質及貧困治理結構也隨之發生轉變，相對貧困將會是我國實現全面脫貧后長期存在的一種復雜的貧困現象。另外，由于貧困人口對于精神需求、權力需要及能力提升等方面的訴求愈發突出，使得“后扶貧時代”的相對貧困治理工作面臨著極大地挑戰。

黨的十九屆四中全會對加快國家治理體系與治理能力的現代化作出了全面的工作部署，并提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。我國的貧困治理將由當前精準脫貧超常規、運動式的貧困治理向“后扶貧時代”系統化、常態化的貧困治理過渡。貧困治理作為國家治理體系中的重要一環，在全面建成小康社會過程中發揮著極為重要的作用。在新形勢下，我們需要考慮的是，如何在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上，努力構建綜合性、協同性的貧困治理機制，以確保已脫貧人口可持續脫貧，發展常規性、普惠性的社會保障措施，以及有效解決相對貧困的問題。因此，本文在明晰相對貧困內涵的基礎上，分析我國貧困性質的變化及貧困治理轉型的客觀要求，并提出解決相對貧困問題的實踐路徑，以期構建“后扶貧時代”相對貧困的長效治理機制。

1? 國內外關于相對貧困問題的研究

英國學者彼得·湯森是最早研究相對貧困理論的學者。他指出，貧困是當個人、家庭及社會組織因缺乏獲得飲食、住房、健康、娛樂和參與社會生活等方面的社會資源時，導致他們處于社會公認的平均生活水平狀態之下，而最終被排斥在正常生活方式、風俗習慣和社會活動之外的一種狀態[1]。貧困群體因缺乏社會參與的相關資源而被相對剝奪，最終致使其暫時處于或長期處于貧困狀態。湯森對于相對貧困概念的界定是通過與參照群體的比較而體現出來的一種社會結構性，反映的是“相對被剝奪”的不公平社會現象。湯森提出的相對貧困理論是對絕對貧困理論的深化與升華，他拓展了相關學者對于貧困研究的廣度與深度，將學者對于貧困問題研究的目光從關注人類基本生存需求層面轉向了收入分配的不平等以及社會剝奪之上，更加強調全民共享經濟社會發展成果。基于湯森對相對貧困理論的研究，1981年阿瑪蒂亞·森引入了社會因素來分析貧困與饑荒產生的原因并首次提出了能力貧困的概念，他將貧困理解為“基本可行能力的被剝奪”。森指出，貧困的實質不是因為收入的低下而是源于貧困的可行能力[2]。雖然人們的基本生存需求能夠得到滿足，但他們的生活條件和社會發展機會，或者能力被剝奪后，極容易使他們處于相對貧困狀態[3]。對于個體而言，能力雖然是絕對的，但是獲得收入和報酬的多少卻是相對的;對于人類社會來說，發展就是人類能力的擴展和自由的增進[4]。湯森與森對于相對貧困的研究，存在的最大爭論點在于：是否認為相對貧困中存在無法消除的“絕對內核”。另外湯森的相對貧困是一個主觀意識的概念，而森對于貧困成因的解釋突破了傳統的收入貧困概念，他認為可行能力貧困更能反映貧困的真實狀況。

隨著我國扶貧開發工作的深入推進，我國的貧困結構逐漸由絕對貧困向相對貧困轉變，國內學者圍繞相對貧困問題展開的研究逐漸增多。在相對貧困內涵的界定方面。李友永，沈坤榮（2007）對我國的精準扶貧實踐進行分析，指出了收入略高于建檔立卡貧困戶的農戶也構成了相對貧困群體[5]。陳宗勝，沈揚揚等（2013）認為，相對貧困總是存在一個參照標準，物質匱乏一定存在絕對貧困，物質豐裕不一定能夠消除相對貧困[6]。邢成舉，李小云（2019）認為，相對貧困是指在當地特定的生產、生活條件下，在特定的經濟社會發展約束下，個人或家庭獲得的合法收入雖然可以維持家庭成員的基本生存性需求，但是無法滿足當地條件下所認為的其他基本生活需求的狀態[7]。林閩鋼（2020）指出，相對貧困是基于特定參照群體而提出的，即同一時期，不同成員之間由于主觀認定的可維持生存水準的差別而產生的貧困[8]。

與絕對貧困相比，相對貧困由于受經濟因素、社會因素、生態環境因素等其他因素的多重影響，呈現出動態性、長期性、多維性等特征，勢必會增加相對貧困人口的識別難度，相對貧困標準的制定研究也成為學者關注的重點。蔡亞慶，王曉兵等（2016）提出，可以將人均凈收入的50%作為相對貧困線的設定標準[9]。王小林（2017）將人均年度純收入的25%作為相對貧困線，以此作為相對貧困標準進行測量[10]。汪三貴、曾小溪（2018）提出，2020年后貧困標準的制定可以考慮把社會公認的基本需求量轉換為相應的價值量，并根據經濟社會發展狀況和生活水平做出調整[11]。孫久文，夏添（2019）在既有研究的基礎上，提出了2020年后相對貧困線劃定的兩區域和兩階段法，即非沿海地區實施絕對貧困線的相對化，而沿海地區則采用基于居民可支配收入特定比例的相對貧困線;在2035年后，實現以全體居民可支配收入為基本參照標準的相對貧困線制定[12]。林閩鋼（2020）認為，如果在收入貧困的基礎上開始兼顧多維剝奪取向，則有利于今后我國對貧困測量和識別，實現從絕對貧困瞄準轉到相對貧困的瞄準[13]。

2020年后我國貧困治理戰略及方向而言，雷明（2016）指出，我國的扶貧工作重心將從“扶貧”向“防貧”過渡[14]。汪三貴、曾小溪（2018）認為，城鄉一體化發展將成為未來反貧治理的關鍵[15]。張曉穎、王小林（2019）認為中國已逐步形成利貧性增長、包容性發展和多維度扶貧的“三支柱”制度框架，有效推動了中國貧困治理工作[16]。索灝江、姜琳琳（2020）通過對相對貧困治理對策的思考，認為后扶貧時代我國相對貧困治理對象在組成上更為復雜，既包含隱形貧困、能力貧困又包含了因病因災貧困等各類人群，相對貧困的治理任務更為艱巨[17]。左停、李世雄（2020）通過對2020年后中國農村貧困的類型與表現進行分析，提出在反貧困制度構建中要加強能力建設、發展社會主義市場經濟、完善公共服務、加強社會保護路徑等具體舉措，以期形成新型貧困治理體系[18]。

國內外既有的關于相對貧困的研究，為相對貧困治理機制的構建提供了比較堅實的理論基礎。但仍有以下幾點問題亟待解決：一是現有的研究大多集中于相對貧困的內涵解釋與衡量機制的建立，對相對貧困性質變化的分析研究比較少;二是現有研究大多是從宏觀層面把握貧困治理的方向，微觀層面的實施路徑探析比較少。

2? “后扶貧時代”中國相對貧困性質的變化

相對貧困是在當地特定的生產、生活條件下，在特定的經濟社會發展約束下，個人或家庭獲得的合法收入雖然可以維持家庭成員的基本生存性需求，但是無法滿足當地條件下所認為的其他基本生活需求的狀態。把握2020年后中國貧困性質的變化方向，有助于在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上，對如何構建可持續的相對貧困治理機制做出前瞻性預判，加快國家治理體系與治理能力的現代化建設。

與絕對貧困相比，新時代相對貧困的性質變化主要表現為以下幾點：

2.1 原生性向次生性轉型

不同于原發性的絕對貧困，相對貧困屬于經濟社會轉型帶來的次生性貧困。經濟社會轉型不可避免地會帶來社會分化，而次生性貧困正是在其他因素的作用下二次生成的、派生的貧困現象，凸顯出了相對貧困的復雜性和隱蔽性。這種次生性主要表現在以下幾個方面：一是一部分群體因缺乏相應的生產性資本，難以進行家庭生計水平的改善而陷入貧困;二是一些暫時脫貧的人群可持續脫貧能力差，加之社會保障強度不夠、缺乏就業機會等因素的影響，導致這部分人群無力抵御風險，使其陷入貧困;三是一部分家庭在自然災害、貧困的代際傳遞等風險下致貧。

2.2 單一性向多維性轉型

2020年后我國的相對貧困問題不再是單純的經濟現象，而是集經濟、社會、自然、文化等多個因素于一體的復合現象[19]。相對貧困的多維性特性意味著對于貧困標準的衡量由以往最基本的生存需求轉向更為綜合的多維貧困標準。在新時代的發展背景下，貧困群體的需求層次和需求結構發生了重大變化。在滿足“兩不愁三保障”的基本需求基礎上，相對貧困的多維性要求同時關注貧困群體的健康、教育、居住環境和公共服務等綜合性發展需求的實現。同時，權利貧困和能力貧困作為衡量相對貧困的重要維度，凸顯了貧困群體權利缺失和可行能力匱乏的境況。

2.3 集中性向分散性轉型

以往的絕對貧困群體多集中分布于貧困地區，貧困群體以區域性和群體性的貧困單元讓位于分散化、個體化的貧困表現形式。特別是隨著城鎮化的快速發展，流動性貧困問題凸顯，大量新型農民工進城務工，尋求更好的就業機會與更高的工資性收入。但大多數農民工并未進入城鎮的社會保障體系，而農村社會保障體系的保障程度有限、制度保障欠缺和安全性不足常使其暴露于社會風險中，進而陷入一種不確定的個體化生存境地[20]。城鄉人口的流動性增強，使原先集中式的貧困轉變為城鄉人口相互交織的分散式貧困，這無疑為貧困識別造成了較大難度。同時，特殊困難群體的貧困治理工作也亟待創新，特殊貧困群體主要是指貧困群體中的孤寡老人、未滿16周歲孤兒、長期患病和重度殘疾的人群等。截至2020年2月，這部分人群在剩余的建檔立卡貧困人口中占到了45.7%，2020年后，這部分群體將成為相對貧困的重要組成部分。

2.4 生存性向發展性轉型

2020年我國將實現全部脫貧，基本的生存性需求已經不是衡量是否貧困的絕對標準，可持續發展將成為衡量貧困與否的重要準則。相對貧困同收入不平等現象密切相關，而中國區域發展不平衡、城鄉發展不平衡是收入不平等的重要原因，地理區位、資源稟賦與社會經濟水平差異，是造成區域發展不平衡的發展型貧困的重要因素[21]。貧困地區一方面由于受到生態環境、基礎設施建設、社會發育程度及發展動力等因素的影響極容易陷入發展性貧困;另一方面可能會存在發展性資本匱乏的桎梏，導致貧困家庭和個體難以進行社會化的再生產活動而陷入貧困。相關研究認為貧困人口具有社會資本、經濟資本、政治資本和人力資本等四方面的結構性貧困特征，這些結構性貧困要素構成了鉗制和制約貧困戶跨越貧困陷阱的主要障礙[22]。

3? 創新貧困治理體系的客觀要求

由于貧困具有動態性和復雜性，貧困治理的過程不是一蹴而就的過程。由于相對貧困的致貧因素更為復雜，貧困人口的識別難度更大，在多重因素的共同作用下，我國后脫貧攻堅時代的貧困治理任務變得更為艱巨。在新時代發展背景下，把握好后扶貧時代我國相對貧困治理格局的演變，有助于推動我國反貧困事業的發展，在推動國家治理體系和治理能力現代化的基礎上緩解相對貧困問題，構建綜合性、系統性、可持續性的貧困治理機制。

3.1 社會主要矛盾決定治理重心的轉變

黨的十九大報告指出，隨著社會的發展，社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一變化充分展現了我國脫貧攻堅工作取得的顯著成果，貧困人口的基本生存性問題已得到了有效解決，現階段貧困人口對于精神、權利以及社會發展機會等方面的需求更為突出。由于我國區域之間、城鄉發展之間的不平衡、不充分問題仍將長期存在，相對貧困將長期存在于社會發展過程中。為順利實現全面建成小康社會奮斗目標，順應時代發展趨勢，我國貧困治理的工作重心需要從解決絕對貧困問題轉向復雜的相對貧困問題。

3.2 社會結構轉型影響貧困群體多樣化

受我國人口老年化、城鎮化的快速發展等因素的影響，我國相對貧困群體的致貧原因更加復雜，貧困群體及類型也更為多樣化。我國正進入快速老齡化階段，農村留守老年人口逐漸增多，加之農村老年群體增收困難、傳統家庭養老功能式微以及農村社會保障能力不足等因素，農村老年人將是相對貧困防控的重點特殊人群[23]。由于城市的包容性增強，大量農民工進城務工，但是農民工工作的不穩定性極易導致其收入不穩定，加之他們雖在城市工作但并未被納入城市社會保障制度范圍內，致使這部分群體極易陷入相對貧困。另外，由于精準脫貧工作重心大多集中于農村，對于城市貧困問題的關注度不夠，城市貧困邊緣戶、城市失業者及臨時困難家庭等將成為相對貧困治理重點要關注的人群。

3.3 貧困治理碎片化影響治理成效

新時期我國相對貧困問題的特殊性表現為相對性、長期性、多維性及發展性等，解決貧困問題必須依托各主體的協調整合，厘清各主體間的權責和職能界限。但是受“大政府”傳統思維影響，治理貧困的任務常常交由政府單獨管理，社會組織、市場主體等治理主體存在職責缺位現象。治理過程中正是因為各主體之間橫向職責不清引發部門推諉、相互扯皮等現象。各主體之間缺乏信息交流，容易在各部門之間形成“信息孤島”，貧困治理存在嚴重的碎片化傾向。在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上，一方面要做好相對貧困與之前治理政策的接續工作，另一方面要創新治理機制，在強化貧困主體自主脫貧的意識同時，要強化外部保障。后扶貧時代的貧困問題作為一個整體性的社會問題，要求用整體性、多元化的治理方法，不能單單解決經濟問題，忽視經濟與教育、醫療、社會救助及政治權利的緊密聯系。當前扶貧管理的碎片化傾向不利于解決后扶貧時代出現的相對貧困問題。

4? 建立解決相對貧困的長效機制

我國以往的精準扶貧高強度、運動式的貧困治理已不再適合于相對貧困扶貧的工作需求，進入后扶貧時代，我國的貧困治理將轉變為制度化、常態化的扶貧工作。著力構建解決相對貧困的長效治理機制是適應現代化發展的需要，也是民心所向。

4.1 創新精準識別與多維幫扶機制

2020年中國將消滅絕對貧困并轉向相對貧困，這對相對貧困人群的識別與幫扶等工作提出了更高的要求。相對貧困下不僅要關注相對貧困人口的經濟貧困，還要關注其健康貧困、精神貧困及生活質量等多維貧困，建立科學的相對貧困識別標準。由于相對貧困具有動態性，相對貧困標準也應設定為動態標準，鑒于此，學者們提出每五年或者更長的周期調整一次。由于我國區域發展、城鄉發展的不平衡不充分現象仍將長期存在，建議依據各地實際發展情況制定適合本地的、城鄉融合的相對貧困標準。借鑒國外經驗，構造適合中國實際的相對貧困測度指標，另外要加強信息化建設，運用“互聯網+”，將相對貧困家庭的就業信息、工資收入、低保等信息相連接，實現相對貧困人群信息與數據的共享。按照貧困程度、致貧原因、幫扶措施等分類建立貧困等級標準，實施動態監測機制。

4.2 建立貧困人口的內生動力發展機制

脫貧人口的內生動力不足深刻影響著貧困治理成效。特別是在2020年完成全面脫貧后，內生動力不足將會成為返貧的關鍵誘因。絕對貧困的產生是原發性的，基本生存問題可以通過發展生產、異地搬遷、生態補償、發展教育及社會保障兜底得到有效解決。相比物質的貧困，次生性的相對貧困產生原因更為復雜，治理難度更大，因此要進一步加強對貧困人口的正面引導，做到扶貧先扶志，扶貧必扶智，從思想教育與政策宣傳上激勵貧困人口擺脫“等、靠、要”的不正確思想;再者加大對于脫貧人口的就業培訓力度，通過技能培訓使他們提升自我認同感，激發其參與工作的積極性與主動性，增強其抵御風險的能力;最后在發展型社會救助政策的指導下，加強社會保障制度建設，為貧困人口提供盡可能多的就業機會，激發這部分人群主動脫貧的意識與決心。

4.3 創新相對貧困治理與相關政策的銜接機制

在精準扶貧精準脫貧的實踐過程中，我們積累了大量寶貴經驗，我們在做好相對貧困治理與精準脫貧戰略的接續工作的同時，也要創新相對貧困治理與其他社會政策之間的銜接機制。要把緩解相對貧困治理納入鄉村振興戰略的總目標。2019年中央一號文件強調要“做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接”，在后扶貧時代，貧困治理的重點是在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上努力構建高質量扶貧體系，只有如此才能為相對貧困治理提供良好基礎。既要強化貧困人口內生發展動力，也要完善外部保障機制，通過內外聯動機制來幫助貧困人口提升脫貧質量，縮小收入差距，逐步實現共同富裕。強化相對貧困治理與社會保障政策、城鄉融合等其他政策的銜接，完善發展型社會救助體系，繼續推進醫療、教育、住房等幫扶性措施;重視城市相對貧困問題的解決，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。另外，構建相對貧困長效治理機制還要重視相對貧困治理與收入分配格局調整機制的有效統籌。

4.4 建立多元主體協同參與機制

整體性治理促進了不同部門主體之間的資源合作與共享，從而加速了各主體集體行動的過程和能力。在后扶貧時代，隨著相對貧困性質的改變以及貧困治理的轉型，要求用整體性、多元化的邏輯思維與方式來解決貧困問題。相對貧困的治理對象存在顯著的流動性和多元性，因而貧困治理要充分調動社會組織及市場主體的參與積極性，使其在政府組織的整體性規劃下，協同聯動，形成部門之間的整體合力。充分發揮中國特色社會主義的制度優勢，在黨的正確領導下，形成以政府為主導，社會組織、市場、貧困主體共同發力的貧困治理格局。另外，在相對貧困的治理實踐中，政府應改變各類救助政策碎片化、效益低的狀況，進一步明確責任清單制，在明確部門之間縱向與橫向職責的同時，充分利用好各項政策工具，從而形成強有力的政策合力，推動相對貧困長效治理體制的構建。

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