政府參與鐵路客運(yùn)服務(wù)的理論分析

張成

摘 要：鐵路客運(yùn)服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性及其影響決定了我國(guó)政府參與鐵路客運(yùn)服務(wù)的必要性。政府應(yīng)在理論研究、政策制定、技術(shù)支持和資金投入等各個(gè)方面對(duì)鐵路客運(yùn)服務(wù)進(jìn)行參與和支持，保障我國(guó)鐵路客運(yùn)能力和智慧化水平得以提升。

關(guān)鍵詞：鐵路客運(yùn)服務(wù);準(zhǔn)公共物品;政府參與

近些年來(lái)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)不斷深化市場(chǎng)化改革，持續(xù)提升客運(yùn)服務(wù)能力與服務(wù)質(zhì)量，但仍然面臨兩個(gè)突出矛盾：一是春運(yùn)、暑運(yùn)、十一黃金周等特殊時(shí)期的“運(yùn)力不足”，二是對(duì)旅客日益增長(zhǎng)的出行需求還是“算力不足”。鐵路客運(yùn)服務(wù)不僅具備私人物品的競(jìng)爭(zhēng)屬性，而且具備公共物品的一些屬性，所以屬于準(zhǔn)公共物品。通過(guò)市場(chǎng)配置鐵路客運(yùn)資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)供應(yīng)，可能產(chǎn)生“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，政府有必要參與并發(fā)揮積極作用。本文對(duì)鐵路客運(yùn)服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性及影響進(jìn)行分析，建議政府在公共交通政策、出行智慧技術(shù)和投入資金等方面給予引導(dǎo)和扶持。

一、鐵路客運(yùn)服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性

狹義的鐵路客運(yùn)服務(wù)是指鐵路運(yùn)輸企業(yè)將旅客從始發(fā)站安全地送到目的站，期間為旅客提供票務(wù)和站車(chē)服務(wù)。隨著時(shí)代的發(fā)展，“站到站”服務(wù)已經(jīng)不能滿足旅客的出行需求。廣義的鐵路客運(yùn)服務(wù)是指為旅客提供“門(mén)到門(mén)”期間的一站式服務(wù)，涉及購(gòu)票、行程規(guī)劃、打車(chē)、候車(chē)、餐食、電子商務(wù)、娛樂(lè)、酒店等一系列服務(wù)。鐵路運(yùn)輸企業(yè)向旅客提供的服務(wù)應(yīng)該是一件完整的產(chǎn)品，可以分為核心、基本和延伸三個(gè)層次，核心服務(wù)是將旅客從始發(fā)站安全送至目的站;基本服務(wù)是圍繞旅客的基礎(chǔ)需求，提供購(gòu)票、候車(chē)、餐食、運(yùn)送服務(wù)，并提供配套的硬件設(shè)施、運(yùn)行環(huán)境、工作人員及保障措施;延伸服務(wù)是指鐵路運(yùn)輸企業(yè)提供“門(mén)到門(mén)”服務(wù)期間，除核心服務(wù)、基本服務(wù)之外的其他服務(wù)，比如行程規(guī)劃、打車(chē)、WiFi上網(wǎng)、預(yù)定酒店及在途電子商務(wù)、娛樂(lè)等服務(wù)。依據(jù)公共物品理論，公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，私人產(chǎn)品具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，僅具有排他性或競(jìng)爭(zhēng)性的屬于準(zhǔn)公共物品。本文采用的是廣義的概念，從四個(gè)方面分析鐵路客運(yùn)服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性：

第一、服務(wù)對(duì)象為不特定的鐵路旅客。鐵路運(yùn)輸企業(yè)為所有鐵路旅客提供全方位、多層次、普惠性質(zhì)的客運(yùn)服務(wù)，服務(wù)的場(chǎng)所為公共區(qū)域，滿足的是不特定旅客的鐵路出行需求。任何購(gòu)票的鐵路旅客，均有權(quán)享受鐵路運(yùn)輸企業(yè)提供的無(wú)差別客運(yùn)服務(wù)。隨著時(shí)代的發(fā)展，旅客的需求不再局限于從始發(fā)站安全送至目的站，而是從購(gòu)票出家門(mén)至回家門(mén)之間的一系列的出行服務(wù)，期間提供規(guī)劃行程、多種交通工具的預(yù)訂、餐食、酒店預(yù)訂、聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)等服務(wù)。這促使鐵路客運(yùn)服務(wù)范圍得到擴(kuò)展，服務(wù)的能力和質(zhì)量，受到公共交通政策、出行智慧技術(shù)和投入資金等方面的影響。

第二，消費(fèi)屬性為排他性和弱競(jìng)爭(zhēng)性。鐵路運(yùn)輸企業(yè)向購(gòu)票或付費(fèi)的旅客提供客運(yùn)服務(wù)，具有明顯的排他性。從整體上來(lái)看，任何一位鐵路旅客享受客運(yùn)服務(wù)的同時(shí)，并不會(huì)減少或妨礙其他旅客享受同樣的服務(wù)，所以鐵路客運(yùn)服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性;從局部來(lái)看，特殊情況下旅客數(shù)量達(dá)到一定臨界值，便會(huì)出現(xiàn)擁擠，此時(shí)鐵路客運(yùn)服務(wù)具有競(jìng)爭(zhēng)性;從世界各國(guó)鐵路改革實(shí)踐來(lái)看，鐵路客運(yùn)服務(wù)具有類(lèi)似私人物品的競(jìng)爭(zhēng)性，可以通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作提高競(jìng)爭(zhēng)和效率，但由于鐵路是自然壟斷行業(yè)，鐵路產(chǎn)業(yè)具有明顯的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，從而導(dǎo)致投入金額大、沉淀成本高、排斥競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)資本準(zhǔn)入門(mén)檻較高，具有弱競(jìng)爭(zhēng)屬性。

第三、服務(wù)宗旨為追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也追求社會(huì)目標(biāo)。傳統(tǒng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)過(guò)公司制改革，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代鐵路運(yùn)輸企業(yè)，更加注重市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，同時(shí)承擔(dān)了公益運(yùn)輸、老少邊窮地區(qū)的路網(wǎng)建設(shè)、常年虧損線路的運(yùn)輸服務(wù)。鐵路客運(yùn)服務(wù)具有商業(yè)性和公益性。

第四，鐵路客運(yùn)服務(wù)產(chǎn)生巨大的溢出效應(yīng)。鐵路運(yùn)輸企業(yè)提供客運(yùn)服務(wù)，提高客運(yùn)服務(wù)能力和質(zhì)量，有助于縮短城市圈的通勤水平，加快信息、人員的流動(dòng)速度，提高城市化進(jìn)程和區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的能力，具有較強(qiáng)的正外部性。

二、準(zhǔn)公共物品屬性對(duì)鐵路客運(yùn)服務(wù)的影響

（一）市場(chǎng)提供的鐵路客運(yùn)服務(wù)不能滿足社會(huì)需求。一般來(lái)說(shuō)，由于私人物品具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，通過(guò)市場(chǎng)配置資源可以形成帕累托最優(yōu)，促使市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量與需求相匹配。但是，鐵路客運(yùn)服務(wù)整體上具有弱競(jìng)爭(zhēng)性，部分服務(wù)不具有競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)在配置資源的過(guò)程中，無(wú)法形成充分的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致鐵路客運(yùn)服務(wù)的供給與市場(chǎng)需求無(wú)法均衡，進(jìn)而發(fā)生“市場(chǎng)無(wú)效”。

（二）民營(yíng)資本主動(dòng)參與鐵路客運(yùn)服務(wù)的意愿不強(qiáng)。劉秉鐮（2007）[1]對(duì)準(zhǔn)公共物品的供給策略進(jìn)行研究，分析了政府供給、私人自發(fā)供給、私人有償供給之間的博弈關(guān)系，認(rèn)為存在三種博弈均衡：1、政府有能力滿足全部社會(huì)需求的情況下，全部準(zhǔn)公共物品由政府供給，社會(huì)收益最大化，同時(shí)容易產(chǎn)生“搭便車(chē)”問(wèn)題;2、政府無(wú)法滿足全部社會(huì)需求的情況下，政府向私人開(kāi)放交通領(lǐng)域，準(zhǔn)公共物品主要由政府供給，部分由私人自發(fā)供給，社會(huì)收益實(shí)現(xiàn)最大化;3、政府無(wú)法滿足全部社會(huì)需求的情況下，政府持續(xù)開(kāi)放交通領(lǐng)域并制定優(yōu)惠政策，為鼓勵(lì)私人有償投資，將部分社會(huì)收益轉(zhuǎn)化為私人收益視為必要的社會(huì)投資成本。綜上，第三種博弈均衡最符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，同時(shí)適時(shí)適度發(fā)布優(yōu)惠政策最為關(guān)鍵。目前，鐵路客運(yùn)服務(wù)主要由中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)公司及其下屬的鐵路局提供，政府出臺(tái)政策鼓勵(lì)非公資本參與鐵路企業(yè)混改，但由于混改門(mén)檻高、“一股獨(dú)大”、“缺少話語(yǔ)權(quán)”、鐵路企業(yè)常年虧損等原因，民營(yíng)資本主動(dòng)參與鐵路客運(yùn)投資的意愿不強(qiáng)。

（三）民營(yíng)資本有償參與受到公共物品屬性的影響。民營(yíng)資本參與鐵路企業(yè)混改，收益程度受到以下影響：其一，公益屬性影響服務(wù)范圍。鐵路企業(yè)要為旅客提供“門(mén)到門(mén)”一站式服務(wù)，既要為高上座率的線路提供客運(yùn)服務(wù)，也要為公益運(yùn)輸、老少邊窮、常年虧損的線路提供客運(yùn)服務(wù)。其二，弱競(jìng)爭(zhēng)屬性影響市場(chǎng)化程度。中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司統(tǒng)籌全路客運(yùn)調(diào)度指揮、路網(wǎng)性運(yùn)力資源的配置，其下屬的18個(gè)路局公司在轄區(qū)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)具體的客運(yùn)服務(wù)及管理工作。民營(yíng)資本參與鐵路企業(yè)混改，取得相關(guān)路網(wǎng)資源或提供鐵路客運(yùn)服務(wù)要接受?chē)?guó)家鐵路集團(tuán)和路局公司的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和管理，存在較高的行政性壟斷和市場(chǎng)性壟斷[2]。其三，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)屬性影響收益周期。鐵路是自然壟斷行業(yè)，具有明顯的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。前期投資巨大，沉沒(méi)成本較多，投入周期較長(zhǎng)，收益具有不確定性。

三、政府參與鐵路客運(yùn)服務(wù)的建議

鑒于鐵路客運(yùn)服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品，完全通過(guò)市場(chǎng)配置資源可能出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，同時(shí)鐵路出行領(lǐng)域?qū)儆诠差I(lǐng)域，廣大旅客的出行需求便是公共需求，所以政府有必要參與鐵路客運(yùn)服務(wù)[3]。

（一）組織開(kāi)展鐵路客運(yùn)服務(wù)的理論研究。鐵路客運(yùn)服務(wù)創(chuàng)新離不開(kāi)理論思維的先導(dǎo)作用。隨著鐵路市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，鐵路客運(yùn)服務(wù)形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻和復(fù)雜，如何從理論結(jié)合實(shí)踐層面系統(tǒng)地闡述準(zhǔn)公共物品屬性的影響、怎么構(gòu)建鐵路客運(yùn)的市場(chǎng)化環(huán)境及運(yùn)行機(jī)制、怎么對(duì)鐵路客運(yùn)企業(yè)的管理體制進(jìn)行改革，并對(duì)實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題進(jìn)行理論分析，不斷總結(jié)完善創(chuàng)新理論，這些都顯得尤為重要。政府應(yīng)該提供相關(guān)資金，組織機(jī)關(guān)單位、企業(yè)界和學(xué)界對(duì)公共物品理論進(jìn)行研究，并指導(dǎo)和解決鐵路客運(yùn)市場(chǎng)化改革過(guò)程中遇到的公共經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

（二）加強(qiáng)鐵路客運(yùn)服務(wù)的制度體系建設(shè)。政府在鐵路客運(yùn)市場(chǎng)化改革過(guò)程中扮演了極為重要的角色，一是作為創(chuàng)新主體，持續(xù)進(jìn)行自我變革;二是作為創(chuàng)新的推動(dòng)器，持續(xù)為創(chuàng)新提供制度保障。政府通過(guò)提供規(guī)制鐵路行政壟斷、規(guī)范鐵路市場(chǎng)化改革、界定政府與市場(chǎng)的調(diào)整范圍、健全鐵路企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制、推進(jìn)鐵路企業(yè)混改、深化競(jìng)爭(zhēng)性資源的整合、構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和治理體系等政策制度、法律流程及行為規(guī)范，為提高鐵路客運(yùn)服務(wù)提供強(qiáng)大推動(dòng)力。

（三）引入鐵路客運(yùn)服務(wù)的多元化投資主體。鐵路客運(yùn)業(yè)務(wù)一直由國(guó)家主導(dǎo)，鐵路客運(yùn)企業(yè)的股權(quán)性質(zhì)較為單一，缺少競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，經(jīng)營(yíng)缺少活力。目前我國(guó)仍然存在運(yùn)力緊張、投入資金不足的問(wèn)題，政府有必要在不影響鐵路客運(yùn)統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，放開(kāi)對(duì)客運(yùn)服務(wù)投資主體的限制，引入非國(guó)有資本進(jìn)入客運(yùn)服務(wù)投資。

（四）提升鐵路客運(yùn)服務(wù)的“算力”水平。隨著鐵路客運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展，鐵路客運(yùn)服務(wù)需求從“站到站”向“門(mén)到門(mén)”轉(zhuǎn)變。由于旅客對(duì)出行方式有不同的需求偏好，出行擁擠的問(wèn)題不可避免，所以借助5G、大數(shù)據(jù)、AI、云等ICT技術(shù)與鐵路出行業(yè)務(wù)融合，將旅客、行程、需求以數(shù)據(jù)流程串聯(lián)進(jìn)行數(shù)字化管理構(gòu)建智慧化大交通，可以提升鐵路客運(yùn)的“算力”水平，打造高效、安全、體驗(yàn)感佳的智慧鐵路，是解決鐵路客運(yùn)“算力不足”矛盾的關(guān)鍵。政府組織對(duì)出行智慧技術(shù)進(jìn)行研究，規(guī)范、實(shí)施和監(jiān)督，并成立國(guó)家出行智慧專(zhuān)項(xiàng)基金，能快速提升鐵路客運(yùn)服務(wù)的“算力”水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉秉鐮，劉維林.準(zhǔn)公共物品私人供給機(jī)制的博弈分析——以中國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資為例[J].中國(guó)軟科學(xué)，2007（08）：145-151.

[2]榮朝和.破除行政壟斷是鐵路改革必須解決的核心問(wèn)題[J].交通運(yùn)輸研究，2019，5（04）：2-18+1.

[3]張夢(mèng)龍：《論鐵路改革中的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題》，北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014：47-48.