加強產權司法保護背景下督促程序的檢視與優化

朱秋晨

引 言

產權制度是社會主義市場經濟的基石，保護產權是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。有恒產者有恒心，只有讓合法財產的所有者安心的享有和運用財產，才能最大限度地激發全社會創造財富的積極性。加強產權司法保護，是人民法院服務經濟高質量發展、服務現代化經濟體系建設的重要切入點、著力點，司法的主動作為和擔當是新時代產權保護的“強心劑”和“穩定錨”。對于債權債務關系明確合法的權利人，適用督促程序①督促程序，是人民法院根據債權人提出的、要求債務人給付一定數量金錢或者有價證券的申請，不經過開庭審理直接向債務人發出附有條件的支付令，若債務人在法定期間內未對支付令提出異議，該支付令即具有強制執行力的程序。摘自最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著：《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第292頁。是運用司法手段保護其產權的捷徑，不需要經過開庭審理，不需要支付高額訴訟費，不需要面對冗雜訴訟程序，即可獲得法院發出的具有強制執行力的支付令，維護自己的合法權利，具有普通訴訟制度無法比擬的優勢。2013年1月1日起施行的《民事訴訟法》對督促程序進行了修改，新增了異議審查程序、與訴訟程序銜接、開庭前準備程序引入督促程序等內容。《民事訴訟法》修改至今已七年多，督促程序在產權保護中的適用現狀有待實證分析予以檢視。

一、考察：督促程序適用的現狀分析

筆者在上海法院從事多年民事審判工作，對督促程序的司法適用除了親身感受與訪談調查，亦能獲取全面詳實的審判數據，且上海市的案件數量及類型均具有代表性，故選取上海市作為樣本。筆者登錄“上海法院C2J法官辦案智能輔助系統V3.0”，以“民督”為關鍵詞進行搜索，對全市法院自2013年1月1日起至2019年12月31日審結的全部督促程序案件逐一查看法律文書與案件信息，過濾掉系統重復的案件①參見李相仁與上海飛樂房地產開發經營有限公司申請支付令案，上海市浦東新區人民法院（2015）浦民督字第7號民事裁定書。及錄入錯誤的案件②參見海南事達國際旅行社有限公司上海分公司與上海景春國際旅行社有限公司申請支付令案，上海市閘北區人民法院（2014）閘民督字第3號。，得到本文的511個實證分析樣本（以下簡稱樣本案件）。樣本案件呈現出以下特點：

圖1 樣本案件年度審結數

（一）適用率低且地域分布不均

2013年，上海法院適用督促程序的案件僅為48件，2014年上升為96件，2015年為最多的一年，188件，2016年回落為76件，2017年35件，2018年降至最低，為30件，2019年38件，整體呈現先升后降的趨勢（詳見圖1）。七年案件總數僅為511件，相比民商事案件總量，適用率非常低。

同時，上海各法院適用督促程序的案件數量差別相當大，浦東、青浦不論在案件總數還是適用糾紛類型上都遙遙領先，兩家法院的案件數占全市法院的70%。松江、黃浦等每年保持少量案件，長寧、靜安等僅個別年份有零星案件，而楊浦、普陀則自2013年以來從未適用督促程序（詳見表1）。

表1 樣本案件各院審結數

（二）集中適用于勞動報酬糾紛、民間借貸糾紛及各類合同糾紛，且均為金錢之債

在樣本案件①此處，案件總數計492個，扣除了因未上傳法律文書、未錄入案件信息或不能閱看檔案卷宗等原因而無法明確申請支付令案件的基礎法律關系的19個案件。中，勞動報酬糾紛355件，借貸糾紛68件，分別占案件總數的72.2%和13.8%。各類合同糾紛共67件，占案件總數的13.6%，最常見的是買賣合同25件，其他包括物業服務合同9件、法律服務合同7件等。另有不當得利糾紛1件，索要離婚后生活費1件（詳見圖 2）。

圖2 樣本案件的基礎法律關系

上述案件中，債權人請求給付的標的物全部為金錢，無一為有價證券。請求給付的金錢數額差距非常大，最高的請求金額是170，394，989.1元，②參見上海皆和實業有限公司與上海欣虹置業有限公司申請支付令案，上海市虹口區人民法院（2014）虹民督字第1號支付令。最低的請求金額是433元。③參見吳小浩與上海鑫匯娛樂有限公司申請支付令案，上海市青浦區人民法院（2014）青民督字第17號支付令。勞動報酬每案平均請求給付的金額為410，598元，借貸糾紛平均請求給付的金額為52，558，608元（詳見表2）。

表2 樣本案件的基礎法律關系及請求給付金額

（三）支付令生效率過半，異議成立率較高

綜觀樣本案件的結案方式，一是支付令生效，共294件，占案件總數的57.5%；二是駁回支付令申請，共133件，占26.0%。駁回的具體理由包括：債權人提供的事實、證據不足以證明債權債務關系明確合法121件，無法送達8件，無管轄權2件，要求給付的金錢尚未到期1件，不屬可申請支付令范圍1件；三是終結督促程序，共63件，占12.3%，其中異議成立20件，撤回支付令申請16件，無法送達27件；四是準許撤回支付令申請，共11件，占2.2%；五是不予受理，共7件，占1.4%；六是按撤回支付令申請處理，共3件，占0.6%。樣本案件中，債務人提出書面異議的不多，僅21件，占案件總數的4.1%，表明《民事訴訟法》新增的異議審查程序一定程度上遏制了債務人濫用異議權的沖動。在提出書面異議的案件中，①債務人異議的理由包括：付款期限未屆滿，貨物存在質量問題，申請人尚有合同義務未履行完畢，申請人所述不實，雙方不存在債權債務關系，對借款事實和金額提出異議，擔保人對其擔保責任提出異議等。20件異議成立，僅1件物業服務合同糾紛的異議不成立，②該案的異議理由是，開發商擅自變更小區規劃，房屋沒有消防通道等。異議成立率高達95.2%（詳見圖3及表3）。

圖3 樣本案件的結案方式

表3 樣本案件的結案方式及理由

二、剖析：督促程序適用的爭點探究

深入分析樣本案件發現，督促程序的司法適用存在諸多難點，爭議不斷。

（一）適用范圍的寬嚴之爭

樣本案件中，督促程序適用集中于勞動報酬糾紛、借貸糾紛及各類合同糾紛，那么，是否只有合同之債才能適用督促程序？一種觀點認為，督促程序只適用于合同之債的請求，而侵權之債、不當得利之債、無因管理之債、非基于合同而產生，且實踐中案件較復雜，在返還的范圍、賠償的數額等方面，訴訟前都無法確定，故不適用督促程序。①參見張海燕：《督促程序的休眠與激活》，載《清華法學》2018年第4期。另一種觀點認為，是否適用督促程序，不應以債的產生原因而定，不論債權人對債務人的請求基于何種類型的債權債務關系產生，只要其數額已經確定（比如通過雙方當事人私下和解），且符合其他受理條件，均不妨礙適用督促程序。②參見沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第1142頁。又如，督促程序最集中適用的勞動報酬糾紛，哪些案件需要先行勞動仲裁，哪些案件可以直接申請支付令？如何準確把握督促程序適用范圍的寬嚴程度，是督促程序在司法適用中遇到的第一個難題。如果適用范圍太廣，容易引起濫用，大量復雜案件適用督促程序，易導致債務人異議率提高，反而影響督促程序功能的發揮。如果適用范圍太窄，則無法發揮督促程序快捷處理債權債務糾紛的作用。

（二）證明標準的高低之爭

樣本案件中，同為勞動報酬糾紛，有的案件裁判認為，勞動者提供了工資欠條、勞動合同等證據即足以證明雙方存在勞動關系且用人單位拖欠工資的事實，雙方債權債務關系明確，簽發支付令。但在另一些案件中，勞動者提供了拖欠工資證明等，法院認為證據不足以證明雙方存在勞動關系，雙方債權債務關系不明確，駁回支付令申請。③參見李相龍與上海飛樂房地產開發經營有限公司申請支付令案，上海市浦東新區人民法院（2015）浦民督字第6號民事裁定書。《民事訴訟法》第216條對發出支付令的條件規定為“經審查債權人提供的事實、證據，對債權債務關系明確、合法的”，但債權人提供的事實和證據要達到什么樣的證明標準才符合“明確、合法”，司法實踐中存在爭議。一種觀點認為，督促程序與一般訴訟程序不同，因債權人的申請而開始，沒有對立雙方當事人參加訴訟，當事人不直接進行對抗，側重程序的快捷性，債權人提供的事實和證據能夠使法院從形式和邏輯上證明債權債務關系存在并排除明顯非法和不合理的申請即可。另一種觀點認為，督促程序的債權人要證明與債權債務相關的實體法構成要件事實，要從證據本身及事實層面進行實質審查，以實現公正目標。①參見高星閣：《利益平衡視角下我國督促程序之保障機制研究》，載《西南政法大學學報》2016年第6期。

（三）異議審查的繁簡之爭

《民事訴訟法》第217條新增了異議審查程序，人民法院收到債務人提出的書面異議后，經審查，異議成立的，裁定終結督促程序，支付令自行失效。在此之前，沒有異議審查的法律規定，人民法院一旦收到債務人的書面異議，即裁定終結督促程序，有的債務人憑借無理的異議也能使支付令失效，增加了債權人的訟累，債權人申請支付令歸于徒勞，還要承擔案件受理費用，并且給債務人逃避債務提供了時間，結果使許多原本可以通過督促程序迅速解決的案件得不到解決，債權人喪失信心寧愿選擇訴訟程序來解決。②參見最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著：《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第512頁。

樣本案件顯示，異議審查程序適用以來，在司法實踐中呈現出異議率低而異議成立率高的特點。511件案件中，債務人提出書面異議僅21件，但其中20件異議成立。絕大多數案件在裁定書中未寫明異議成立的理由，部分案件連異議理由也未寫明，多數表述為“被申請人提出書面異議，本院認為，異議成立”。極高的異議成立率與極略的異議審查表述，不免引人生疑，是否部分法官依舊循著慣性思維，對異議未經依法審查即做出異議成立裁定？此外，異議審查的具體內容包括哪些？異議成立的兜底條款“合理懷疑”如何理解？裁定書中如何表述為宜？

（四）訴前保全的容斥之爭

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第429條否定了訴前保全在督促程序中的適用。然而，司法實踐中的表現常常是法院將支付令送達債務人后，15天異議期內，債務人一方面提出書面支付令異議，另一方面積極轉移財產以逃避債務承擔，造成支付令生效后的執行困難，這也是債權人不愿選擇適用督促程序的原因之一。

訴前保全與督促程序的兼容或互斥，司法實踐中的爭議從未停止。一種觀點認為，在督促程序中可以采取訴前保全以避免債務人收到支付令后轉移、隱匿、變賣財產給債權人帶來的損失。而且，《民事訴訟法》總則編中的訴前保全對分則中的各種程序適用均具有指導作用，督促程序也不例外。③參見吳明童主編：《民事訴訟法》，法律出版社1999年版，第346頁。另一種觀點，也即立法的選擇是，不能在督促程序中適用訴前保全。理由是，如果法院受理訴前保全申請，實際上等同于該當事人在同一法院以同一事實和理由以兩種程序提出了完全相同的保護權利的請求，類似于一案兩訴，顯然不符合法律規定。此外，督促程序是非訴程序，因而依據《民事訴訟法》有關訴訟財產保全的規定，在督促程序中適用訴訟程序中的保全措施也是不適當的。①參見沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第1147頁。

三、探尋：建立健全平衡、公正、高效的督促程序

健全以公正為核心原則的產權保護制度，推進產權保護法治化是鮮明的政策和制度價值導向。我國民事訴訟制度的根本價值追求是公正與高效。公正是法治的生命，公正的訴訟程序是實現實體公正的保障，也是司法公正的重要內容。當事人在民事訴訟活動中，不僅期望案件得到公正的裁判結果，也期望享受公正的訴訟過程。而高效不僅是節省訴訟成本的需要，更是市場經濟條件下保護產權的要求，因為權利得到保護之前經過的時間越長，遭到進一步侵害的可能性越大，最終侵害得到彌補的可能性就越小。只有兼顧公正與高效，法院的裁判才能得到人民群眾的信賴、認同和尊重，才能保證法律效果與社會效果的統一，才能樹立司法權威。督促程序的設置目的，是在保證公正的前提下最大限度地節約成本，高效解決糾紛。探索督促程序的優化適用，應當平衡公正和高效，并貫穿始終。

（一）發布適用指南——引導符合條件的案件依法適用督促程序，及時有效維護產權人的合法權益

圖4 督促程序流程圖

《民事訴訟法》第133條、第214條至第217條，《民訴法解釋》第427條至443條及《最高人民法院關于適用督促程序若干問題的規定》構成了我國督促程序的基本法律框架。關于督促程序的適用范圍，筆者認為，債權債務關系產生的原因并不影響是否適用督促程序，只要數額確定，且符合其他條件，均可適用督促程序。人民法院應對督促程序的適用范圍、適用流程、審查原則等進行梳理總結，整理出簡明實用的督促程序適用指南，并針對法官、律師、債權人等不同群體發布不同版本，引導符合條件的案件適用督促程序，及時有效維護產權所有者的合法權益。筆者梳理了督促程序適用的簡易流程圖（詳見圖4）。

1.引導符合條件的案件從簡易程序向督促程序分流

《民事訴訟法》第133條新增了人民法院受理民事案件的程序分流方向：一是按照督促程序審理；二是采取調解方式解決糾紛；三是適用簡易程序審理；四是適用普通程序審理。司法實踐中，大量原本可以適用督促程序的案件由簡易程序完成。簡易程序雖然審限短，訴訟費用減半，但是兩審終審，且可能因為被告提起管轄權異議等事由延長審限，在效率上不如督促程序。比較簡易程序和督促程序適用范圍的根本差別發現，簡易程序解決的是爭議不大的民事案件，當事人對案件本身是有爭議的，只是爭議不大。而督促程序對案件本身是沒有爭議的，且只能適用于金錢給付或者有價證券的案件。人民法院應當積極引導符合條件的案件從簡易程序向督促程序分流。至于督促程序適用的具體范圍，可以參照小額訴訟程序的規定，尤其是勞動報酬糾紛與物業服務合同糾紛，可重點關注。

2.引導符合條件的案件從調解、仲裁等向督促程序分流

以勞動報酬糾紛案件為例，根據《勞動合同法》第30條第2款、《勞動爭議調解仲裁法》第5條、第16條及《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》第17條的規定，用人單位拖欠或者未足額支付勞動報酬的，勞動者最完整的維權路徑是：第一步，與用人單位達成和解協議；第二步，若和解協議不履行，經調解組織調解達成調解協議；第三步，若調解協議不履行，經勞動爭議仲裁委員會作出仲裁裁決；第四步，對仲裁裁決不服，向人民法院提起訴訟。該路徑適用于案情復雜、爭議較大的勞動報酬糾紛。而對于勞動關系清楚，僅在勞動報酬給付數額、時間、方式上存在爭議的糾紛，勞動者可依法直接向人民法院申請支付令。這不僅為勞動者節約了大量的時間、金錢，也為調解組織、勞動爭議仲裁委員會、人民法院節省了大量的資源。各機構應聯合起來，積極引導符合條件的案件從調解、仲裁等向督促程序分流。

（二）統一適用尺度——明確發出支付令的證明標準與異議審查標準，為產權保護營造良好的法治環境

1.明確發出支付令的證明標準

督促程序的進行，是以債權債務關系明確、合法為基礎的。所謂“明確”是指除債務人遲延向債權人給付金錢或者有價證券外，債權人與債務人關系明確，沒有其他債務糾紛；所謂“合法”，是指債權債務關系符合法律、法規等規范性文件的規定。①參見最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著：《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第509、512頁。筆者認為，債權人提供事實和證據對債權債務的關系的證明標準，應不同于傳統民事訴訟程序中的證明，是一種有限的實質審查，是以形式（程序）審查為主，加之有限的實質（實體）審查，②參見王強義：《民事訴訟特別程序研究》，中國政法大學出版社1993年版，第232頁。即債權人提供的事實和證據能夠使法院主要從形式和邏輯上證明債權債務關系存在并排除明顯非法和不合理的申請即可，有限地輔以證據本身及事實認定層面的審查，這樣才能夠體現其制度設置目的。

以勞動報酬糾紛為例，勞動者提供了工資欠條、勞動合同等證據，能夠使法院從形式和邏輯上證明雙方存在勞動關系且用人單位拖欠工資的事實，雙方債權債務關系明確，可以發出支付令。

2.推進異議審查程序有效運行

新增異議審查程序是《民事訴訟法》對督促程序的重大修改之一。考察其他各國的做法，德國的督促程序中，督促決定沒有執行力，如需使之發生執行力，則申請人必須請求發出執行決定，故債務人有兩次提出異議的機會：一次是在督促決定送達債務人后兩周內，要求說明異議的程度，一方當事人可以申請將案件轉入訴訟程序；另一次是在債務人未于上述期間內提出異議法院依申請根據督促決定發出執行決定后。③參見《德意志聯邦共和國民事訴訟法》，謝懷栻譯，中國法制出版社2001年版，第177-179頁。日本與德國類似，發出督促支付后，還需宣告執行，因此也有兩次異議機會，規定“如有合法的督促異議申請，督促支付在其督促異議的范圍內失效”“當督促異議合法時，債權人對督促支付的申請視為向發出督促支付的法院提出訴訟”。④白綠鉉編譯：《日本新民事訴訟法》，中國法制出版社2000年版，第127-128頁。法國的指令程序分為支付指令和作為指令，以是否都具有商人身份，是否為實物給付為區分標準。債務人應于裁定書送達后一個月內對附有支付令的裁定書提出異議，債權人可以在申請書中要求異議一經提出就視為轉入普通程序。法國的支付指令同樣在程序上并不自動產生與生效判決同等的效力，而須經債權人請求在未被異議的裁定書上加蓋執行令印。⑤參見《法國新民事訴訟法典》，羅結珍譯，中國法制出版社1999年版，第296-299頁。

從上述各國的民事訴訟條文看，均未規定異議審查制度，也未規定具體的異議“合法”標準。我國的督促程序不要求另行申請執行決定或加蓋執行令印，若債務人在法定期間內未提異議或異議不成立，則支付令自動具有強制執行力，故我國增設異議審查程序是必要的，該程序的有效運行取決于司法實踐中對債務人異議審查義務的切實落實。關于異議審查的標準，筆者認為，應當從異議期限是否超過、理由是否充分、事實是否清楚、證據是否真實確鑿、是否屬于法定異議情形等方面①最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著：《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第512-513頁。進行有限的實質審查，不宜過簡。關于裁定書中對異議審查的表述，筆者認為，支付令異議作為督促程序中的重要內容，法官應當在裁定書中寫明債務人書面異議的理由。而對于異議成立的審查理由，則不必像判決書一樣詳細闡述，但應當簡要說明，最好能說明屬于異議成立的哪種法定情形，比如“申請人尚有合同義務未履行完畢”屬于法定情形。

（三）優化工作流程——推動督促程序集約化管理，依法平等保護產權

德國在督促程序中引入了以機械辦法辦理的程序，即由電腦審查并做出督促決定的機械化處理方式。②《德意志聯邦共和國民事訴訟法》，謝懷栻譯，中國法制出版社2001年版，第178、181頁。基于我國與德國在督促程序設置上的不同及司法實踐的現狀，機械辦法暫時不宜在我國適用。現階段可配合人民法院的內設機構改革，推動督促程序集約化管理。在集約化中心設專人處理督促程序案件，由法官助理負責案件審查的主要工作，統一司法尺度，優化工作流程。

1.在督促程序中適用訴前保全

現行立法將訴前保全排除在督促程序之外，不少債權人不愿選擇適用督促程序，唯恐支付令的送達打草驚蛇，提醒債務人轉移財產。筆者認為，兩者可以并存。第一，訴前保全與督促程序的性質并不相悖。立法將訴前保全與督促程序隔離的原因之一在于其認為訴前保全是存在于訴訟程序中的制度，而督促程序屬于非訟程序。但是，我國立法并未明確督促程序的性質，在《民事訴訟法》的體例中，既未將其置于簡易程序也未將其編入特別程序，而是獨立成章。督促程序設計中既包含訴訟因素又包含非訟因素，督促程序因非訟因素而區別于通常訴訟程序，又因訴訟因素被排除在非訟程序之外，應作為一種特別程序予以單列。③參見史長青：《督促程序的設計理念：訴訟還是非訟》，載《政法論叢》2015年第5期。第二，在督促程序中適用訴前保全，如果支付令生效，則訴前保全可以保證債權人合法權益的實現，如果督促程序終結，轉入訴訟程序，那訴前保全在訴訟程序中發揮作用，并無一案兩訴之嫌。而法院集約化中心多數也同時承擔訴前保全的裁定與執行工作，將督促程序與訴前保全放在同一部門處理，高效、便捷、銜接順暢。

2.將督促程序納入司法評查范圍

督促程序不同于訴訟程序，不僅缺少二審程序的監督，在法院的司法評查中也往往容易被忽略，導致督促程序的不規范之處難以被發現。以筆者在樣本案件中發現的不規范之處為例，如督促程序的結案文書應為支付令或裁定書，但有的案件以判決書結案，有的則在支付令生效后另發通知，告知“被申請人應當自覺向申請人歸還借款，申請人可持支付令申請執行”。又如，有的案件將“申請人”“被申請人”寫成“原告”“被告”，有的將“申請費”寫成“受理費”，有的將“按撤回申請處理”寫成“按撤回起訴處理”。再如，督促程序的審判組織應為審判員一人，而實踐中有的案件以合議庭為審判組織。這些不規范之處，有的可能是筆誤，但更多的是由于對督促程序的理解存在偏差造成的，需要引起重視，及時更正。人民法院應當將督促程序案件納入日常的司法評查范圍，設置相應的評價標準，對發現的問題及時公布，才能更規范地適用督促程序，增強公眾對督促程序的信任。

3.對虛假支付令行為進行懲戒

訴訟程序中的虛假訴訟、惡意訴訟層出不窮，督促程序中也出現了虛假支付令的案件。以樣本案件中出現的虛假支付令案件為例①參見于濤與沈秀賢申請支付令案，上海市浦東新區人民法院（2015）浦民督字第4號民事裁定書。：申請人稱其將30萬元現金交給朋友徐某，由徐某通過網銀支付給被申請人，雙方約定利息為5萬元，被申請人于次月補寫借條，至今未支付所欠本金與利息，故向法院申請簽發支付令。申請人向法院提交了借條、付款回單、徐某的書面證明及證言、銀行對賬單等證據材料，被申請人到庭表示對申請人的申請無異議。但法院注意到被申請人因涉訟名下房產被法院查封待執行的事實，結合申請人未提供徐某交付30萬元現金及徐某將該現金入賬的證據，認定雙方債權債務關系不明確，駁回申請人的支付令申請。對于類似的虛假支付令典型案件，人民法院應當予以懲戒，并宣傳發布，實現督促程序的公正價值。