宅基地“三權分置”的實證研究對農家樂用地的思考

史海芳 李怡昕

摘 要：本文從實證研究的方法出發，探尋現階段試點地區“三權分置”改革的具體模式，并分析其利弊。結合廣西桂林以宅基地為依托的農家樂用地現狀與出現的問題，在兩者關系范圍內在桂林地區引入宅基地“三權分置”以解決農家樂用地及其他問題，并提出具體的建議對策，為其他具有相同情況的地區提供類似的解決路徑。

關鍵詞：宅基地“三權分置”;農家樂用地

一、問題的提出

2018年中央一號文件創造性提出要“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權”，自此拉開宅基地“三權分置”改革的帷幕。廣西桂林山清水秀，旅游業發展帶動了農家樂興起。桂林眾多景點分布在鄉村地區，游客的激增為農家樂提供了經濟動力，于是以宅基地為依托開辦的農家樂成為桂林地區農家樂用地的主要形式。從用途上看，宅基地實現的是居住功能，而農家樂屬于經營性用途，將居住的宅基地用作經營性用途存在一定的法律障礙。但“三權分置”改革對宅基地權利的重新分配，為以宅基地為依托的農家樂用地提供了新的路徑思考。因此，筆者在探討宅基地“三權分置”的同時，結合桂林地區農家樂用地的形態，為以宅基地為依托的農家樂用地提供新的路徑選擇。

二、現有宅基地“三權分置”改革模式的法學分析

中央在2015年部署農村土地制度改革時，在全國范圍內設立了15個宅基地“三權分置”制度改革試點區，到2017年年底新增18個市縣。這些地區多以縣一級為主，宅基地資源閑置、空心村現象嚴重。筆者以文獻研究的方式閱讀了20個地區的宅基地“三權分置”改革措施，并按照地域差異的標準總結了7個地區的主要改革措施：山東省澤州縣采取宅基地退出模式為有償與無償相結合并制定集體經濟組織成員資格權認定規則;浙江省義烏市允許宅基地使用權流轉但轉讓方必須持有不動產產權證;浙江省德清縣下放宅基地審批權限、確權登記發證、落實農房抵押權能;安徽省金寨縣一是實行資金獎勵收回宅基地，二是實施確權登記;江西省余江縣對新申請宅基地擇位競價并健全村莊治理機制;湖南省瀏陽市農村宅基地使用權突破本農村集體經濟組織這個界限，允許在瀏陽市內流轉;重慶市大足區實行特別的地票制度。

經過比較研究，各地方之間的改革既有共性又有特性，分析每個地區改革背后的法學基礎，對“三權分置”制度的完善以及對桂林地區未來的宅基地改革很有意義。因此，筆者將當前的改革模式歸為以下幾種。

（一）宅基地退出、有償使用模式

在研究“三權分置”改革的地區中，農戶退出宅基地成為大部分市縣所采取的方式，退出后的宅基地收歸集體經濟組織，收回后有兩種做法，一是將其復墾，二是將其歸入集體經營性用地。宅基地退出的法律關系只涉及使用權人和集體所有權人，退出的法律效果為集體經濟組織成員放棄宅基地的使用權，相應的集體經濟組織則會獲得完滿的所有權。此種做法的好處在于根據農戶的意愿自愿退出后將宅基地收歸集體進行統一管理、分配，是一種資源整合的做法。但同樣存在著許多問題，第一，宅基地退出的前提為農民自愿，受歷史因素的影響，農民對宅基地擁有深深的惜地情結，并且弱化的集體經濟組織在農村形成了普遍的“房子所有權即我的”觀念。因此，是否能夠高效退出還需要進一步考證。第二，退出的法律效果為宅基地使用權的放棄，作為一項權能，它的放棄是有償還是無償也是一大問題。如果是有償，有償的標準是否能讓農民滿意？而宅基地有償使用是指專門針對一戶多宅的情況，按照超出當地修建宅基地的標準面積收取一定的費用來維持農民的宅基地使用權。

（二）出租宅基地模式

即使在未改革前，宅基地出租已是農民對宅基地使用權的一種利用方式，有些地方以此來盤活閑置宅基地，如重慶市大足區針對部分位置優良、資源集中的地區，鼓勵農民將自家的宅基地出租給其他農民或享有豐厚資本的外來人員從事休閑、加工產業等。但與農民自主出租不同，政府為保障農民的權益對租賃合同中的權利義務作了一些限制，如大足區規定宅基地的租賃期為一年。宅基地租賃在我國現行的法律法規中并無明文禁止，在《土地管理法》第六十二條第五款中也只是規定了“農民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”。可見，現行有效的法律中并沒有限制宅基地出租這一行為，獲得宅基地的第三人在租賃期間享有宅基地的使用權。從法律關系上來看，農民與第三人構成合意的載體為租賃合同，其本質是一種債權關系。債權具有相對性，只有在當事人雙方之間才發生效力，如果發生第三人侵害的行為時，承租人的地位不足以得到很好的救濟，往往要借助出租人較強的物權地位。同時，宅基地使用權具有很強的身份屬性，出租人獲得租賃物后不得轉租，也不能夠抵押融資擔保，在權能上較弱。這些因素可能會導致宅基地的流通性差，從而影響盤活宅基地的效果。

（三）流轉宅基地模式

宅基地流轉是指宅基地使用權流轉，它的含義是指將農戶的宅基地使用權轉讓給其他農戶或集體經濟組織，但只限于轉給本集體的人。由于宅基地使用權規定在我國《民法典·物權編》項下具有很強的物權效力，對外流轉受到很大的限制，僅僅只是在本集體經濟組織內部流轉。但也有其他地區作出了跨村鎮流轉的嘗試，其本質還是沒有突破身份的限制，即不能對不具有集體成員身份的外來人員流轉，所收到的效果還要進一步研究。

另一種宅基地流轉的方式為將宅基地使用權分離后再進行轉讓。它所突破的是宅基地不能向外來人員流轉的問題。主要體現在四川省瀘縣的宅基地改革，內容為不具有身份的外來人員與農民在宅基地上共建共享。具體的實施方式為流轉后的外來人員獲得部分的房屋所有權和集體建設用地使用權，地方政府為其頒發房屋所有權和建設用地使用權證，外來人員可以持證在流轉期限內抵押、轉讓和租賃，流轉期限到期時宅基地所有權與使用權又回到原來的狀態。

此項改革措施真正涉及了宅基地“三權分置”改革中的關鍵問題，即集體經濟組織、農民、外來人員三方之間的關于所有權、資格權、使用權權能如何配置。這里的宅基地使用權類似于所有權具有一定的伸縮性，即將自己的部分權能延伸下去，待到一定期限后又恢復到原來的狀態。宅基地使用權的權能構造在學理上有眾多探討，如“成員權加用益物權模式”“用益物權加用益物權模式”“用益物權加債權模式”。此種將宅基地使用權分離后再轉讓同樣有學理上的基礎，它來自于德國《物權法》中對次級用益物權的規定，該法規定土地所有權人可以創設地上權，在地上權設立以后，地上權人還可以與第三人約定在自己所支配的不動產上設立次級地上權，次級地上權由地上權派生而來。歸入到本措施中為宅基地使用權之上還有一項弱于使用權的次級權利，而外來人員則享有后者的權利。此種模式的最大好處便是將外來人員的權利從復雜的宅基地使用權中衍生出來，賦予其相對的權能，如抵押、租賃等，讓使用權人、外來人員都能夠享受到宅基地所帶來的財產性收益。

三、以宅基地為依托的桂林農家樂用地問題

（一）宅基地使用權主體資格不明確

從現實情況來看，集體經濟組織概念的外延與內涵并未明確界定，通俗意義上的理解為一個村莊，由這個村的村民組成。正是由于集體經濟組織的概念模糊，在集體經濟組織項下重要的宅基地使用權的取得主體應具備什么樣的條件同樣沒有明確規定。現行的法律規定將取得宅基地使用權資格的條件制定標準下放到地方，地方通過制定地方性法規或規范性文件的形式確定。小組成員在調研中發現，桂林市市區的農村宅基地申請的依據為《廣西桂林市市區農村宅基地管理暫行辦法》，但其中適用的范圍只包括本市各區的農村宅基地用地管理，對于縣鄉的宅基地申請和管理并未涉及，縣鄉對宅基地的申請資格的條件設定有很大的自主性，往往這些條件并不嚴苛，對宅基地使用權的主體界定不明，容易造成一些想要開辦農家樂的經營主體濫用他人或自己的身份申請宅基地，導致宅基地原本的保障功能喪失和阻礙國家想要通過“三權分置”制度解決農民經濟發展問題的意愿。

（二）宅基地流轉、出租市場不健全

廣西桂林地處西南地區，雖然旅游業的發展帶來了新的經濟增長動力，但地處鄉村的農家樂經營者在身份地位上的差別導致在將宅基地出租、流轉的過程中處于弱勢地位。另一方面，從宅基地的性質上看，流轉并不被法律所認可，存在著大量私下交易的情形，流轉合同除了形式上不規范，在權利和義務內容方面也存在著不平等的現象。特別是農民本身的風險防范意識不強，流轉合同難以保障其利益，此時宅基地本身的住房保障功能便很有可能遭到破壞。除此之外，宅基地流轉市場仍處于初步形成的狀態，政府未對其進行監管和規制，導致在流轉過程中雙方當事人因沒有受到外界約束不規范的現象愈發突出。

（三）宅基地使用權受限導致融資困難

宅基地使用權具有很強的身份屬性，目前只有農村集體成員才有資格向所在的集體組織申請宅基地。農民的資格主要以村籍制度共同制定。身份上的特定性以及宅基地本身保障農民居住權的功能極大地限制了宅基地使用權作為用益物權所具有的權能。這對于桂林市廣大以自家宅基地開辦農家樂的農民來說，由于本身資金的不足、宅基地不能進行融資等原因容易造成經營困難的局面。同樣，那些通過租賃獲得宅基地使用權的承租人也因為身份上的不合格不能在銀行融資來擴大自己的規模。實際上，筆者及小組成員在調研中發現，陽朔縣一些比較偏遠的農家樂面臨著經營的困境，有些甚至已經倒閉，但農家樂的相關設施還存留。因此，現有的宅基地使用權的權能并不能夠滿足當下農家樂發展的需要，面臨著擴張宅基地使用權權能的局面。

四、宅基地“三權分置”對桂林農家樂用地的啟示

經過走訪桂林多縣，筆者發現以宅基地為依托開辦的農家樂成為該地的主流，農家樂經營的主體既有村民也有外來人員，宅基地的來源普遍以租賃或者流轉的方式獲得。筆者認為，以宅基地為依托的農家樂用地實質上是宅基地流轉之后的表現形式之一，即使用權轉讓出去的宅基地，第三人也可以將其用作經營，因此以宅基地為依托的桂林農家樂用地與宅基地流轉密切相關，二者是包含關系，即解決宅基地流轉的問題的同時為以宅基地為依托的農家樂用地提供解決路徑。為此，筆者提出以下建議。

（一）增強村民委員會的自治管理能力

集體經濟組織是歷史時代留下的產物，具有很強的政治屬性和法律性質，同時也是農村土地、宅基地的享有者。但在兩權分置的時代，其地位與職能并未很好地凸顯，農民對集體經濟組織的歸屬感也不強。對集體經濟組織的理論研究也不多，整體上來看很難說清集體經濟組織的概念與外延。但《民法典》第一百零一條第二款中明確規定了村民委員會（以下簡稱村委會）的作用。因此，在“三權分置”時代要求產權明晰的情況下，集體經濟組織雖然在名義上享有宅基地所有權，但涉及農民切身利益的管理工作可以交付給村委會，賦予其權責與地位，加強其與農民在資格權認定與使用權流轉等工作的聯系。由于村委會由本村成員組成，對當地的實際情況會有更深入的了解，管理上具有一定的優勢。同時，村委會地位的提高也意味著農民自我管理、自我服務、自我參與，有利于貼近實際，合理制定相關政策，改善農村治理環境。

（二）科學界定集體經濟組織成員資格，實行確權頒證工作

“三權分置”中的資格權與村民的身份密切相關，也是宅基地使用權主體資格取得的前提。在確權前應解決兩個問題，一是由誰來確權，二是按照什么標準來確權。第一個問題，筆者認為可以結合第一條建議即讓村委會擔負起確權的工作：一是對農村情況比較熟悉，可以提高效率;二是與村民關系緊密，能夠起到上傳下達的作用。而按照何種標準確權要結合實際情況，從改革試點地區來看資格權的認定呈現標準多元化的特點，如從集體經濟組織創設取得、出生取得、婚姻取得、收養關系取得、協商加入取得以及特殊情形下取得的情形，同時設定資格權喪失的幾大情形。無論何種標準，都應該由組織成員自己制定，集體經濟組織執行，政府監督把控。確定后，對符合資格條件的組織成員登記造冊并頒發權利證書。

（三）規范出租宅基地行為，推行宅基地出租備案制度

宅基地出租行為在桂林地區較為普遍，根據意思自治的民法原則，當宅基地使用權人與第三人之間有出租而無流轉的意愿時應尊重當事人之間的意思自治，這里的出租既包括向集體經濟內部成員，也包括向外來人員出租。由于農民自身的法律意識淡薄和對出租市場價格不了解，為保障農民自身的利益和宅基地居住的功能，相關部門應對出租宅基地的行為加以管控，如出臺對租賃期限的限制、在租賃期間宅基地征收、征用或又流轉給他人時如何化解承租人與出租人之間的糾紛等辦法或政策。同時，可參照《中華人民共和國城市房地產管理法》與《城市房屋租賃管理辦法》中對出租房屋實行備案登記的規定，推行宅基地出租后向相關部門進行備案登記的制度。由于宅基地本身的性質相對于城市房屋更具有特殊性，進行備案登記有助于更好地管理出租后的宅基地，也可收到一定的公示效果。

（四）放活宅基地使用權，培育和健全宅基地流轉市場

第三條建議所針對的是桂林地區以出租為意思表示的宅基地用地建議，而第四條專門針對以流轉宅基地為意思表示的用地政策。因為在走訪的過程中，以宅基地為依托開辦的農家樂除了通過租賃，還有通過私下流轉宅基地的行為，因此需要加以規制。流轉涉及的主體有三方，即享有宅基地所有權的集體經濟組織、宅基地使用權人以及將宅基地流轉之后的第三人。桂林地區的農村經濟并不是很發達，宅基地仍然起著居住保障的功能，但因為旅游業的發展吸引了大批外來人員來桂投資，閑置的宅基地正好可以為其創造額外的收入。因此，筆者認為一次性退出宅基地或一次性流轉宅基地使用權從桂林現狀來看并不適用，也不利于保障農民的利益。相比之下，可以參照四川瀘縣的做法，延伸宅基地使用權的權能，賦予使用權更強的伸縮性，平衡三方之間的利益。在第三方獲得流轉后的宅基地同樣可以抵押、轉租、融資，其義務為向宅基地使用權人支付相應的對價，待到一定期限后，宅基地使用權人對宅基地的使用權又回到圓滿狀態。而完成這一系列的流程需要健全流轉市場，避免私下交易、暗箱操作的情況出現。因此，培育、監管宅基地流轉市場顯得尤為必要，應做到宅基地使用權放寬的同時不損害宅基地本身的居住保障功能。

五、結 語

“三權分置”改革的步伐已逐步加快，對旅游業發達的廣西桂林來說應予以重視。以宅基地為依托開辦的農家樂既體現了旅游業帶來的新增動力，也出現了農家樂用地中的流轉問題，二者之間的關系密不可分。因此，在解決問題上應將外延擴大，結合“三權分置”的改革模式著重探討宅基地流轉的具體建議，在解決以宅基地為依托的農家樂用地時，也為其他形式以宅基地為依托經營的行業提供藍本，收到解決這一類問題的效果。

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基金項目：廣西師范大學生創新創業項目（項目編號：201910602008）

（作者系廣西師范大學法學院本科生）