淺論黨內法規與國法的協調統一

熊輝 吳曉

黨內法規作為執掌國家政權的中國共產黨的內部規則，必然會同國法發生密切聯系。治國先治黨，實施全面依法治國首先要和黨內法規相統一，處理好黨內法規與國法這兩大規范體系。黨內法規與國家法之間必然會相互影響、相互作用。因此，只有黨內法規和國法兩者協調和銜接，全面依法治國才能得到切實落實和發揮更大作用。黨規與國法作為在中國社會政治生活中起著最重要作用的兩類規則，在本質上具有一致性。黨內法規與國家法律之間的相互協調既是法治的應有之義，也是黨堅持依法執政的必然要求，也是執政黨提出依法治國基本方略的必然結論。

一、完善黨內執紀與國家執法的協調機制

自屬于黨的系統的紀委和屬于行政系統的監察部門合署辦公開始，各級紀委部門、監察與司法部門就形成了執紀執法聯席會議制度，執紀執法相互促進、有序統一。該制度比較好地解決了執紀執法銜接統一問題，不過其弊端仍舊需要克服。聯席會議制度在協同紀委和監察部門工作之時，其不良后果也是明顯的，即在案件的處理中容易導致權責不明確和相互推諉的問題。因此，應保持黨內執紀與執法工作各自的獨立性的基礎之上，協調兩者的銜接。在實際工作中，由于種種原因，存在著以黨紀處分代替法律懲處的現象。犯同樣的事，有的用黨紀處分了事，有的則不僅受黨紀處分而且受到法律制裁。這里，除了人為因素外，一個重要原因就是存在執紀與執法界限不清的問題，也即黨內法規與國法關系沒有理清楚的問題。什么祥的問題適應黨紀處理，什么樣的問題不僅適應黨紀處理又要適應國法處理，必須在制度條文上清清楚楚。一般來說，嚴重的刑事案件、嚴重的腐敗案件等，對當事人執紀又執法，問題不大。但是，如果是一般的腐敗案件等，是不是對當事人既執紀又執法，在實際工作中，往往都是以黨紀處理了事。實際上，有的腐敗案件在程度上也已經違法，但由于進行了黨紀政紀處理，就沒有移交司法機關處理了。有的黨員干部違法了，也沒有進行黨紀政紀處理，例如，有的黨員干部受到治安處理，也沒有受到黨紀政紀處理。黨員任何違法行為都違反黨內法規，都應受到黨紀政紀處理。這樣，在制度上清楚規定，什么問題必須受到黨紀政紀處理，什么問題既要受到黨內法規處理還要受到司法制裁，對執紀執法問題不能參入人治的因素。

二、在實體內容上黨內法規與國法的協調與銜接

要實現彼此之間的協調與銜接，在制度、精神和權限等實體內容上二者實現以下要求和標準：一是，形式法治的標準。形式法治要求法律應當符合相對穩定、公平、明確性、一般性，實現法律能有效的指引行為。黨內法規和國法協調與銜接的形式基礎是必須符合以上形式法治標準。《立法法》對國家法律在形式上的相關規定體現穩定、公開、一般性和明確性等方面的要求。《立法法》第6條、第25條和第93條的規定都明確體現了形式法治的要求。黨內法規制定條例如第7條、第15條、第23條第3款對形式法治也有一些相關規定，只不過，相對于《立法法》來說，該制定條例沒有全面體現形式法治的要求，因而對黨內法規制定和適用的效果帶來的影響。隨著從嚴治黨的展開和全面推進依法治國，人們對黨內法規的重要性的認識越來越深入，認識到黨內法規不僅是黨自身規范的需要，同時也是黨貫徹國法的需要。進行黨內法規建設的原則是什么？這是必須解決的問題。因此，黨內法規的制定條例應以《立法法》的相關規定為參考，按照形式法治相關要求，切實完善黨內法制制定條例有關條款。二是，實質法治的要求。其基本要求是法律至上。作為社會主義兩大規范體系銜接應有實質法治的要求。黨內法規和國法協調與銜接要求不斷符合普遍性的形式，而且還應符合民主等的價值要求。兩者實質的價值追求統一于中國特色社會主義事業。國法對實質法治的要求在《立法法》中有著充分的體現，如第3條規定了立法要遵循憲法，堅持四項基本原則等方面的內容和原則。但黨內法規對價值追求的相關規定不夠全面，顯得很薄弱，只有《黨內法規制定條例》第7條對黨內法規的價值追求做了一些說明。黨內法規要與國法相互協調，就要修改《黨內法規制定條例》的有關價值追求的規定，以實現兩者最終目的銜接與統一。

三、黨內法規與國法的制度銜接和協同

國法和黨內法規各自有者各自的規范領域，因而兩者在內容、程序、形式上都存在有效對接的問題。盡管黨內法規和國法兩者存在相互促進、相互支持的一致關系，但黨規、國法畢竟屬于獨立的兩個規范體系，這就存在二者調整同一對象時的制度對接問題。在黨的領導下，以憲法為核心，已經形成了由不同法律層次組成的國家法律體系，為黨理政治國提供了兩個獨立的不同側重點的規范制度體系。在黨內法規方面，我們黨已經形成了包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則在內的黨內法規制度體系，這些黨內法規為加強自身管理、自我監督、自我約束等管黨治黨提供了制度依據。但是，黨內法規同國法龐大的多層次的體系相比，無論是在結構建設還是內容等方面有著很大不足。譬如：在反腐敗方面，以《中國共產黨紀律處分條例》為代表的黨內法規同國家法律如《刑事訴訟法》等，沒有實現有效對接。對違紀且違法的案件，黨內處理沒有形成具體明確的制度規定，如沒有規定在黨內處理的時限，導致一些嚴重違法案件在黨內處理時間長達幾年，其違法行為遲遲得不到處理。又如，在黨內處理后如何移交怎么移交司法機關，在這方面沒有詳細具體的制度規定。因此，在制定修改有關涉及與國法密切關聯的黨內法規時，要保證兩者協調一致，實現兩者有關人大制度、權利與義務制、反腐敗制度等的銜接。譬如：人大制定或修訂法律后，黨內法規就要主動銜接該法律的內容。有權主體就應當依據人大制定或修訂后的法律對黨內法規及時進行修改和廢止。因此，一方面，必須大力加強和完善黨的制度建設，才可以避免陷入人治的困境，黨的建設也才可以找到一條如鄧小平指出的不靠運動而靠制度建設的新路，黨內法規面前人人平等才可以在黨內確立。另一方面，加強社會主義法治體系建設。社會主義法治體系是一個完整的法治體系結構，包括完備的法律規范體系、實施體系高效、監督體系嚴密、保障體系有力、完善的黨內法規體系等。憲法是國家根本大法。憲法法律是社會主義法治體系最核心的部分。黨內法規與國家法律二者既不能相互替代，又必須相互銜接，同時必須健全、完善黨內法規和國家法律，形成黨內法規和國家法律相互銜接的格局。

四、黨內法規制定階段的合法性審查

在黨內法規的制定階段進行合法性審查是必要的，符合全面依法治國的要求，這一階段包括黨內法規的起草、審批、發布、備案等環節。實現二者在該階段的有效對接，需要解決把握好幾個主要方面：第一，前制定階段。對黨內法規進行合法性審查：一是，有權制定黨內法規的主體要調查研究，仔細研究代表的提案或建議，組織專家和相關部門科學論證，對可能違反國法的制定建議，都不列入制定黨內法規的規劃。二是，有權制定主體應在前制定階段與相應層次的國法制定主體，進行協商溝通，協商黨內法規的制定的條件、目的、內容、程序等，進行合法性審查，審查其是否與現存國法可能存在的矛盾和沖突。三是，有關制定主體在確定黨內法規工作規劃和黨內法規年度計劃后，要向相應層次的黨組織和黨員公布。第二，起草環節。黨內法規的起草環節是黨內法規制定階段的重要環節，表明黨內法規開始形成。在黨內法規起草環節，在這一階段黨內法規和國法的矛盾和沖突如果能通過合法性審查得到有效預防，后續程序成本將得到有效減少。在黨內法制中占有重要地位的《黨內法規制定條例》規定了起草環節主要工作，該制定條例要求在此階段廣泛征求各方面的意見，廣泛征求黨內各方面的意見，特別要注意征求黨代表和專家的意見。如果有必要，還要組織或委托有關機構和專家進行調查研究，以使制定的黨內法規更符合實際要求。根據《黨內法規制定條例》和《立法法》有關規定，為了銜接黨內法規與國法，有關黨內法規案是否和國家法律沖突的評估問題，應當召開論證會，聽取各有關方面的意見。各方對于黨內法規草案與國法，是否存在沖突，無法達成統一意見如果需要舉行聽證的，應舉行聽證會，聽取各有關方面的意見。第三，審批環節。對此環節的審查，必須嚴肅認真進行審批工作。在黨內法制有著重要地位的《黨內法規制定條例》的有關條文有著明文規定，如該制定條例第21條就要求，在制定階段，黨組織要強化審批機關的相應職責，嚴格審查黨內法規草案同國法是否相統一。如果黨內法規草案與國法存在不統一的問題，審批機關應依據《黨內法規制定條例》有關規定，可以要求向起草單位修改黨內法規草案與國法存在不統一的地方。如果黨內法規起草單位不采納審批機構意見，審議機關可以緩辦或退回黨內法規草案。如果黨內法規草案因多次違反國法而被要求修改、緩辦、退回的，審準機關應依黨內法規相關規定懲處起草的單位和責任人。第四，備案環節。此環節是確保黨內法規同國法相統一的最后一道程序。一是，依照黨內法規備案制度的相關規定，審查機構應通過備案審查的銜接聯動機制，通過有關單位舉行聯席會議等方式征求全國人大常委會法工委等機構的意見，并以此作為黨內法制草案是否與國法相統一的主要依據。二是，在黨內法規的備案審查過程中，如審查黨內法規和國家法律相沖突的，中辦應當在一定范圍內通報，多次存在這一問題的，應當依據有關黨規給予制定責任人員處分。三是，黨內法規后評估階段進行合法性審查。依據《黨內法規制定條例》和《立法法》的有關規定，國法和黨內法規都需要后評價。因而，黨內法規后評估階段是其接受合法性審查不可缺少的最后一個環節。按照常理，經過前一階段黨內法規的合法性審查，黨內法規不會存在違反國法的現象。不過，如果缺乏預見性特別是新法律實施等原因，就有可能導致黨內法規與國法產生矛盾和沖突，在這種情況下，黨內法規就需要調整和修改。有制定權的主體應對自身制定的黨內法制，定期和及時進行適用性、實施效果評估，以檢查二者的協調性和銜接性。在黨內法規立法階段，有權制定黨內法規的黨組織發現二者存在的矛盾和不協調的問題，如果不能運用《黨內法規制定條例》相關的規定的解釋途徑使二者實現協調，就必須及時修改和廢止其相關內容，以實現二者的動態協調和平衡。

基金項目：暨南大學黨內法規研究中心資助項目“黨組織提高依據黨內法規管黨治黨的能力研究”（JNUD202003）。