農村宅基地三權分置的制度經濟學解析

徐春蓮

摘要：以“土地要素相比價格變化-利益博弈-宅基地三權分置改革”為主線，運用理論分析法和文獻資料法對河南省長垣市宅基地三權分置改革進行制度經濟學分析。研究發現，土地要素相對價格變化使得外部利潤增加，同時也成為三權分置改革的現實需求。三權分置改革有利于地方經濟發展、農民生活環境改善、集體經濟組織實力壯大，并且可以實現農民、政府及集體經濟組織三者之間通過利益博弈將外部利潤內部化達到一致同意，實現共贏。因此，應尊重宅基地要素相對價格變化趨勢，承認宅基地資產價值屬性;構建各利益主體一致同意的增值收益共享機制，顯化制度績效。

關鍵詞：農村宅基地;三權分置;制度經濟學;長垣市

中圖分類號：F321.1 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）17-0199-05

Abstract： Taking “relative price change of land elements-benefit game-reform on the three rights division of rural housing land” as the main line， this study analyzes the institutional economics of the reform of the three rights division in Changyuan city， Henan province， by means of theoretical analysis and literature review. It is found that the change of relative price of land factors increases the external profit， which also becomes the practical demand of the reform of the separation of three rights division. The reform of the three rights division is conducive to the development of local economy， the improvement of farmers living environment， and the strength of collective economic organizations. It can also realize the internal internalization of external profits among farmers， governments and collective economic organizations through benefit game， so as to achieve a win-win situation. Therefore， we should respect the change trend of relative price of homestead elements， recognize the value attributes of homestead assets， construct a value-added revenue sharing mechanism agreed by all stakeholders， and manifest the institutional performance.

Key words： rural housing land; three rights division; institutional economics; Changyuan city

宅基地是中國廣大農戶的重要財富，保護宅基地就是保護自己的根本利益。當前宅基地制度具有集體所有制以及限制流轉的特征，國家對于宅基地一直采取《物權法》中限制自由交易的原則，但是在城鎮化進程中，“空心村”現象日益嚴重，農村老齡化程度高且勞動力不足，宅基地的閑置浪費與其福利性的未充分體現，使得宅基地自發流轉的現象在全國屢見不鮮[1]。這一現象引起了眾多學者的關注和探討，在宅基地使用權流轉合理性上很多學者持不同的觀點，孫憲忠[2]、嚴金明等[3]認為宅基地的合理性表現在保護物權平等、優化資源配置、推動城鄉融合發展等方面;以徐宗威[4]、單平基[5]為代表的部分學者認為宅基地會破壞村莊倫理，加劇村莊內部的不平等，打破村莊的穩定。但是對宅基地使用權流轉問題的研究都忽視了以下幾個方面：首先，從制度經濟學領域研究宅基地使用權流轉的制度創新的較少，用制度經濟學理論解釋宅基地制度變遷中的利益博弈就更少了;其次，在中國農村轉型過程中，政府、村集體經濟組織與農民各方利益集團之間的利益分配和協調未得到重視和合理安排[6]，現有研究對主體相關的利益訴求并不重視。本研究考察了河南省長垣市宅基地三權分置的實踐情況，運用制度經濟學理論解釋探討其理論價值，并提出相應的對策建議。

1 研究背景與理論框架

1.1 研究背景

對三權分置的內涵，眾多學者從不同角度進行了定義，主要集中在資格權及使用權性質2個方面。①關于資格權的性質，目前對于資格權有不同的解讀，資格權是基于人而不是基于物的一種權利，因此不屬于物權范疇[7];但也有學者認為集體所有權維持不變，將原來的承包經營權分為獨立的部分，即承包權和經營權2個部分[8];還有學者認為只要擁有宅基地就能實現所有權、使用權和資格權三權并存[9]。②關于使用權的性質，當承包經營權分離為承包權和經營權之后，對經營權的性質存在著獨立于承包權的一種債權和用益物權2種觀點，在此基礎上使用權也面臨著同樣的分歧[10]。根據長垣市的實踐經驗得出，宅基地使用權可以根據現行法律確定為用益物權。通過引入資格權可以完善宅基地收益權能，確定宅基地使用權包括占有、使用和收益權能。

農村三權分置是新時代農業現代化的制度基礎，中國農村土地改革過程中，在地方實踐中針對三權分置遇到了很多問題。從經營模式上看，產權交易服務體系不完善，農村土地承包經營權確權登記難度大，新型農業經營主體培育工作進展緩慢[11];從制度實施上看，土地經營權市場化運行的流轉機制尚未建立，農地融資保障體系不健全，缺乏充足的法律保障和制度設計[12]。宅基地三權分置問題是由上而下的強制性制度規范過程，既是對家庭聯產承包制的延續，也是對中國特色土地制度的再次創新，是統籌兼顧土地公平和效益的好方法[13，14]。

上述研究還存在不足之處，首先，理論研究不夠深入，理論和實踐結合進行的研究更少;其次，由于改革試點范圍有限，數據獲取難，缺乏實地調研數據的支撐。為此，本研究嘗試從以下2個方面做出一些創新：①利用新制度經濟學理論構建宅基地制度變遷的框架體系;②以長垣市宅基地三權分置改革為例，通過實地調研的方式對長垣市三權分置改革全面、客觀地進行分析評價，并提出可供其他地方復制的經驗。

1.2 理論框架

道格拉斯[15]的制度變遷理論是本研究的基礎理論，不同的理論流派對制度變遷的理解有所不同。西方現代產權學派認為，相對價格的變動以及為了獲取制度創新帶來的利益是產權制度變遷的重要驅使力。馬克思的產權理論傾向于研究客觀因素，認為是生產力增強和技術不斷進步對制度改革的客觀要求導致了制度變遷，從而使生產力水平滿足了生產關系的要求和制度變遷的要求，經濟基礎適應上層建筑的需要。基于西方現代產權理論和馬克思的產權理論，本研究認為生產要素、技術要素相對價格的變化和利益集團的一致性是制度變遷的關鍵原因。

基于制度變遷理論和產權理論，楊子蛟[16]、廖祖君[17]、錢忠好等[18]在研究過程中構建了“要素價格變動-技術進步-制度變遷”“外部收益-同意一致性-制度變遷”“制度環境-利益集團博弈-制度變遷”等分析框架。因此，本研究提出“土地要素相對價格變化-利益博弈-宅基地三權分置改革”的分析框架（圖1），即在社會轉型背景下，外部利潤的形成取決于土地要素相對價格的變動，造成土地制度需求變化的同時，針對相關利益集團的利益沖突進行博弈，最終在一個或幾個利益集團的主持下，各利益集團達成一致性同意，至此宅基地制度發生改變。

2 長垣市宅基地三權分置制度經濟學解析

2.1 河南省長垣市宅基地三權分置改革案例實踐

長垣市位于河南省東北部，耕地面積68 900 hm2，基本農田種植面積59 420 hm2，國土面積總計約1 051 km2。長垣市約有87萬人，594個建制村。長垣市是全國惟一的“城市雙修”試點城市，是全國中部縣域經濟百強縣、省級鄉村振興示范縣。自2015年作為農村改革試點以來，長垣市加快了推進力度，在實施宅基地有償退出機制的同時推進農民集中居住。截至2019年底，作為改革試點長垣市的工作已經告一段落，其在宅基地改革方面有關三權分置工作的全部進展歸納為以下幾個方面。

2.1.1 落實宅基地集體所有權 村級以上集體經濟組織行使宅基地處置權和監督權，可以收回存量宅基地，用作保護村民的資格權或者用于其他經營目的。關于宅基地有償使用制度的實行，人均建設用地面積不足100 m2的村莊，可按照村級規劃申請將農用地轉換為相關建設用地;高于150 m2的村莊，可實施宅基地復墾騰退指標。通過以上制度的實行，明確能夠實施村級規劃和處置違法流轉的主體都是村集體經濟組織，在宅基地流轉分配等相關環節，村集體經濟組織可以通過表決的方式行使有關所有者決定權。

2.1.2 保障宅基地農戶資格權 出臺《農村宅基地資格證發放登記辦法》，通過村民自治的方式對農民進行資格認定，對歷史遺留問題或其他特殊群體的資格權進行認定，需要經超過2/3的村民會議成員或村民代表的同意。農村宅基地資格證書登記制度的建立，有利于支持農民到外地經商、務工，保障流動人口權益，促進城鄉一體化發展。批準一戶宅基地面積應少于167 m2，其中資格權由符合條件的村莊通過價格競爭的方式獲取，擁有資格權的農戶即可獲取無償分配的宅基地。禁止宅基地資格權流轉，鼓勵進城農民將資格權有償返還給村集體，村民出售、出租宅基地后，不可重復申請，但可以通過流轉其他村民的宅基地來取得資格權。

2.1.3 放活宅基地使用權 符合有關宅基地資格權的農戶，可以通過跨集體的方式申請獲得宅基地。允許農戶通過轉讓、互換、贈予和出租等方式對宅基地使用權進行流轉，其中贈予和互換只能在集體經濟組織內部進行。不屬于城市規劃區域內的宅基地，規定轉讓限以縣為區域的成員之間進行。以限制改建和擴建為前提標準，允許相關村莊規劃的宅基地發展經營性業務，如云寨村已集體回收閑置宅基地24宗，7宗統一授權給旅游公司用于文創小院和發展鄉村旅游。

2.2 制度經濟學解析

2.2.1 宅基地要素相對價格變化、外部利潤與宅基地制度創新需求的產生

1）土地要素相對價格變化與外部利潤形成。道格拉斯[15]將外部利潤定義為激勵人們改變其制度安排所獲取的收益。土地要素相對價格的變化會產生較多的外部利潤和變遷成本，在成本小于收益時，要素相對價格的上升便成為制度創新的源動力[19]，其中要素相對價格對外部利潤的影響主要體現在3個方面：一是土地需求量不斷增加。在國有土地高價的影響下，靠近城區的農戶將集體土地或宅基地以出租、聯營的方式流轉市場獲得收益。二是宅基地資產功能明顯。當前土地市場的主體仍然為城市土地，農村土地還處于試驗階段，市場化程度不高，但作為土地市場的一部分，城市和農村土地的供需平衡需要提高農村土地的資產價值，這也是農村土地市場化的重要條件。三是人口流動呈現農村—城市—農村的規律。城市更好的基礎設施、居住環境和生活方式導致農村人口大量遷出，農村宅基地大量閑置，“空心村”數量增多，國家將閑置的宅基地轉換為工業用地;除了大量農村人口涌入城市外，由于部分農村具有生態環境和區位條件俱佳的優勢，也有大量城市人口遷入農村，導致宅基地需求量增加，“小產權房”應運而生，農戶違法開發商品房，獲取土地增值收益。

綜上所述，在工業化及城鎮化過程中，農村土地資源被相繼利用而不斷減少，伴隨而來的是宅基地相對價格要素的上升。進行宅基地制度改革，將宅基地引入市場機制之中，農村土地增值效應將更加明顯，擴大土地利用幅度使得交易費用有所降低，從而產生外部利潤。

2）制度創新與外部利潤。①制度創新與外部利潤的形成。在法律制度框架內，宅基地使用人擁有對宅基地的所有權和使用權，但并不能對現有土地進行處分，但現行的有關政策為地方政府制度創新提供了依據。2019年《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出，允許村集體在農民自愿參與的前提下，依法將閑置的或者公益性的宅基地及集體建設用地轉換為可經營性的集體經營性建設用地。在城鎮化快速發展的背景下，長垣市作為農村土地改革33個試點之一，在宅基地改革探索方面起到至關重要的作用。②資源的高效配置與外部利潤的形成。農村土地作為生產要素與勞動力、資本、技術等因素一起在當前的市場經濟體制中發揮重要作用，完成更高的配置效率。長垣市宅基地總面積為7 530.2 hm2，閑置宅基地總面積為252.4 hm2。當前已有42個整合村莊，286.7 hm2騰退土地。將集約騰退的宅基地用于建設鄉村休閑旅游產業、餐飲服務業等農村新產業。全縣601個村中有553個村集體經濟收入實現了零突破，其中收入5萬元以上的有392個村，村集體共收益2.15億元。③規模經濟與外部利潤的形成。根據規模經濟理論，一定程度的土地經營規模增長會產生較高的經濟效益。長垣市宅基地“線性”和“塊狀”擴張嚴重，農戶修建新的宅基地“沿路爬”、不斷向村莊外圍延伸，導致村莊內部破舊不堪，但四周新房林立，由此形成“空心村”，零碎宅基地較多，嚴重影響了土地利用率。通過改革推進農民聚居，按照100～150 m2的人均建設用地面積標準確定村莊建設引導區，村莊建設引導區內部設置作為今后宅基地和建設項目持續發展保障的啟動區。除此之外的村莊建設用地確定為過渡區，過渡區用于產業發展或拆舊復墾，拆舊復墾騰退后通過指標交易獲取資金，支持農村產業發展。④交易費用的降低與外部利潤的形成。宅基地要素相對價格的上升，導致實踐中農民開始違法進行自發的“隱形流轉”，對農村集體而言，這是一種收益大于成本的違法行為，但對國家和政府來說，這種違法行為會破壞國家土地利用規劃，扼制城鎮發展，使得社會與政府的工作成本都相應增加。宅基地使用制度以市場作為配置機制來達到交易成本的下降，不僅大大降低了無序流轉帶來的成本，減少了農戶糾紛，而且也增強了對基層公務人員的監督，降低了侵害農戶權益的機會，增進了社會福利。

2.2.2 利益博弈、一致性同意與宅基地制度創新的實現

1）利益集團與制度創新的實現。①地方政府。地方政府是對中央政府相關政策意見積極響應和落實的工作者，同時也是對制度變遷過程中的具體事項進行操作的實踐者。在宅基地制度創新過程中獲得的收益主要體現在以下2個方面：一是政治收益，中國地方官員以GDP為指標來獲得官員晉升及政府激勵，而在當前宅基地制度改革中，地方政府通過征收農民宅基地換取工業用地，增加地方稅收并以此來發展地方基礎建設，增強周邊要素流動，地方經濟發展迅速，不僅使得人們生活水平不斷改善，更有利于地方官員晉升;二是經濟收益，經濟發展是官員晉升的重要考核內容，經濟收入和財政收入是2個主要組成部分;在目前各地宅基地改革實踐中，地方政府將農民的宅基地轉換為工業用地發展，從而得到多項土地出讓金、稅收等以增加財政收入。②集體經濟組織。長垣市集體經濟組織是聯結政府和農民的重要紐帶，主要負責農村宅基地管理、征收宅基地并推動流轉工作，起到承上啟下的作用。長垣市在入市流轉過程中得到非常可觀的收益，如今，長垣市就地入市90宗，面積83.4 hm2，調整入市161宗，面積184.3 hm2，整治入市1宗，面積1.6 hm2。通過土地改革盤活集體土地用于工業用途225宗，面積269.7 hm2，旅游、商業、教育、供熱和醫養結合等服務用地14宗，面積32.6 hm2，幫助企業盤活資產47.7億元，新增固定資產投資43.2億元，實現年產值130.2億元，帶動就業2.6萬人，實現年營業收入9.6億元，為經濟高質量發展提供了不竭動力。對集體經濟組織來說，宅基地入市促使當地經濟持續進步的同時也實現了地方政府的政治目標。③農民。宅基地對農民而言是重要的固定財產，制度創新將直接影響農民的自身利益。農民集體不僅是宅基地制度改革的推動者，更是實際的最大受益人[20]。長垣市宅基地改革受到當地農民的大力支持，從農民的角度看，一方面宅基地改革增加了農民收入，已入市的287宗347.8 hm2集體土地，農民群眾共獲得2.4億元，特別是在入市土地用于商品房開發過程中，每戶農民置換后都有1～2套多余房屋用于出租，房屋戶型設計更科學，基礎設施配套更完善，有利于賺取更多租金收益，從而大大增加了農民的獲得感;另一方面宅基地改革改善了農民的居住環境，改變了之前宅基地閑置情況嚴重、人均/戶均用地面積超標、單戶擁有多套宅基地、缺乏村莊規劃、宅基地布局分散等問題。通過整治、騰退等方式收回的宅基地用來種植花果、蔬菜等，當前已經建設2 287個此類主題的公園。2018年建設游園、公園69處，全縣共計完成農村改廁11萬戶，森林覆蓋率達29.4%。

2）一致性同意與制度創新的實現。利益集團的一致性同意會得到所有相關利益集團的擁護和支持，長垣市宅基地使用制度的改革在一定程度上滿足了政府、集體經濟組織和當地農民的利益訴求。對政府而言，宅基地使用權改革屬于農村“三塊地”改革，是鄉村振興的重要組成部分，不僅能緩解農村現行制度的壓力，也有助于推進鄉村振興，探索農村土地改革的正確方向;對集體經濟組織而言，長垣市作為改革試點，有助于長垣市地方政府多途徑增加鄉村公共物品的供給和提升服務質量，明晰農村集體財產產權，增強集體經濟組織的工作力，同時體現鄉村干部的貢獻價值;對當地農民而言，可以滿足其對正當利益的訴求，增進農民的社會保障和福利待遇。中央政府也可以通過長垣市改革試點，獲取有關三權分置的最新數據資料，總結經驗，在其他試點改革中揚長避短，進一步明確農村土地制度改革的方向。

總體而言，長垣市宅基地使用制度改革實現了相關利益主體政府組織、集體經濟組織和農戶三者之間相符合程度的最大值，實現了利益的一致性，最終制度得以創新。

3 結論及對策

以“土地要素相對價格變化-利益博弈-宅基地三權分置改革”為主要研究路線，對長垣市宅基地三權分置改革進行制度經濟學分析。研究發現，土地要素相對價格變化形成了外部利潤與宅基地制度改革的需求;地方政府、集體經濟組織和農民三者之間通過利益博弈將外部利潤內部化，提高了三方利益集團改革的積極性和主動性;三者的一致性同意使得制度變遷得以實現，宅基地三權分置改革得以落實。鑒于此，本研究提出以下對策建議。

1）要重視宅基地要素的相對價格變化狀況。一般而言，宅基地要素的相對價格變化對宅基地制度變遷的長期發展起決定性作用。因此必須全面考慮宅基地要素相對價格的變化趨勢，盡量減少要素相對價格變化和制度創新之間的沖突與矛盾，保證二者在路徑和趨勢上的一致性。

2）要構建各利益主體一致性同意的增值收益共享機制。各利益主體在新制度提供的優越收益面前需要有共同的目標才可以一致性行動，此時利益博弈達到均衡，制度變遷最終得以實現。

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