政府和社會(huì)資本合作模式的幾種創(chuàng)新實(shí)踐

柴婧

推廣應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP）模式是國(guó)家深化投融資體制改革和加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的重大政策舉措，是政府引入企業(yè)及社會(huì)力量參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的重大創(chuàng)新。2014年以來，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺(tái)政策文件，大力推廣PPP模式，杭州也積極探索實(shí)踐PPP模式。

通過多年的努力，杭州市PPP模式的推廣應(yīng)用成效明顯。清華大學(xué)PPP研究中心發(fā)布的“中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)”顯示，2017年杭州市位列全國(guó)289個(gè)地級(jí)及以上城市第五名，2018年上升至第二名。截至2019年底，杭州市共有省級(jí)以上PPP示范項(xiàng)目16個(gè)，其中，杭州市奧體中心主體育館、游泳館、綜合訓(xùn)練館PPP項(xiàng)目被評(píng)為國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目。

實(shí)踐之一：創(chuàng)新融資模式，

盤活存量資產(chǎn)中的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目

2016年12月26日，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，支持通過資產(chǎn)證券化來扶持PPP項(xiàng)目發(fā)展。杭州市積極響應(yīng)。2017年4月，以慶春路過江隧道作為底層資產(chǎn)的證券化項(xiàng)目“中信建投-網(wǎng)新建投慶春路隧道PPP項(xiàng)目資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”成功掛牌上市，成為了全國(guó)首批的四個(gè)PPP資產(chǎn)證券之一。

慶春路過江隧道PPP項(xiàng)目總投資額大（14.32億元，其中資本金3.58億元由社會(huì)資本方網(wǎng)新建投以自有資金形式出資），社會(huì)資本方成本回收周期長(zhǎng)（需要20年才能逐步收回投資），資本金難以迅速回收投入其他項(xiàng)目中去。資產(chǎn)證券化上市后，項(xiàng)目公司成功募集11.58億元資金，一部分用于社會(huì)資本方收回3.58億元自有資金，一部分用于償還銀行貸款，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本方的快速退出。

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，一方面創(chuàng)新了社會(huì)資本的退出方式，提升了社會(huì)資本方資金的利用效率，解決了社會(huì)資本方陸續(xù)退出項(xiàng)目時(shí)的資金償付困境，吸引更多社會(huì)資金參與公共服務(wù)項(xiàng)目。另一方面，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化要求更高標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和信息披露，迫使社會(huì)資本方主動(dòng)提高項(xiàng)目管理能力。

實(shí)踐之二：化解政府債務(wù)，

力推存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型PPP模式

自2014年以來，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及國(guó)家發(fā)改委相繼發(fā)布多個(gè)文件，提出政府可采用委托經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（TOT）PPP運(yùn)作模式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等形式參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，提高政府資金使用效益，化解地方債務(wù)問題，形成投資的良性循環(huán)。杭州市早在2006年已開始探索引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的改造升級(jí)。

2006年，杭州七格污水處理廠一、二期工程通過TOT模式，成功引入社會(huì)資本天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司運(yùn)營(yíng)管理。七格污水處理廠一、二期工程是按高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的一座大型公用工程，運(yùn)行后每天可處理城市三污干管、余杭、下沙送來的污水60萬噸。按傳統(tǒng)的運(yùn)作模式，污水處理廠投產(chǎn)后將由相應(yīng)的公共事業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，收回政府投資周期十分漫長(zhǎng)。天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司通過招投標(biāo)方式，獲得25年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，而杭州市也提前騰置出8.58億元資金，用于投資新的城市建設(shè)項(xiàng)目。

通過存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型PPP方式，一方面引進(jìn)了專業(yè)企業(yè)的管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn);另一方面創(chuàng)新了城建融資方式，盤活存量資產(chǎn)，及時(shí)回籠資金，投入到新的項(xiàng)目建設(shè)。

實(shí)踐之三：激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力，

創(chuàng)新PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域

龍塢茶鎮(zhèn)位于杭州西南，四周群山環(huán)繞，茶園茶山連綿起伏，是西湖龍井最大產(chǎn)區(qū)，素有“萬擔(dān)茶鄉(xiāng)”之稱。自2015年龍塢茶鎮(zhèn)被列入浙江首批特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單以來，杭州市利用茶產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)小鎮(zhèn)發(fā)展。龍塢茶鎮(zhèn)的茶產(chǎn)業(yè)全年總收入在7000萬左右，家家戶戶分散經(jīng)營(yíng)，基礎(chǔ)設(shè)施弱、產(chǎn)業(yè)延伸難。如何以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，解決小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型中的資金、管理等難題，成了龍塢最緊要的問題。

2017年2月，杭州市首次將PPP模式引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，與綠城集團(tuán)、藍(lán)城集團(tuán)等聯(lián)合體簽訂了龍塢茶鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，共同成立項(xiàng)目公司（其中政府持有5%股權(quán)，社會(huì)資本方持有95%股權(quán)，注冊(cè)資本占總投資的20%，剩余所需資金的融資由社會(huì)資本完成），開發(fā)建設(shè)龍塢茶鎮(zhèn)核心區(qū)，用以承擔(dān)龍塢小鎮(zhèn)的旅游集散和產(chǎn)業(yè)集聚的功能。通過對(duì)小鎮(zhèn)進(jìn)行重新規(guī)劃，修建工業(yè)園區(qū)、學(xué)校、安置房、高檔民宿、景觀綠化等一系列旅游配套設(shè)施，顯著提升了龍塢核心區(qū)塊的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平。

龍塢茶鎮(zhèn)充分利用PPP模式的優(yōu)勢(shì)，由政府主導(dǎo)、房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，既得到政策上的足夠重視，又有足夠的資金支持。近年來，龍塢茶鎮(zhèn)圍繞茶葉，發(fā)展茶葉生產(chǎn)、茶文化體驗(yàn)、文創(chuàng)藝術(shù)、養(yǎng)生度假等產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)塊多樣化發(fā)展，已成為全國(guó)規(guī)模最大、區(qū)域特色最強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)最為完善、文化底蘊(yùn)最為豐富的特色小鎮(zhèn)之一。

作者單位：杭州市發(fā)展規(guī)劃研究院