PPP項目建造和營運的治理模式選擇研究

方文麗，方世建

(中國科學技術大學 管理學院，安徽 合肥 230026)

0 引言

PPP(Public-Private Partnership)模式在世界范圍的興起，改變了公共基礎設施產品的供給模式[1]。 經過三十多年的發展，該模式已經得到了廣泛地運用。在經濟新常態下，中國正面臨與以往不一樣的機遇和挑戰。一方面是傳統模式下建設營運基礎設施成本高、效率低、資源損耗大，以及由于經濟下行壓力、財政收入和稅收收入增速放緩、財政赤字進一步擴大、地方政府債務負擔沉重、城鎮化加速發展和人口老齡化加快等所造成的公共基礎設施供求嚴重不平衡、有限的政府財政收入難以滿足供給公共基礎設施和服務所需巨額資金。另一方面我國民營經濟正不斷發展壯大，資金實力愈發雄厚；穩健的貨幣政策促使大量市場資金尋求合適的投資渠道[2]。十八屆三中全會以來，中央提出了“混合所有制改革”和“供給側結構性改革”的戰略部署。在這種情況下，公私合作的PPP模式在中國應運而生，并受到極大的重視，在“十三五”規劃中得到了充分的體現。國家成立了PPP專業委員會以及工作領導小組，促進PPP模式的全面開展。2017年8月2日，國務院法制辦就《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》公開征求意見，在國家層面對PPP進行統籌協調，全面推進PPP模式的展開。

所謂PPP模式是指公共部門(政府)和私人部門(營利性企業和非營利性企業)通過簽訂正式的協議建立一種長期的合作伙伴關系來共同提供公共產品或服務的一種方式[3]。PPP模式不僅創新了融資機制，還創新了公共項目治理及合作機制。該模式的本質就是公私雙方為基礎設施建設和管理而達成的契約關系，通過訂立的契約來界定各參與者所享有的權利及承擔的責任[4]。PPP項目中的締約者，在合作分工和專業化的基礎上，向項目建設貢獻資源、資本和技能，分擔風險。在共享資源、信息的條件下，PPP項目契約關系可以使項目各參與方建立長期穩定的伙伴式關系，從而有助于項目的順利實施，項目各參與方可以獲得比預期單獨行動更加理想的結果。PPP項目是一種長期契約，項目周期常常長達數十年之久，經歷政治、經濟、制度環境、市場環境的變化，形成復雜的PPP關系，項目整個運作過程會歷經項目選擇、招投標、締約、設計、建設、營運、契約重談等諸多環節。由于人是有限理性的，未來是不確定的，信息是不完全的，這使得PPP長期契約一定是不完全契約，不是所有內容都能夠被詳細地寫進合同中。也就是說，PPP本質上就是基于不完全契約的合作。隨著諸多情況的變化，就需要對契約進行多次的修正和調整，契約重新談判難以避免[5]。在中國情境下，實施PPP運作模式，目前理論上尚不成熟，正在總結之中，實踐上經驗不足，正在探索之中。在PPP項目的實施過程中，不同產業不同地區不同項目，還存在很多問題，其中如何進行項目建設、營運各環節之間的組織治理協調是一個至關重要的問題。

1 治理模式選擇的理論基礎

諾貝爾經濟學獎得主科斯認為，企業利用權威間接定價，替代市場，節約了交易費用[6]。企業的權威實際上就是企業的控制權。由此，企業的控制權也成為經濟學家研究的焦點，并發展出不完全契約理論的兩個分支，交易費用經濟學和新產權理論。兩個理論從不同的視角對企業控制權問題進行了研究和闡釋。威廉姆森建立了交易費用經濟學。他認為，在現代分工生產的基礎上，“交易”是人們社會經濟生活中涉及最多、最基本的活動，對經濟問題的研究分析應該從“交易”這一基本單元開始，交易是經濟活動中人與人之間關系的最基本和最一般的形式。因此，研究協調經濟活動中的各種關系的組織制度，邏輯上必然以交易作為分析的基本單元。接下來，威廉姆森明確地提出了刻劃交易主體特征和交易過程特征及變化的關鍵維度。交易主體特征：有限理性、機會主義；影響交易過程中的關鍵特征：資產專用性、交易的不確定性(交易所承受的混亂程度)和交易的頻度。闡述了交易費用經濟學的基本思想：以交易作為基礎的分析單元，把各種交易視為契約，根據不同的屬性將不同的契約與相應的治理結構分別對應，然后進行比較制度分析，對不同治理結構發生的交易費用進行比較，以交易費用的節約作為一項交易的治理結構選擇的標準[7]。威廉姆森由于建立交易費用經濟學獲2009年諾貝爾經濟學獎。

按照威廉姆森的思想，治理結構是一定行為目標下的控制權的配置和制約，分立的治理結構選擇理論構成交易費用經濟學的核心理論[18,9]，其主體框架為(如圖1)：

交易費用經濟學闡釋了企業控制權的范圍。不完全契約另一分支由哈特、格羅斯曼和莫爾三位學者創立，稱為GHM[10,11](Grossman & Hart; Hart & Moore)理論或新產權理論。他們創造性地將剩余控制權引入當代企業理論，界定了契約中的兩種控制權：明晰控制權和剩余控制權。前者是指契約中可以描述(或規定)的權力，后者是指契約不能對未來的或然事件及其相應責、權、利進行確切地描述，若這些契約中未明確規定的情況出現時決策主體握有的權力。GHM理論認為剩余控制權是由對資產的所有權體現的。該理論研究的是私人企業之間合作生產時的控制權配置問題，不是PPP模式下的控制權配置問題。

圖1 交易的治理結構選擇

1997年，Hart等人將從私人企業合作生產中發展起來的新產權理論用于公共產權領域，擴展了GHM理論。Hart等人討論了公共部門采購和公共基礎設施的民營化問題，建立了HSV[12](Hart & Shleifer & Vishny)模型。他們假設一項公共設施服務，存在兩種供給模式由政府選擇，一是政府組織國有(公共)企業生產、供給。二是將服務供給外包給私人企業。兩種供給模式的剩余控制權配置完全不同：在第一種模式中，全部剩余控制權由政府擁有；在第二種模式中，私人企業在契約期內擁有剩余控制權。在不完全契約條件下，服務的質量在契約中不能明確規定，當私人企業對提供公共服務的基礎設施擁有剩余控制權時，會比公共企業有更強的激勵降低成本和提高設施的質量。相比較而言，只要契約規定許可，私人企業降低成本的激勵比提高質量的激勵更高，這通常會帶來提高質量的負面效應。HSV模型主要針對服務質量可觀察不可驗證的公共基礎設施領域，探討公共部門的最佳邊界，即剩余控制權在公共部門和私人企業之間的配置問題，服務質量的評價以社會福利作為主要的因素，效率作為次要因素。

沿著HSV模型的分析思路，新產權理論可以應用于PPP項目的治理分析。由于PPP項目最重要的階段是建造和營運，因此，如何設計建造和營運階段的項目(組織)治理模式，直接關系到PPP項目的運作效率。本文重點是對建造和營運兩個階段的治理模式選擇展開分析，探討在一定的契約條件下建造和營運分立的治理模式和建造、營運合一的治理模式的選擇問題。

2 建造、營運治理模式概述

在PPP模式下，治理結構選擇是以基礎設施公共服務產生的社會福利最大化作為比較內容來選擇相匹配的治理結構。現實中假設政府以社會福利函數為目標函數，選擇的是社會福利最大化的行為。私人企業以效用函數作為目標函數，選擇的是自身效用最大化的行為。在PPP項目的合作過程中，協調政府部門和私人企業之間的行動是一個治理問題。考慮一個PPP契約，政府部門G(如地方政府、國家某部門)依靠私人部門(民營企業等)向社會提供公共服務，服務是在設計和建造出優良的基礎設施后才能提供。建造和營運(含維護)是PPP項目實施過程中重要且緊密關聯的兩個階段。由于PPP項目的專業性，每個階段的完成都需要專業技能，以B表示私人部門建造企業，O表示私人部門的營運企業。建造和營運兩階段的治理方式有兩種基本的選擇模式，即建造、營運分立治理和建造、營運合一治理。建造、營運分立治理是指政府部門和兩個獨立的私人企業分別簽訂PPP項目的建造和營運兩項契約。建造、營運合一治理是指政府部門和一個私人企業簽訂的一項契約，在項目期間，私人企業擁有建、營合一的控制權。由于PPP契約的不完全性以及私人企業的努力和投入的可觀察而不可證實，使得建造的資產和營運服務的質量水平難以甚至無法在契約中明確地加以規定，因此PPP契約的治理模式對政府所追求的社會價值產生根本性的影響。

3 基本治理模式

在PPP模式中，私人企業和政府部門的目標是有差異的。理論上說，政府部門關心的是項目的社會總福利和公共服務的質量，私人企業則是追求自身利益最大化。因而，可以認為私人企業在PPP項目的實施過程中有兩種行動投入：生產性投入和非生產性投入。生產性投入是指為提高項目質量和服務水平的努力，而非生產性投入是指滿足自身利益或可能損害項目質量和服務水平的努力。對于建造企業而言，以iB表示提升項目建設質量QB同時使建設成本CB降低的生產性投入。以eB表示企業為了減少建設成本CB并使得項目建設質量受到不利影響的非生產性投入。用公式分別表示為：QB(iB,eB)=qB+α1iB+α2eB，CB(iB,eB)=cB-α1iB-α2eB。

這里，qB和cB為常數，表示項目建設質量和建設成本的基準水平。假設對于項目建設質量QB以及項目建設成本CB的作用來說，生產性投入iB比非生產性投入eB強。iB和QB呈正相關，eB和QB呈負相關 (α1>α2>0)。iB、eB均同CB呈負相關(α1>α2>0)。PPP項目營運企業O為提高服務工作的質量QO并降低營運成本CO的生產性投入記為iO，以eO表示降低QO與CO的非生產性投入。若在建造、營運兩階段間存在經濟外部性，一般有兩種狀況：一是建造質量的提高降低了后期營運的成本，這被視為建造、營運兩階段之間具有經濟正外部性。其二，建造質量的提高引起營運成本的上升，這被視為建造、營運兩階段間具有經濟負外部性。以ξ、δ分別表示生產性投入iB對營運質量QO和營運成本CO的影響。以ξ′、δ′分別表示非生產性投入eB對營運質量QO和營運成本CO的影響。當正外部性發生時，QB的提高可以使CO降低，所以δ>0，此時ξ>0，這是因為建造出高質量的基礎設施有利于營運質量QO的提高。當負外部性發生時，建造質量的提高增加了營運成本CO，所以δ<0，此時ξ>0，這是因為QB的提高也提高了營運服務質量QO。QO和CO作為函數可以表示為：

(1)

(2)

上式中qO和cO均為常數，b1>b2>0，β1>β2>0。

理論上，建造企業的生產性投入iB和非生產性投入eB以及營運企業的生產性投入iO和非生產性投入eO均是可觀察而不可驗證的，不能被寫入契約中，但現實具體項目中往往可用一些變量來近似表示，這樣不完全契約蛻變為完全契約，就可以將那些投入變量在契約中寫明。不妨設建造、營運企業的成本C可以用貨幣來表示，且滿足二次效用函數，分別表示為:

(3)

理論上總是假設政府追求社會福利最大化或期望福利最大化，所以社會福利最大化公式為:

Wmax=max[Q0-CB-CO-φ(iB)-

φ(eB)-ψ(iO)-ψ(eO)]

(4)

在PPP項目實施過程中，若建造企業和營運企業的投入可觀察、相關信息完全、并且可以在契約中寫明，那么政府就可以嚴格執行契約，這樣政府追求的社會福利W最大化為:

Wmax=max[qO-cB-cO+(α1+ξ+δ)iB+(α2-ξ′-δ′)eB+

(5)

由(5)式對iB、eB、iO、eO分別求駐點得：

(6)

由(6)式解出最優行動投入為:

(7)

將(7)式代入(4)式可得最大化的社會福利W*為:

(8)

上式表明在完全契約條件下，由于一切行動投入均按契約規定嚴格實施，建造、營運分立治理模式和建造、營運合一的治理模式取得的最優結果W*是一致的。

4 需求風險償付契約

PPP項目不同于一般投資項目，其具有投資額度高、投資規模大、投資周期長、項目階段和參與方多、契約關系十分復雜的特征，相對應地，PPP項目存在多種風險，其中需求風險是最重要的。因此從需求風險補償視角來探討契約治理結構就顯得十分有意義。

PPP項目社會總福利或者說社會收益是由供給、需求兩方面共同決定的。一是項目建造、營運產生的供給S，二是社會消費者需求D。PPP項目是為社會最終用戶提供公共產品及服務的。如果供給不能與消費需求相匹配，則實現不了PPP項目的社會價值(收益)，產生需求風險。而未來是不確定的，契約是不完全的，影響未來消費需求的因素有多種：外部環境的變化，政府的規制，企業自身的主觀努力(如市場推廣)等等。因此，PPP契約至關重要的一部分是關于政府部門與私人部門之間如何分配需求風險[13]。合理的分配需求風險的本質是建立一種合理的償付機制。一般而言，PPP項目可選擇采用以下三種風險償付機制：

(1)用戶付費。由私人企業通過收取基礎設施或公共服務用戶使用費來收回投資、獲得利潤，所有的需求風險由私人企業承擔[14,15]。

(2)影子費用。由專家對未來基礎設施使用量進行預測，以此為基礎來確定特許經營期限和價格，在這種情況下，需求風險取決于預測值和未來實際值二者之間的差異[16]。

(3)政府支付固定報酬。政府制定出明確的基礎設施建設和營運標準，只要私人企業建設、營運達到標準即可以獲得政府支付的固定報酬，所有需求風險由政府承擔[17]。

①建模假設。價格P是與需求風險的分配和償付機制密切相關的因素。在PPP契約中，價格P通常是政府根據專業部門的預測而確定的常數，它是由未來的供給、需求共同決定的，由于基礎設施提供的是公共(或準公共)產品的服務，所以可設價格為P0時消費者對服務需求無彈性，綜合考慮供給、需求兩方面，消費者需求D可以表示為：

(9)

其中d0為常數，表示基本消費需求不受營運質量QO的影響。λ為邊際彈性，表示QO對需求的影響程度。隨機變量ε～N(0,σ2)，表示需求風險。

營運企業O的風險償付契約為:

(10)

s與需求無關，是營運企業O獲得的固定償付(報酬或補貼)。(10)式表示的償付機制中，若s=0,kO=1，意味著所有需求風險由營運企業O承擔。若s>0,kO=0，則表示營運企業O獲得固定的償付，政府承擔全部需求風險。

在建造企業B投入一定的條件下，營運企業O受到激勵進行生產性和非生產性投入，追求的最大化收益為:Rmax=max[TO(D)-ψ(iO)-ψ(eO)],即：

Rmax=max[sO+kOd0+kOλ(qO+b1iO-

(11)

(12)

社會福利：

(13)

③建、營合一治理。在建造、營運合二為一的PPP模式下，假設私人企業的線性償付方案為：T(D)=s+kO(d0+λQO),私人企業追求的收益最大化目標函數為:

Rmax=max[T(D)-φ(iB)-φ(eB)-ψ(iO)-ψ(eO)]

由一階條件得:

(14)

上式為建、營合一治理模式下，私人企業根據風險償付機制的激勵約束條件采取的收益最大化的最優行動組合。對應的社會福利函數為

WQB=d0+qO-cB-cO+kOλ(α1ξ+δξ+b1β1)+

(15)

④分析與小結。在風險償付機制下，建、營分立和建、營合一的兩種PPP項目的治理模式形成了有差異的社會福利，比較可得：

(16)

(17)

由(16)式可知，風險償付機制下，建、營合一的治理模式比建、營分立的治理模式產生的社會福利更大，這一結論在δ>0和δ<0時都是成立的，原因在于風險償付機制激勵營運企業提高服務質量。此外，外部性分兩種情況，一種情況下建造高質量的基礎設施有利于節約營運成本，即δ>0產生正外部性；另一種情況下，建造高質量的設施會使營運成本增加，如引入了先進的技術或設備，需要營運方去學習，增加成本，產生負外部性，但即使δ<0，營運企業在短期內的學習、培訓成本會增加，但先進設備和技術的采用必然提升長期的營運服務質量。

對應的風險分擔應該采用風險償付契約將需求風險轉移給私人企業，采用的是第一種需求風險償付契約：用戶付費機制。這種激勵機制促使建造企業B和營運企業O分別增加生產性投入iB和iO，兩種投入都有助于提升QO，增加消費需求，最終提高社會福利。第二類是像學校、大型體育場館等基礎設施，消費需求主要受政府的政策的影響，僅僅營運服務質量QO的提高并不一定增加需求。這類PPP項目的需求風險主要應由政府來承擔。例如我國“鳥巢”案例。北京奧運“鳥巢”項目采用的是PPP模式，初始締約采用了用戶付費機制的建、營合一的風險償付契約，由私人企業集團承擔風險，導致了嚴重的風險錯配，帶來了社會福利的損失，其原因是政府規制、政策導致了營運企業嚴重的市場需求風險，使企業的收益與其在建造、營運階段所作出的努力和投入明顯不對稱。考慮到企業對國家成功舉辦奧運的貢獻以及契約中治理模式選擇的失誤，最終政府承擔了巨額的風險損失，需求風險償付契約由用戶付費機制轉換為政府支付固定報酬機制。

5 結論

文章將不完全契約理論引入PPP項目治理中，建立數學模型，分析PPP項目建設、營運兩階段的治理結構選擇問題。研究發現：1)在需求風險償付契約下，建造、營運合一治理模式優于建造、營運分立治理模式。這里根據基礎設施的性質分成兩種情況：第一種，像地鐵、公路這樣的基礎設施，建造、營運合一的治理結構中需求風險及相應的控制權應該配置給私人企業。第二種，像學校、大型體育場館等基礎設施，由于這類基礎設施的需求受到政府規制、政策等因素的重大影響，所以其需求風險應該配置給政府部門，由政府部門掌握相應的治理控制權。2)需求風險償付契約下的社會福利水平低于最優社會福利水平(WQB