農地“三權分置”制度設計與改革方向淺析

陳曉涵 賈亞召

[摘要]實行農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”是我國農村土地制度新一輪改革的基本方向。對新中國成立后土地制度政策變遷軌跡進行梳理，深入剖析了農地“三權分置”的政策目的和影響，認為農地“三權分置”有利于增加農民財產性收入、加快土地流轉和土地規模化進程;同時，多主體參與下的農地關系利益博弈或導致農地用途變更，農民失地引發社會矛盾。基于此，第二輪土地承包到期后不必按人口增減進行再次重新發包，但有必要在大穩定的前提下，通過對符合土地承包權退出的幾類主體強制退出而進行小規模調整，既不失公平，又兼顧效率。

[關鍵詞]“三權分置”;土地流轉;承包權

[中圖分類號]F321.1

[文獻標識碼]A

1建國后土地制度變遷與土地“三權分置”的提出

土地制度是鄉村各項制度中的基礎性制度，關乎到社會經濟發展、國家穩定等社會各方面的利益。縱觀中國歷史，每一次的土地制度變革幾乎都將伴隨著王朝的興替，土地制度中最主要的就是土地產權制度，如何協調好各方利益，既保證社會公平，又能兼顧效率，是土地制度改革的重難點問題。

1.1新中國成立后，土地制度變遷

新中國成立后，土地制度經歷了曲折的探索，實質是土地產權制度的探索和改革。大致分為三個階段：一是土改階段（1949-1953）。這一階段確立了農民所有的土地私有制，這種土地制度使農民擺脫了封建地主階級的壓迫和剝削，提高了農民生產積極性，解放了生產力;但同時暴露出了小農經濟的局限性，出現生產力與生產關系不相適應、土地兼并等系列問題。二是合作化和人民公社階段（1953-1956）。為了克服小農經營的局限性，從互助組到初級社等農民互助運動，在不改變農地所有權性質前提下互幫互助;1956年開始實行高級社，將農民個，人所有制變為農民集體所有制，但由于吃“大鍋飯”的制度下，產生勞動積極性下降、“搭便車”行為。后期的人民公社運動由于脫離了生產力實際，一昧的追求“追英趕美”思想下，極大地破壞了生產力;1962年及時糾正了浮夸風、共產風的思想，確立了“三級所有、隊為基礎”的制度體系。三是1978年開始實行的家庭聯產承包責任制。土地所有權歸集體所有，農民享有承包經營權，這一制度在很長一段時間內極大地提高了農民生產積極性，糧食產量連年增加，但隨著經濟社會的發展，目前也存在產權主體模糊，分散經營現狀下農業規模化、現代化進程緩慢等問題。

1.2三權分置的提出與內涵

為了適應我國經濟結構調整，在2014中央一號文件提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押貸款”承包權分離出承包權和經營權，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”的政策安排。集體經濟組織享有土地所有權，是一種物權，具有對土地發包、監督、收回等權利;屬于集體經濟組織成員的享有承包權，承包權是一種資格權或用益物權，對農地享受實際占有、收益、使用流轉等權利;本集體經濟組織、非本集體經濟組織、家庭農場、龍頭企業、農民專業合作社、專業大戶等農業經營主體享有土地經營權，享受土地實際占有、使用、收益的權利。

目前，農村土地基本完成了土地確權工作，中央明確了土地承包關系長久不變的政策，但“長久不變”的是承包權，而非經營權，農民流轉土地為經營權而非承包權，這就導致了權責不清、權利沖突等問題，比如農民將經營權長期流轉并一次性收取租金，那么農民的承包權就成為“空中樓閣”，失去了意義;其次，國家對土地承包權進行確權頒證，但未對經營權進行確權頒證，土地實際經營者權利保障困難，比如國家明確提出土地經營權可以抵押貸款，但實際上操作并不現實，一是土地承包方對土地抵押的阻礙，擔心抵押失去土地;二是目前沒有專業的評估機構，缺乏經營權抵押的社會化服務機構，因為目前制度設計不完善，金融機構無利可圖或擔心風險少有參與。

2農地“三權分置”政策目的

2.1發展農地適度規模經營，保障糧食安全的需要

所有權與承包權相分離的“兩權分置”下的家庭聯產承包責任制土地制度在相當長的一段時間內釋放了農村土地生產力，但目前農村出現了農業生產積極性下降甚至撂荒的現象。產產這一現象主要有以下原因：首先，隨著我國城鎮化速度加快，農村勞動力的轉移，農民收人呈現多元化發展，“一畝三分地”的務農收入已不再是農民的主要收入，加上糧食價格較低，收人的多元化增長挫傷了農民務農的積極性;其次，由于農村年輕勞動力的流失，留守的老人、婦女、兒童務農存在現實困難;最后，由于“兩權分置”制度背景下農地流轉存在法律和現實，上的困難，土地流轉制度不健全的前提下，農民由于擔心失去土地不愿流轉。為了解決上述問題，將土地經營權從土地承包權中分離出來，穩定農戶承包權，放活土地經營權，推進土地市場化流轉，解決“有田沒人種、有人沒田種”的問題，真正實現“耕者有其田”，這樣一是增加了不愿或無力耕種土地農民的財產性收入;二是土地流轉的加快促進土地規模化的發展，增加土地收益，保證我國糧食安全的前提下實現農業現代化。

2.2促進勞動力轉移，加快城鎮化進程

經營權從承包權中分離出來，農民不再受土地承包權的束縛，黨的十九大明確提出保持土地承包關系長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這無疑給農民吃了一顆“定心丸”，農民可以將土地合法的流轉出去，農村解放了勞動力，進城安家，加快了我國城鎮化的進程，從而也拉動了內需，促進經濟發展。

2.3促進土地融資擔保，使農地資本化成為可能

融資難一直是困擾農民和農業發展的一大難題，土地“三權分置”將經營權剝離出來，提高生產效率;專業大戶、合作社、家庭農場等新型經營主體將土地整合起來，以土地經營權進行融資抵押，解決資金困難，增加投入;“三權分置”的制度設計促進土地流轉，為非農身份主體攜帶資本進入農業生產提供渠道，變“農地農民用”為“農地全民用”，搞活農村經濟，使資本化成為可能，但由于權利邊界存在模糊、相關立法有待完善等制約，目前以土地經營權進行融資抵押存在現實困難，需要進一步理清權利邊界，加強農地“三權分置”制度設計。

農地“三權分置”可能產生的影響（積極影響和消極影響）

3.1增加農民財產性收入，提高農民獲得感

從“兩權分離”到“三權分置”的制度設計，強化了農民土地財產權，增加農民財產性收人，提高農民獲得感。第一某種程度上改變了農民作為承包戶的角色，土地的確權頒證，強化了農民的“主人”地位;第二，在堅持集體所有的制度前提下，明晰了土地財產權權能，農民擁有了土地流轉的自由;三是“三權分置”改變了單純的從土地獲得經營性收人的單一狀況，通過土地流轉可以獲得更多的財產性收人和兼業收人，農民流轉土地后可以為種植大戶等經營主體打工，獲得工資性收人。

3.2“三權分置”界定財產權邊界，加快土地流轉和農業規模化、現代化

“三權分置”政策的實施最大的政策紅利將是促進土地的有序流轉，在土地承包關系長久不變的政策體系下，加快土地流轉將破解我國目前農地無限分割的小生產和大市場的矛盾，培育新型經營主體和職業農民，有效的將我國零散的土地整合起來，實施規模化經營，提高土地收益，從而有效參與國際農產品市場競爭。

3.3多主體參與下的農地關系利益博弈或導致農地用途變更

“三權分置”的制度設計必然導致土地權利和市場化緊密結合。在市場經濟環境下，不同的利益主體必將以自身利益最大化進行博弈，土地權利束中能直接產生收益的只有土地經營權，所有權和承包權有被虛化和邊緣化的傾向。土地的市場化流轉在供求關系的影響下，土地租金可能會節節攀升，擠壓經營主體的利潤空間;且由于種植經濟作物往往比種植糧食作物收益高，經營主體在利益驅使下往往會優先種植經濟作物，擠壓糧食種植面積，造成土地“非糧化”，威脅到我國的糧食安全。

3.4權利主體地位失衡或導致農民失地和引發社會矛盾

“三權分置”制度體系下，農民將土地流轉出去，流轉主體一般是企業、種植大戶、合作社等具有較強經濟實力的經營主體，如果流轉期限較短，受土地和農作物周期的制約，往往沒有穩定的預期收益，挫傷新型經營主體的積極性;如果流轉期限較長，受信息不對稱和農民本身處于弱勢地位的影響，農民是否能夠有效保障自己的土地權益，在流轉期限到期后是否能順利地收回自己的承包經營權？是否能夠決定土地用途？存在許多不確定因素，這可能使農民永久失去土地，引發社會矛盾。

4關于第三輪土地承包權調整的幾點思考

我國目前農村土地承包地大部分處于第二輪承包期，第二輪承包從1998年或1999年起始，到2030年左右結束，離第二輪土地承包期結束還有大概十年時間。黨的十九大提出保持土地承包關系長久不變，到第二輪土地承包到期后再延長三十年，這明確了農村土地承包關系只能在原來的土地承包關系上進行改革和調整，按人頭重新發包的可能性很小，但目前土地承包關系存在的問題不容忽視，例如“有田沒人種、有人沒田種”的矛盾、舉家遷入城市但仍保留承包地、婚嫁承包地去留等問題，這些現實的情況急需探究土地承包有償或無償退出、調節的方案，解決目前存在的種種矛盾。

4.1關于第二輪土地承包到期后是否按各戶人口增減調整承包地的思考

目前中央的政策基本是遵循“增人不增地，減人不減地”的政策，近幾年的土地確權頒證也是遵循了這一政策路徑。到第二輪土地承包到期后本文認為沒必要再根據各戶人口增減情況進行重新大的調整。原因如下：

十九大明確提出了第二輪土地承包到期后再延長三十年，如果第三輪承包再次進行大的調整，首先與十九大的政策精神不符，且全國范圍的土地確權頒證耗費了大量的人力、物力、財力，已經對土地邊界進行了詳細的測量并形成土地數據庫，如推倒重來，之前的確權頒證工作成果將“付之東流”，且會對農民對政策延續性的信任形成打擊;第二，從目前土地實際權屬方面來講，目前土地實行的“三權分置”政策，土地所有權屬于農村集體所有，農民享有的是承包經營權，但實際上農村集體是一個虛化的概念，權利主體在現實和法律上都不明晰。實際上實行家庭聯產承包責任制以來，農民對土地的長期實際控制，土地實際已經成為農民的私有財產，土地的確權頒證更是強化了這一傾向，如果再次進行按戶人口進行重新發包，3疑會存在巨大的困難，尤其是人少地多的家庭重新調整阻力大，可能出現很多不穩定因素;第三，從重新發包的必要性來看，目前隨著我國經濟社會的發展，農村土地的生存保障功能已經相對弱化，農地兼業化和農民收人的多元化使無地或少地的農民進城務工也能取得不錯的收人，且相當數量的農民已經在城市安家落戶，新生代的農村青年人由于長期生活在城市，對土地的情感已經弱化，且立志要在城市安家落戶，對于已經遷人城市仍保留農村戶籍或打算遷入城市的農村人口再進行發包土地顯然已沒必要，當然，改革戶籍制度，重新定義農民群體也勢在必行;最后從重新發包土地的成本和考慮土地效益方面來講，當前農村土地權屬關系復雜，土地隨著流轉、婚嫁等方式的變動很大，婚嫁的人變動如何規定？以哪一個年齡起點和終，點進行調整？若千年后人口增減又導致人地不均要不要重新調整？這都是現實且棘手的問題;人地的調整主要是公平性方面的考慮，但目前我國土地也急需解決土地效率的問題，通過土地流轉促進農村土地規模化，提高土地效益是實現我國農業現代化的突破口，重新按人口增減土地無疑會對土地流轉產生不利影響。

綜上所述，考慮到土地政策的延續性、重新發包的必要性和成本、土地效率等，認為第二輪土地承包后不必進行重新按人口增減進行重新發包，但有必要在大穩定的前提下，通過各種方式進行小規模的調整，既不失公平，又賺顧效率。

4.2關于第二輪承包期內或第三輪承包退出土地承包權主體的思考

本文認為在第二輪承包到期后不應該再進行重新發包進行大的調整，但在第二輪承包期或在到期后必須解決一些突出的矛盾，鼓勵或強制符合退出承包地的農民群體有序退出承包地，解決土地家庭異化的問題。符合條件退出承包地的主體是指以下幾類：

第一類是，承包期內承包方全家遷人市區且成為城市戶的，應該退出承包地，且永久喪跌承包資格權。舉家遷人市區且成為城鎮戶口的往往家庭成員都有比較穩定的家庭收人來源和社會保障，承包地僅僅充當部分的財產性收益，理應退瞰包地且不給予補償;對于舉家遷人市區但仍保留農村戶口的家庭，應在強制退出承包地的同時給予一定的補償，這是由于這部分家庭雖然有固定的收入來源，但可能社會保障還不健全，想保留承包地作為“退路”，理應給予一定的經濟補償幫助其在城市穩定安家落戶。

第二類是，有條件發展為退出承包權的集體成員，這部分家庭有非農業生產外的穩定收人，部分家庭成員外出務工，留農成員進行農業生產并以此充當家庭收入補充;這部分家庭成員中在外務工多為年輕人，接受了較高的教育，適應城市的生活，對家鄉的歸屬感沒有那么強烈，往往是希望在城市安家落戶的，只是高昂的物價和房價使其進退兩難，故對于這部分人可以用承包權來換取住房津貼或者社會保障，也可以參照重慶的“土地換戶籍”的模式，對于留守在農村務農的家庭成員往往都是年齡較大的父輩，這部分人具有比較強烈的戀土情節，承包地對于他們而言具有養老保障的功能，這比較適合漸進式的退出方式，即先退出經營權，待時機成熟時退出承包權。

第三類主要有不再從事農業生產或即將不能從事農業生產的農民，這主要包括年邁人群、殘障人士，這類家庭幾乎沒有外出工的人口，土地承擔著生存保障的功能。對于這部分人口的承包權的退出可以實施以承包權換取養老保障的方式，這部分資金可以有國家或農村集體出，也可以本集體新的承包戶支付這筆資金，總之在這部分人群不能從事農業生產退出承包地應保障其基本養老保障。

第四類包括死亡絕戶、自愿交回、婚嫁承包地的問題。死亡絕戶由于沒有可以繼續承包的家庭成員，故應由集體收回袍地;由于各種原因自愿交回承包地的應按照程序交于發包方;本文認妝兒婚嫁到城市變成城市戶口的應取消其承包資格權，因為從戶籍上講已不再屬于農村集體經濟組織成員，如嫁到城市仍保留農村戶口的，理應保留其承包經營權;如婚嫁到另一農村經濟組織的原農村經濟組織的承包資格權取消，在婆家取得承包資格權，這是因為女兒的婚嫁往往不在一個農村集體組織，如仍保留原來的承包資格權，那承包關系在地域上容易混亂，不易于土地的統一管理，在新的家庭取得承包資格權合理合法。

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