鐵路建設(shè)項(xiàng)目被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置研究

夏浩

[摘要]現(xiàn)行重大建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償安置制度仍然按照傳統(tǒng)的生計(jì)補(bǔ)償模式，對(duì)被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)考慮不夠。其制度弊端日益顯現(xiàn)：未充分考慮土地價(jià)值增值收益分配、未考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)居民收入增長(zhǎng)的要求、侵犯了農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)等。為解決這些問(wèn)題應(yīng)從建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、加強(qiáng)被征地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)以及建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移國(guó)家購(gòu)買機(jī)制等方面著手來(lái)完善制度。

[關(guān)鍵詞]被征地農(nóng)民;補(bǔ)償安置;原用途補(bǔ)償

[中圖分類號(hào)]F301

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，國(guó)家鐵路建設(shè)也進(jìn)人了“加速檔”，大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)殍F路工程建設(shè)用地。國(guó)家鐵路建設(shè)一方面推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，密切了各區(qū)域的關(guān)聯(lián)互通，另一方面也隨之產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。《憲法》第10條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”

1鐵路建設(shè)項(xiàng)目被征地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成

為了切實(shí)了解鐵路項(xiàng)目征地費(fèi)用組成情況，在此以金臺(tái)鐵路作為樣本點(diǎn)。金臺(tái)鐵路是國(guó)家和浙江省鐵路“八八計(jì)劃”規(guī)劃建設(shè)的重大鐵路項(xiàng)目，對(duì)于加強(qiáng)溫臺(tái)沿海產(chǎn)業(yè)帶與浙中城市群聯(lián)系，促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)互動(dòng)與融合，完善港口集疏運(yùn)系統(tǒng)，推動(dòng)臨港產(chǎn)業(yè)和沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有十分重要的作用。金臺(tái)鐵路全長(zhǎng)236.1km，涉及9個(gè)縣（市、區(qū)），實(shí)際用地面積527.657hm，其中征收集體土地498.4179hm'，共需要安置被征地農(nóng)民11209人。2015年12月4日，浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于印發(fā)金臺(tái)鐵路征地拆遷工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》（浙發(fā)改基綜[2015]810號(hào)），文件明確了金臺(tái)鐵路涉及的被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置的主要內(nèi)容，包括了土地補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償兩方面，其中土地補(bǔ)償涉及到的用地類型包括了紅線內(nèi)征地、邊角地、夾心地、大小三改用地、臨時(shí)用地、紅線內(nèi)房屋拆遷安置用地、環(huán)境敏感區(qū)和邊角地、夾心地上的房屋拆遷安置用地等，補(bǔ)償費(fèi)用包括區(qū)片綜合價(jià)、青苗和特種種養(yǎng)殖補(bǔ)償、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障費(fèi)用、邊角地補(bǔ)償、夾心地補(bǔ)償費(fèi)、房屋拆遷補(bǔ)償?shù)鹊取Ｍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)用約合7億元，人均補(bǔ)償費(fèi)用6.2萬(wàn)元/人。從土地補(bǔ)償項(xiàng)目不難看出，當(dāng)前被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置方式仍然按照傳統(tǒng)的生計(jì)維持方式，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償未從滿足生存權(quán)、提高發(fā)展權(quán)的角度去組織實(shí)施，并存在征地獲得補(bǔ)償?shù)姆绞絾我唬a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地實(shí)際的市場(chǎng)價(jià)值有較大差距等問(wèn)題。

2當(dāng)前被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置存在的主要問(wèn)題

2.1現(xiàn)行補(bǔ)償安置制度未充分考慮土地價(jià)值增值收益分配

根據(jù)中國(guó)憲法和有關(guān)法律，征地具有強(qiáng)制性和單向性，現(xiàn)行征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地作為生產(chǎn)資料被強(qiáng)制性地要求作為支援國(guó)家建設(shè)，無(wú)條件地服從政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃安排。農(nóng)民集體土地從未被當(dāng)作一般商品來(lái)對(duì)待，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是市場(chǎng)價(jià)格。而僅僅是維持當(dāng)代生存的一種補(bǔ)償。與此同時(shí)，土地經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)用自然增值后加之周邊相鄰地開(kāi)發(fā)建設(shè)帶來(lái)的輻射性增值使得原有土地價(jià)格大幅度上升。對(duì)這部分收益，被征地農(nóng)民并沒(méi)有充分享受到。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，從農(nóng)民身上大約拿走了6000～8000億元;而改革開(kāi)放以來(lái)，又通過(guò)征地價(jià)格“剪刀差”拿走了約2000億元，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這一差值必將更大。采用原用途進(jìn)行補(bǔ)償，明顯違背了土地價(jià)值增值原理，未將失地農(nóng)民完全納人到分享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果之中。

2.2現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)居民收入增長(zhǎng)的要求

周誠(chéng)教授認(rèn)為，農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后的土地自然增值完全來(lái)源于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)處于穩(wěn)健的中高速增長(zhǎng)期，國(guó)內(nèi)總值從54萬(wàn)億元增長(zhǎng)到80萬(wàn)億元，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)化率年均提高1.2%，8000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。近年來(lái)，雖然各級(jí)政府也采取了一些措施提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但與日益上漲的物價(jià)相比，仍然存在很大差距。就被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置來(lái)說(shuō)，目前原用途補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只能反映被征收前農(nóng)村土地的使用價(jià)值，即被征地農(nóng)民的損失。由于沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，被征地者沒(méi)有辦法依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格獲得補(bǔ)償，造成農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益被損害，極大地影響了被征地農(nóng)民的獲得感。

2.3原用途補(bǔ)償侵犯了農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是國(guó)家土地權(quán)利的一種，是土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不同用途使用之權(quán)。現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)是政府的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)財(cái)權(quán)，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。農(nóng)用地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)是土地增值收益分配問(wèn)題，土地增值收益既包括了土地的內(nèi)里增值也包括了外力增值。亨利喬治認(rèn)為，土地價(jià)值不表示生產(chǎn)的報(bào)酬....它在任何情況下都不是占有土地者個(gè)人創(chuàng)造的，而是由社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造的。因比，社會(huì)可以全部把它拿過(guò)來(lái)”。目前原用途補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有充分考慮到土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的土地價(jià)值增值，也就不可能對(duì)價(jià)值增值部分進(jìn)行個(gè)體分配。征地補(bǔ)償成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于各地出讓價(jià)格，直接侵害了集體農(nóng)地土地發(fā)展權(quán)。據(jù)測(cè)算，全國(guó)平均每667m？土地出讓金約為100萬(wàn)元，而根據(jù)土地管理法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)估算，一個(gè)被征地農(nóng)民667m'土地所能獲得的補(bǔ)償在3.2～4.5萬(wàn)元之間，最高不超過(guò)6萬(wàn)元。

3改進(jìn)和完善重大鐵路項(xiàng)目被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置的建議

3.1建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要

征地補(bǔ)償是征地問(wèn)題的核心，也是征地制度改革的難點(diǎn)。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地價(jià)值日益提高，農(nóng)地非農(nóng)化土地增值收益日益攀升。在現(xiàn)行土地利益分配格局下，被征地農(nóng)民應(yīng)該充分享受到城市化、工業(yè)化升級(jí)的成果，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償理應(yīng)逐年提高，以此縮小城鄉(xiāng)差別、產(chǎn)業(yè)差別。建議建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。一是整合各類土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)籌區(qū)片綜合價(jià)、社保、留用地等在內(nèi)的土地征收補(bǔ)償綜合標(biāo)準(zhǔn)體系。二是選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收人、消費(fèi)價(jià)格、土地市場(chǎng)等指標(biāo)，構(gòu)建征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)模型，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，當(dāng)動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)測(cè)指數(shù)上漲超過(guò)一定幅度后，立即啟動(dòng)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作。三是優(yōu)化征地區(qū)片價(jià)劃分，充分考慮行政村的完整性，同時(shí)盡可能利用明顯的自然地形進(jìn)行分解，減少同地不同價(jià)現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移國(guó)家購(gòu)買機(jī)制，以提高被征地農(nóng)民獲得感

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它的權(quán)源是國(guó)家主權(quán)。過(guò)快的農(nóng)地非農(nóng)化產(chǎn)生的內(nèi)在原因就是農(nóng)地發(fā)展權(quán)缺乏所引發(fā)的土地增值收益分配混亂。中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，農(nóng)村土地實(shí)行勞動(dòng)群眾集體所有制，農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移理應(yīng)由國(guó)家采取購(gòu)買的形式，從而體現(xiàn)土地集體所有屬性，讓被征地農(nóng)民得到切實(shí)的獲得感。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，突出表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的多元復(fù)合。要在對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上將農(nóng)地的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值用市場(chǎng)化貨幣的形式予以體現(xiàn)。面對(duì)建設(shè)項(xiàng)目土地征收的情況不僅要由用地單位支付區(qū)片綜合價(jià)等面向集體經(jīng)濟(jì)組織的直接損失補(bǔ)償，而且要將生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值由用地單位予以承擔(dān)。

3.3切實(shí)加強(qiáng)被征地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)，以提高農(nóng)民再就業(yè)的能力和水平

發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村人口的就業(yè)最終取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，農(nóng)民的土地被征收后就業(yè)的選擇范圍將隨之?dāng)U大，多層次的經(jīng)濟(jì)實(shí)體將逐步涌現(xiàn)。政府要建立安全穩(wěn)定廉價(jià)的用人信息發(fā)布平臺(tái)，逐步建立和完善政府與用人單位在用人信息的互動(dòng)平臺(tái)，同時(shí)要在分析用工導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，定期提供面向被征地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)。按一定比例從地方土地出讓金收益中提取專項(xiàng)資金，專門用于被征地農(nóng)民就業(yè)安置;政府要積極加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，提高就業(yè)意識(shí)。要積極與大專院校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、企業(yè)建立合作關(guān)系，根據(jù)被征地農(nóng)民意愿和市場(chǎng)需求，提供專業(yè)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，特別是要切合當(dāng)下農(nóng)村電商等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)，為被征地農(nóng)民提供長(zhǎng)期跟蹤、專人指導(dǎo)的培訓(xùn)模式。另外，在銀行貸款、稅收、工商等方面給予優(yōu)惠政策，支持農(nóng)民擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)。

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