土地經營權入股農民專業合作社法律制度的瓶頸與破解

【摘要】土地經營權入股農民專業合作社，是中央政策關于放活土地經營權的具體舉措，是農業產業走向現代化的重要體現，順應了當前農業產業規模化的發展趨勢，有利于進一步深化農村經濟體制改革。然而，評估機制不科學、收益分配不合理、退出機制不完善等成為土地經營權入股農民專業合作社的制度瓶頸，對相關制度瓶頸提出破解對策勢在必行。

【關鍵詞】土地經營權;農民專業合作社;入股

[中圖分類號]F321.1

[文獻標識碼]A

1土地經營權入股法律概念

在農地“三權分置”背景下，土地經營權人股農民專業合作社是實現土地經營權流轉的有效形式，也是目前理論研究和實踐的重點，這也符合法律賦予土地經營權人股權能的精神。2020年1月農業農村部印發《農村土地經營權流轉管理辦法》第17條對入股進一步做出規定。土地經營權人股農民專業合作社（以下簡稱合作社），是指在不改變農地所有權、承包權的前提下，農民將土地經營的權利轉移到合作社名下，以此量化為股權人股。土地經營權在出資入股之后便同合作社其他貨幣或者非貨幣財產一樣，由合作社統一管理。

2土地經營權入股農民專業合作社法律制度的瓶頸

2.1評估機制不科學

《農民專業合作社法》第13條對成員出資方式做出了規定，但法律只是規定了大體的原則，缺少具體實施辦法。土地經營權作價評估關乎合作社能否正常運轉，關乎農民股東、非農股東、債權人的切身利益，因此有必要制定科學的評估機制。實踐中很多的做法都違反了法律的規定。例如，農民以土地經營權入股合作社的，常見的是通過與合作社協商來確定作價評估的價格。沒有經過專業機構作價評估而得出價格，不僅違反了法律的規定，也會損害其他股東和債權人的利益。若后期有社員退社，退出時土地經營權的價值無法準確計算。另外，目前市場上評估主體多數由當地的農業部門或土地轉讓服務機構確定，缺少專業的評估機構和評估人才。土地經營權評估作價是土地經營權能否有效入股合作社的重要一環，因此，建立科學有效的土地經營權評估制度迫在眉睫。

2.2收益分配不合理

土地是農民最基本的生產資料，在一定程度上扮演著農民社會保障的角色。鑒于農民股東的特殊性，目前土地經營權人股合作社模式中，幾乎對農民股東和非農股東設置了不同的權力和義務，農民股東普遍采用“保底+分紅”的模式，這一模式一直被學界所爭議。劉云生（ 2018）認為，“保底分紅”既不屬于農村土地承包經營權出租更不是正規的股份制組織形式，但其流行程度卻說明了這種非正式制度的強勁生命力和強大影響力。在大部分農地股實踐中，農民入股是以保底收益為前提條件，在此基礎之上視合作社盈利情況進行分紅。雖然保底收益在一定程度上保護了農民的利益，但根據《農民專業合作社法》第44條，參考《公司法》第167條關于利潤分配規定，在這種情形下，“保底+分紅”模式違反了法律的規定，以“農民保底保障金”的形式將合作社的盈利發給農民股東，會挫傷其他股東的積極性，影響合作社各個群體利益的平衡。合作社初期經營期間營利一般比較微薄，對于部分成長周期比較久的農作物，從種植到銷售可能要經過幾年的時間。若此時還支付農民股東保底收益，會影響合作社資本運營，導致合作社發展緩慢。因此在實踐中急需選擇較好的方案來解決當前困境。

2.3退出機制不完善

合作社的股權退出包括兩種情形，即股權主動退出與合作社破產解清算后的被動退出。基于農業生產的周期性，《農民專業合作社法》第15條規定了入社注意事項及退社的具體時間期限。“入社自愿、退社自由”是農民專業合作社原則之一，但是在實踐中，很多合作社依照上述法律在章程中提高了成員退出合作社的門檻，這變相的制約了成員退社的自由。第二，合作社在初期運營時已經統籌規劃所有的土地，若此時有農民股東退出，已經用于生產的土地就要返還，這樣就會給其他股東以及合作社整體運營帶來很大的影響。第三，土地經營權在入股合作社之后同樣存在風險，一旦市場環境不穩定或經營不善，合作社就會面臨破產。在目前法律法規不完善的前提下，參考《破產法》等相關法律規定，當農民以土地經營權入股合作社時，土地經營權便轉讓于合作社中，成為了合作社的獨立財產，因此土地經營權也應當用于清償債務。如此一來，農戶不僅沒有了股東的身份，還會失去得以安身立命的土地經營權，這樣的結局是政府和農戶都不愿意看到的。

3土地經營權入股農民專業合作社法律制度瓶頸破解

3.1規范土地經營權入股評估機制

首先，建立科學合理的土地經營權入股評估機制。根據本地的實際情況，綜合土地質量、數量、種植的品種、入股期限等因素，對土地經營權的評估作價進行合理的探索，進一步明確作價評估的計算方式，再參照現有的土地流轉指導價格制定完整的評估體系。其次，嚴格落實土地經營權入股合作社價格評估制度。事前評估清晰，事后才便于計算具體的股值，也為農戶后期退股時的資產計算做好鋪墊。對此，可以參照《公司法》第27條規定，這樣既避免暗箱操作的可能性、保證農戶的利益，又有助于實現土地經營權入股發揮最大的價值，以程序上的完整來保證實質的公正。最后，政府部門有必要設立第三方專業評估機構。評估機構須得到相關部門的資格認定后才允許進入市場，評估人員也應進行專業的培訓。對于評估定價應及時提交相關部門備案，涉及到農民重大財產利益時，還應提交相關領域專家共同商議。關于評估費用的問題，可以考慮由政府、合作社和其他機構承擔，以此來減少農民的負擔。政府作為社會的管理者，可以通著相關財政資金予以支持。合作社作為直接受益者，也需要承擔一部分費用。通過進一步考慮到各地區實際情況，因地制宜，進而建立更加公正合理的評估機制。

3.2調整土地經營權收益分配方式

《關于開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點的指導意見》（2019年1月21日）指出，鼓勵探索優先股模式，這為解決土地經營權收益問題提供了很好的思路。本文認為，可以構建“先租后股+優先股+入股保險”三位—體模式解決方案。人股前期，可以考慮先將土地經營權以出租的方式加入合作社，如此一來，合作社每年只需付給農戶相應的實物或資金作為土地經營權出租的價值，這樣可以保障農戶基本的溫飽問題。在合作社發展狀況穩定后，可以根據農戶意愿再決定是否將土地經營權作為資產入股到合作社。其次，在保障農戶利益前提下，在合作社中實行優先股制度。任紅（2014）認為，優先股股東享有優先分紅權，但就日常經營管理事項沒有表決權。這樣農民股東在合作社中享有優先分紅的權利，合作社在盈利時必須向農民股東支付固定收益。況且，優先股股東就一般事項不能出席股東會，這也符合農民股東的利益偏好。最后，構建人股保險。如果合作社沒有按照約定優先分配利潤給農民股東，農民股東仍可以從保險公司得到賠償金。此外，對于購買保險費用問題，可以考慮省、市、縣三級財政按照比例補貼，合作社分攤兜底的方式，以此來減輕農民股東購買保險的壓力。如此一來，農民股東通過購買入股保險來保證其“保底”要求，在優先股利潤沒有得到分配的情況下。通過這樣一系列的分配調整，可以將農民股東的保底分紅要求和法律規定的分配制度沖突有效避免。

3.3完善土地經營權股權退出機制

依據《農民專業合作社法》基本原則的退社自由，進一步規范土地經營權股權主動退出的法律規定。為保障農民股東退社的自由，可實行替代性安排來解決農民主動退出股權的困難。任大鵬（2015）認為，對于要求退社的農民股東，在土地承包權剩余期限一致的前提下，可以先用同等質量面積的土地經營權更換或以同等價值的貨幣返還。因此，可以從這兩個角度出發完善相關法律規定。對于要求退股的農戶，在符合退出申報的程序性條件后，可以要求合作社調換地塊或以等值的土地經營權、貨幣置換，且對比入股與退股時差價進行補償。其次，對于合作社破產清算后被動退出。根據《農民專業合作社法》第55條、《破產法》有關規定，在合作社破產解散時，土地經營權作為合作社出資的財產，應對債權人進行清償。梁清華等（ 2020）認為，土地經營權承載著農戶的社保功能，是其失業保障、養老保障。如果從政策上適當減輕農民股東的責任，那么債權人的利益又無法得到保障。可以考慮讓農民按照有關規定回購土地經營權。對此，在合作社成立初期就應與農戶簽訂《土地經營權入股作價收益分配和退出規定》并在合作社的章程中予以明確，就回購的期間、方式、具體的要求做出規定。在合作社宣告破產后債務清償前，讓農民股東以同等價值的實物或貨幣回購所入股的農地經營權。若回購的價格超出農民股東能力范圍，應由集體出資，如此可以確保土地經營權不會外流。農民以這樣的方式回購土地經營權，又可以讓債權的利益得到相應補償。如此，平衡了各方利益主體的權益。當然，用土地經營權賠償清算時，還應該考慮到土地經營權的價值問題。土地經營權在入股合作社之后，其價值也會發生變化，此時就應當重新評估，將農作物和附著物的價值計算在土地經營權價值之內。最后，在合作社破產清算后剩余財產的分配上，應該調整相應的分配順序，優先考慮農民股東。對于缺乏一定生活保障的農民，應為其提供暢通有效的救濟渠道。

4結語

土地經營權入股農民專業合作社，促進了土地經營權的資本化，是放活土地經營權的重要抓手，有效推動了農業產業化經營進入更高層次。當下，土地經營權入股農民專業合作社在全國很多地區開展了實踐，也凸顯出了很多問題。因此，我們更需要破解土地經營權人股農民專業合作社法律制度的瓶頸，也只有這樣，才能夠借助現階段農村土地制度改革的東風，促進鄉村振興。

[參考文獻]

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[3]任大鵬.土地經營權入股合作社的法律問題[J].農業經濟與管理.2015（05）：31-38.

[4]梁清華，王洲.論土地經營權入股保底收益的法律實現路徑[J].宏觀經濟研究，2020（06）：153-158.

[收稿日期] 2020-07-16

[基金項目]貴州省研究生教育創新計劃項目（黔教合YJSCXJH（2019）067）。

[作者簡介]高蒙蒙（1993-），男，江蘇徐州人，2018級碩士研究生，研究方向：民商法。