社會團體參與環境公益訴訟的若干思考及路徑研究

應歡

《易經》中說，“觀乎天文，以察時變;觀乎人文，以化成天下”， 生態環境歷來是我中華民族永續發展的重要根基，先有秦漢時期 “虞衡制度”、后有“樓蘭文明”，再到中央提出的“堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、打好污染防治攻堅戰”等，中國對于環境保護有著清楚的認識并為之付出持續努力。

公益訴訟（public interest litigation ）是社會治理的一項重要手段，我國對于公益訴訟的研究和實踐時間尚短，還未探索出成熟模式，根據規定，公益訴訟是指特定的國家機關、組織、個人，對違反相關法律法規，侵犯國家、社會、他人利益的行為，向法院依法追究法律責任的活動。

一、環境公益訴訟的由來及發展

環境公益訴訟是以生態保護為目的，由來已久。在美國，它被稱為公民訴訟（citizen suits），最早出現在20世紀70年代《清潔空氣法》（The CleanAirAct）中，而涉及環境保護的聯邦法律更通過“公民訴訟”條款明文規定公民的訴訟資格，這與《聯邦地區民事訴訟規則》構成了較為完善的公益法律體系;日本的環境行政公益訴訟（民眾訴訟）制度也頗有淵源;大陸法系中，法國、德國的環境公益訴訟也各有特色。德國法律通過建立 “公益代表人制度”、賦予環境保護團體訴訟權能兩個途徑來實現環境行政公益訴訟;法國針對環境污染監測、監督管理方面的嚴重疏忽、缺失行為以及違背法律法規的行政措施等，任何環保團體均可向行政法院提起要求確認、撤銷或采取管制措施的行政訴訟[1]。各國做法不一，但其重要性不言而喻。

本文擬通過對社會團體提起環境公益訴訟的案例進行分析、查閱其由來及發展情況、討論并研究社會團體參與環境公益訴訟的現實問題，并提出相應的解決措施。

二、我國社會團體參與環境公益訴訟的價值及現狀

2018年8月，河南省高級人民法院公布“河南省環保聯合會與被告聊城東染化工有限公司環境污染責任糾紛公益訴訟一案”，雙方調解達成一致。這是一個典型的由社會組織起訴的環境民事公益訴訟案件，代表著我國公益訴訟的進步，實現了環境利益較大化。

如今，生態環境保護已成為中國乃至全球共同關注的核心與焦點，而近年來我國的環境公益訴訟制度正在穩步推進。在“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的背景下，十九大以來黨中央也為此做出政策及各種部署工作，把環境利益納入為社會公共利益，探索新模式，在各地創建、試點、運行。包括全國首例“毒跑道”案、黃河流域生態環境司法保護典型案例、東營區六戶鎮武家大溝東段兩岸堤壩非法取土案，都是社團參與環境公益訴訟的方式并取得實效。[2]

新頒布的《中華人民共和國民法典》第七章“環境污染和生態破壞責任”對環境保護引進了懲罰性機制，這是一重大舉措。之前，在《民事訴訟法》修訂案中，首次提出社會團體可以提出環保公益訴訟，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國首次確立社會組織能擁有公益訴訟主體原告資格的制度，至此有數據顯示700余個社會團體可以參與環保公益的維護。

目前，公益訴訟分為民事和行政兩種，檢察機關提起的行政公益訴訟，個人、社團提起的民事公益訴訟，據最高人民法院《中國環境資源審判（2016-2017）》數據顯示，至2019年6月，各級人民法院共受理各類環境資源民事案件197762件，審結 141123件;受理各類環境資源行政案件36713件，審結 29142 件。[3]從組織管理學看來，環境社會團體是功能性群體，目的明確、重心明顯，致力于生態環境保護。如 “中華鳥會”“中華環保聯合會”等，都帶有公益性、群眾性的特點，應當成為訴訟團體的主力軍。

三、存在問題

聊城化工一案，雖然是社會組織提起環境公益訴訟的典型代表案例，但長期以來因自身發展受限制、法制體系不完善、經費來源不明確、與行政訴訟之間關系難以協調等問題存在，社會組織參與此類訴訟的發展歷程仍舊十分艱難。

（一）對團體訴訟主體資格限制過多

新《環境保護法》雖已認可社會組織在環境公益訴訟中的原告主體地位，但卻要求要同時滿足以下條件：“社會組織需專門從事環境保護公益活動、且訴訟與業務相關;5 年內沒有違法紀錄，沒有受到過與業務相關的行政和刑事處罰” [4]，若根據上述法律規定，在2015 年至2019 年期間全國只有不到100家社會組織滿足提起環境民事公益訴訟的條件，且大都是“共同原告”。如“綠發會起訴寧夏八家污染企業違規排放”便是因“主體不適格”不符法律規定;“中國環境科學學會”是我國最早成立的環保社會組織，但為取得民政局頒發的中國社會團體登記證歷時多年，如此過程限制過多，艱難而漫長。

（二）訴訟資金籌集難度大、鑒定費用高昂

案件訴訟費通常以標的額百分點計算，其中更不包含鑒定費、差旅費、交通費等?，F實案件中，“自然之友”對常州某地提起的訴訟費用高達189.18萬元、“湖北省首例由社會組織提起的訴訟評估費為 206.75 萬元”，社會組織大都屬于“非營利性”，資金籌集方式幾乎都是靠社會捐贈、會費收取、政府資助、投資回報等，如下表所示，幾乎只能用于維持基本活動經費及組織運行，對于環境公益訴訟，因各項大額的鑒定費、律師費導致其實在難以支付。

（三）行政與民事公益訴訟缺乏平衡

按訴訟主體不同，可分為民事和行政公益訴訟。環保社會團體本身為環境保護而聚合，有著公共的價值目標，但畢竟沒有行政機關的強制性、職權性，對于公共利益的維護力量有待加強。目前檢察機關能提起的環境公益訴訟案件數量遠超社團組織，兩者并沒有理順訴訟關系，不能平衡發展，從而形成不良循環。

四、對策討論及路徑研究

（一）改善社會組織訴訟現實環境，突破自身限制

社會組織在我國實行雙重登記管理制度，因是自發性群眾組織，沒有行政機關的強制性、執行力，自身發展本就缺乏支持，而被告往往是大企業，它的發展對一個地區或省市經濟有著重大影響，社會組織更顯得十分弱小，因此政府要對社會組織的發展制定更多的“傾斜”政策，不能利益至上，加強對社會組織的扶持力度，鼓勵其維護環保公告利益，為其打破自身的僵化局面，與政府一道投入到公共管理中去。

（二）開創環境公益訴訟司法鑒定新模式，建立訴訟基金

社會組織不能通過訴訟謀取私利，而高昂的訴訟、鑒定費是面臨的首要問題。建立國家環境公益訴訟基金是解決社團資金壓力的重要舉措，既能擴大社會組織的資金來源渠道，使其不受限于各方救助，也可以通過完善基金程序整理訴訟基金申請、監管制度;對于污染企業，基金可以給其緩沖時間，讓企業能盡快修復環境、完成內部整頓。最高檢和生態環境部九部委聯合印發《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》第11條規定“探索完善鑒定收費管理和經費保障機制”，先不繳納鑒定費，由敗訴方承擔。在民事公益訴訟中，也應減輕或減免訴訟所必需的專家咨詢、司法鑒定、律師代理等費用，為其提供有利資金保障。

（三）制定專門的環境公益訴訟法并引入懲罰性賠償機制

全國政協委員鞏富文說“目前與公益訴訟相關的法律條文只散見于民事訴訟法、行政訴訟法、環境保護法、海洋環境保護法等法律和司法解釋中”，為此要設置一部專門的環境公益訴訟法律，不僅僅依靠散見的法律條文，更要集中統一實施[5]。排污企業向來都存有僥幸心理，認為不會造成過大的環境侵害，違法后依舊能獲得高額利益，朱列玉也曾一度呼吁應頒布“珠江保護法”，并在環境公益訴訟中引入懲罰性賠償制度，彌補行政公益訴訟缺位。因此引入懲罰性賠償可以遏制惡意損害環境的行為，從源頭上為社會組織維護環境公益事業加強了信心、減輕了負擔。

（四）實現民事與行政公益訴訟之平衡

目前，環境民事和行政公益訴訟是為生態環境保護而共存的，從行政角度來看，因其職權性和保障力強，行政機關更易提起訴訟，且執行更有效，但權力濫用行為卻是有發生，不能成為生態環境救濟的主力。而環境公益訴訟與環境行政執法應該是一個“互補”及“監督”的關系，兩者的訴訟地位應該平等，且法律制度應該進一步明確。

完善環境公益訴訟制度可以為生態文明建設提供堅強的法治保障。在大力扶持社會組織提起環境公益訴訟中，要解決其自身發展有限的問題，實現環境資源信息共享、均衡民事與行政環保訴訟資源、建立健全地方乃至全國層面的公益訴訟基金制度，方能助推社會團體參與民事公益訴訟的制度建設。

參考文獻：

[1] 姜素紅，鄧海林.公民提起環境公益訴訟原告資格之探析[J].中南林業科技大學學報（社會科學版），2013（2）.

[2] 楚晨.環評審批中如何引入基于環境公益的公眾參與[J].中國人口資源與環境，2019（12）.

[3] 魏勝強.論綠色發展理念對生態文明建設的價值引導——以公眾參與制度為例的剖析[J].法律科學：西北政法大學學報，2019（2）.

[4] 沈春耀.深入學習貫徹習近平總書記憲法重要論述精神全加強憲法實施和監督[J].中國人大，2018（11）.

[5] 李征.公益訴訟中訴前程序與訴訟程序銜接問題研究[N].民主與法制時報，2018（5）.