我國行政派出機關相關問題探析

潘亞楠

一、行政派出機關概述

（一）行政派出機關的概念及歷史沿革

行政派出機關是指特定行政機關經一定程序設立的在特定行政區域以其自身名義行使特定行政管理職能的行政機關。

作為一種行政派出組織，行政派出機關并不是現代社會的獨創?！皬那卮谋O到漢武帝時期的十三州刺史部、魏晉隋唐時期的行臺再到唐貞觀時期的道、宋代的路……僅任何一個朝代就可以羅列出許多該時期政府的派出機關或是派遣使?！?中國古代，國家設立派出機關，一是為了強化中央對地方的監督與控制，如北宋實行路制，在州縣之外設路作為中央派出機關的性質，代表朝廷對地方實行監督;二是為了強化對特定領域、區域的管控與治理，如元代御史臺是為了“掌察一方諸路州縣百官善惡政治得失之事”;三是為了完成特定時期的特定臨時性任務，如清代的巡按御史、巡漕御史、河東巡鹽御史等。

新中國成立后，行政派出機關的主要形式有：

1.行政公署、區公所、街道辦事處。根據2015年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條的規定，省、自治區人民政府經批準，可以設立若干派出機關，名稱不再限定為行政公署。縣、自治縣的人民政府經批準，可以設立若干區公所。市轄區、不設區的市的人民政府經批準，可以設立若干街道辦事處。

2.開發區管理機構。設立開發區管理機構始于上世紀80、90年代。起初其并非定位為行政派出機關，其職責主要是對特定區域經濟發展的統籌、規劃與協調。之后，越來越多的地方將開發區經濟發展與社會事務管理融合，統一交由開發區管理機構負責，其法律地位遂逐漸改變。2014年的《安全生產法》第八條第三款的規定意味著國家最高權力機關首次以立法的形式認可了開發區管理機構的行政主體資格，即為政府所設立的派出機關。2017年《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》也將開發區管理機構視作行政派出機關。最高院《行政訴訟法解釋》第二十一條也認可了開發區管理機構及其所屬職能部門作為行政派出機關的法律地位，因為其可以對外作出相關行政行為并可作為被告承擔相關法律責任。至此，無論學術上如何爭論，但在具體的立法、行政、司法等法律實踐中，應當將開發區管理機構以行政派出機關來看待。

3.規章授權的行政派出機構。根據《行政訴訟法解釋》第二十條的規定，經法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政派出機構具有行政訴訟主體資格。因此，此時的行政機關派出機構實際具有行政主體資格，也即該法律、法規或者規章授權組織實際上是行政派出機關。并且，該解釋首次承認了規章授權組織的法律地位，為行政和行政機構管理提供了新的思路和模式。

（二）行政派出機關與行政派出機構的區別

二者之間有諸多共同之處，比如，“它們都是行政機關依法設立的擁有一定行政管理職能的行政組織，設立的目的是都是為了更好地實現對社會事務的管理，二者必須在法律授權或者設立機關的授權范圍內開展活動”。 二者的區別主要有以下幾個方面：

1.設立程序不同。設立行政派出機關必須有法律、法規或者規章依據，并經法定機關審批，而設立派出機構并未有明確的法律限定，一般情況下設立的關鍵在于機構編制部門的審批。

2.職權范圍不同。派出機關的職能是綜合的，其職權范圍涉及到所轄區域的諸多方面，甚至具有相當于一級人民政府的管理職能。如2014年西藏昌都地區撤銷前其職能機構多達35個， 其主要職能是執行西藏自治區人民政府的決定和命令;再如街道辦事處也具有基層政府的若干職能科室。而派出機構如公安派出所、工商所等則是基于某一項行政職能或某一類行政事務而設立，權限相對單一。

3.法律地位不同。二者最大的不同在于，行政派出機關屬于行政主體，能夠獨立承擔責任，具有獨立的地位。而行政派出機構不是獨立的行政主體，除非有法律法規的明確授權，否則不能以自己的名義行使權力。

二、行政派出機關的職權來源

（一）行政派出機關的權源理論

1.法律授權理論。直接授權，也即法律授權，是指通過法律法規直接授權相關機構和組織行使行政職權。作為行政機關，其權力源于國家權力機關的賦予，歸根結底是人民通過權力機關所賦予的。授予形式主要是權力機關通過制定法律明確行政機關的權力歸屬、界限與程序等。因此，行政機關的權力源自權力機關的法律授權。但基于行政系統內部中央對地方、上級對下級、政府對部門以及管理機關對法律法規授權組織之間領導與被領導的關系，這種源于法律賦予的權力的行使，還同時受制于行政領導機關等的監督與約束。

行政派出機關雖然也是行政機關的一種組織形式，其與設立機關之間也是領導與被領導的關系，然而其沒有同級權力機關，也鮮有法律對其職權范圍和程序進行明確，只有《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定相關政府可以設立派出機關，以及個別行政法規和規章規定了部門派出機關職責。因此，將行政派出機關權力定性為直接源于權力機關法律授權略有不妥。

2.設立機關授權理論。間接授權，是指行政機關通過設立派出機關將其行政職權授予其派出機關行使的一種授權形式。行政派出機關是其設立機關在特定區域的代言人或者代理人，雖然能夠以自己名義實施管理和發布決定、命令，但實則僅是代其設立機關在履行職責，權責主體依法是其設立機關。行政派出機關行使該項職權，是因為法律允許設立機關設立派出機關和行政派出機關經法定程序由法定主體審批成立。所以，也可認為行政派出機關權力直接源于其設立機關授權。

（二）行政派出機關權源理論重構

現實中，行政派出機關分為政府派出機關與部門派出機關，而行政授權也包括行政機關直接授權與法律法規授權。

1.政府派出機關的授權形式。其設立形式多是間接授權，即設立機關的權力授予。法律法規并不直接授權給行政派出機關，而是規定政府可以依據一定程序和形式設立派出機關并授予其相關權力。此時，相關法律法規只是為行政派出機關設立以及權力獲得打開了“方便之門”，卻并未明確其具體職權內容與界限等。此時，具體的授權形式包括通過設立批復或者三定方案等明確授予其具體的行政職權等。

除了地方政府組織法規定可以設立的政府派出機關，其他政府派出機關的設立缺少法律或者法規以上的依據。但是，根據行政訴訟法及行政訴訟法解釋，規章授權和國務院、省級政府批準設立，乃是具體授權的必要要件。這種情況下統一以規章的形式實現對行政派出機關的授權，是必要且相對合理的規制措施。此時的規章及設立批準乃是行政授權依據，多數也未明確其具體職權內容與界限。所以，此種行政派出機關的權源也是行政機關授權。

2.部門派出機關的授權形式。關于部門派出機關，其設立多未有組織法上的依據。因此，其設立依據主要是其他專門法律法規的規定，同時相關法律法規也是行政授權的形式，此種授權屬于直接授權，即法律法規授權。

三、行政派出機關行政法律資格

（一）行政派出機關的執法資格

1.政府派出機關的執法資格問題?，F行立法在組織法層面，一般都沒有明確授權政府派出機關對外行使行政管理權，所以其職責多數屬于內部或者程序性審查職責。但是，基于城市管理精細化和直接化發展趨勢，街道辦事處在其他法律層面被授予了具體的行政執法權。比如2014年天津市政府頒布《天津市街道綜合執法暫行辦法》，規定街道辦事處可以集中行使城市管理綜合執法、環境保護等13個方面的行政處罰權。

2.開發區管理機構的執法資格問題。除了街道辦事處，經依法批準的開發區管理機構的執法主體資格的認定是個難題?！缎姓V訟法解釋》雖然承認依法設立的開發區管理機構的訴訟主體地位，但關于其是否具有實質的執法主體資格卻未給出明確的意見。比如，在允許開發區管理機構及其所屬職能部門作為被告的同時，無論是行政訴訟法還是其解釋均未明確進行訴訟審查時如何對其行為的執法主體資格等相關行政程序的合法性進行審查。而事實上，只要承認其被告資格，幾乎所有的案件都會涉及對開發區管理機構及其所屬職能部門執法主體資格的審查問題。實際上既然讓其當被告就應當認可其執法主體資格，否則這種被告資格在實際訴訟活動中即無意義。即便是對于未經國務院、省級政府批準的開發區管理機構，法治化的處理方式應當是按規定清理整頓或者上報批準，以法律的方式和途徑將其納入到法治監管的范圍。

3.部門派出機關執法資格問題。部門派出機關一般均系根據有關專門法律法規規定而由有關部門設立，其設立初衷即是解決部門管理力量不足等問題，因此多數在上述法律法規中一般都明確了部門派出機關的具體職責。所以，部門派出機關一般具有執法主體資格。

（二）行政訴訟法律資格

行政派出機關只要具有民事主體資格，一般即具有民事訴訟主體資格。根據《行政訴訟法》第二條的規定，行政訴訟主體是行政機關。而事實上，行政機關一般包括政府、政府部門、法律法規授權組織以及行政派出機關。行政派出機關即是行政機關的一種，因此行政派出機關原則上具有行政訴訟主體資格。

（三） 行政復議主體資格

根據《行政復議法》的規定，政府派出機關或政府部門所設立的行政派出機構均具有作為行政復議被申請人的主體資格。而對于行政派出機關可否作為行政復議機關，現行法律未明確。從機構設置實際和行政層級監督的必要性上講，理應準予省級政府派出機構承擔行政復議機關職責。而開發區管委會在機構設置和管理實際上與行政公署類似，也有必要完善立法，確立其行政復議機關地位。

綜上，行政派出機關經依法授權獲得特定行政職權，因而具備行政執法與管理的主體資格。根據權責一致的法律原則，因其行政行為而導致的行政爭議與責任，理應由其作為獨立的主體參與到相關訴訟和行政復議程序中，并依法承擔有關責任。

注釋：

董娟.集權、分權與治理：行政派出組織的緣起、特點與影響[J].華南農業大學學報（社會科學版），2011（8），第136頁.

袁明圣.派出機構的若干問題[J].行政法學研究，2001（3），第15頁.