關于我國行政協議的概念問題探究

匡華

行政協議司法解釋 對行政協議的定義作出后，對于多年以來學者關于行政協議定義爭論暫時告一段落[1]。雖然現在的行政協議解釋重新解釋了行政協議的概念并且行政協議的相關訴訟制度進一步完善，包括適用民事規則，行政優益權行駛，執行內容非訴強制執行等，但是從我國《行政訴訟法》的制定和修改以及頒布施行的全過程來看，經歷的發展期限較短，在此基礎上建立的制度規定是難以稱之為成熟的[2] 。因此這些不夠完善的理論制度在實踐的過程中，諸多的爭議也就隨之產生。為此，準確把握和理解行政協議的概念，法律特征，類型，對于行政協議識別具有重要的理論和實踐意義。

一、行政協議概念的研究過程

行政協議出現伊始，很多學者將重點放在給行政協議下定義之上，因而筆者認為行政協議的概念與其識別標準是有重要關聯的。在新《行政訴訟法》修改之前，“行政合同”或“行政契約”是對行政協議的一般稱謂，這是一個頗具爭議的法律概念，多位知名教授都對該概念作了相關定義。

為減少與相關學者的爭議，也為了避免與《合同法》中相關制度發生沖突，新修訂的《行政訴訟法》首次在立法的層面把行政管理實踐中的“行政合同”界定為“行政協議”。因此，一些行政法學者所理解的行政協議是只代表行政機關相互之間訂立的公法合同的觀點也就被立法所排除在外了，行政協議的主體被限制在行政機關與行政相對人之間，這就與新的立法規定相符合。

《行政協議司法解釋》出臺后，關于其定義的爭議暫時告一段落。

二、 行政協議的概念和構成要件

從《行政協議司法解釋》第一條 可得知，行政協議具體包含以下四個要件：主體要件、目的要件、內容要件和意思要件。一是主體要件，履行行政職責的行政機關必須作為行政協議的一方當事人主體;二是目的要件，行政協議的合同目的應當是為了有助于達到相應的行政管理或公共服務目標，為社會公共利益服務;三是內容要件，行政協議的合同內容需要含有行政法意義上的權利義務內容，是行政法律關系的特定化和具體化。比如政府特許經營協議，征收補償協議等;四是協議意思要件，行政協議的當事人之間的真實意思表示能夠達成合意，從而確定行政協議的內容。

三、 行政協議的法律特征

根據《行政協議司法解釋》作出的定義及其本身的內涵外延，行政協議具有如下法律特征：

（一）行政協議的主體特征

與民事協議有所不同的是，該協議當事一方必然是行政機關。行政主體在我國是一個學理上而非法律上的概念，指的是“享有行政權力，能以自己的名義行使行政權，做出影響行政相對人權利義務的行政行為，并可以獨立承擔由此產生的法律責任的社會組織。”其中，行政主體本身分別具備的特征有：一是享有國家給與的行政權力，可以利用自身權力組織一定的行政活動，對社會施加一定的行政影響;二是可以以自身名義行使行政權力，區別于內部的組成機構及受行政機關委托執行行政管理任務的組織;三是行政主體是具有完全獨立的法律資格，可以獨立承擔法律責任。一般來講，我國現有兩類組織可以作為行政主體，一種是可以授權法律、法規的機關組織;另外就是國家的行政機關。由此可以看出，行政主體是因其行政權力執行者的身份、地位而作為行政協議的一方當事人，而不是如同民事協議一般，作為平等的一方協議當事人。這一點表明行政協議始終是與行政職權緊密聯系在一起的。行政機關因其主體資格法定，其所具有的權力義務亦由法律明確規定，不可隨意轉授他人，因此作為另一方當事人的法人、公民、其他組織的選擇范圍必然會受到行政機關法定職責的限制，而不是毫無邊界的。

（二）行政協議的目的特征

一般認為合同的目的是合同雙方通過訂立和履行合同而期望得到的東西或達到的狀態。行政協議之所以不同于民事合同，重要的一點在于其目的是為了實現公共利益或者行政管理目標，行政協議是執行公共事務或者履行行政職權的手段，其內容涉及國家和社會的公共事務。誠如葉必豐教授所提出的觀點 ，公共利益是指可以滿足社會公共需要的資源和條件，使社會公眾得以生存和發展。行政協議作為一種行政行為，維護和實現社會公共利益是其內在的必然要求，盡管在特定情形下與個人簽訂協議時，存在個人主體的個人盈利目的，但不得與社會公共利益相沖突。社會公共利益的優先性應成為處理個人利益和社會利益的基本準則。行政機關是依據法律法規的規定設立的，其存在的目的和意義便是行使國家賦予的職能。其履行行政職責必然遵從于其他主體簽訂的行政協議，并且最終是為了維護公共利益，必須依照行政法律法規簽訂和履行。當今社會關系日益復雜，在公共行政過程中將部分行政事務，特別是具有公益性、服務性事務交由其他社會力量來處理有利于提高行政機關的效率，也是符合社會發展規律的。行政協議是行政管理的一種手段，是就具體的行政管理行為而言的，它不是一個抽象的法律概念。對行政協議目的的理解脫離不了導致其產生、變更和消滅的具體行政法律關系。行政協議作為履行行政職權的法律手段，應當是直接意義上的，這意味著協議本身內容的執行就構成履行行政職責的法律行為，不需要憑借其他法律行為或法律關系以達到行政管理目標。

（三）行政協議的行政優益權特征

行政機關出于維護公共利益，與法人、公民或社會其他組織依據行政法律法規通過協商一致基礎上簽訂的，因而行政協議具有行政性和合同性的雙重屬性。在我國，“公共利益優先于個人利益”是歷來被奉行的價值取向，個人利益應當服從于公共利益。在此思想的指導下，法律賦予了作為行政協議一方當事人的行政主體可以具有部分行政特權，一般可以將這些賦予的特權稱之為行政優益權。雖然行政協議在司法實踐中已被廣泛采用，但是對于行政優益權并沒有統一的法律規定，而是散見于不同的法律法規當中。在學界，對行政優益權的界定也有不同觀點，有學者認為行政優益權是“選擇行政合同相對方的權利、監督和指揮行政合同的履行、單方面變更或解除行政合同的權利以及對不履行或不適當履行合同義務的相對方的制裁權”;也有學者認為所謂行政優益權就是“不履行合同義務的相對一方的直接強制執行權、直接解除契約權、對違約構成違法的相對一方處以行政制裁措施的權利、在情勢變更情況下單方變更與解除合同的權利以及對行政合同的解釋權等。”筆者認為行政優益權是國家為保障行政機關有效行使職權，維護和實現公共利益，從法律上賦予行政機關在行政協議中享有的優先權利，包括依法解釋簽訂協議后雙方之間應該各自享有的權利、根據行政協議所設定的行政機關指導和監督的權利，協議變更或解除協議的形成權以及由于行政協議對方當事人違反協議約定時的制裁權。在行政協議中，行政機關與相對人簽署協議時不像民事合同一般，以平等的協議一方主體的身份進行，而是為了實現公共利益而以簽訂協議的方式實施行政管理。行政協議本質上是行政行為，作為公權力的行使者，行政機關代表的是社會公共利益，行政優益權給予社會公共利益的優先性而存在相應的合理性。

四、行政協議的性質與類型

（一）行政協議的性質

基于前文分析得出，行政協議所反映的是一種法律狀態，該狀態受到合同規則變化的影響，這充分體現出私法規則和公法規則之間的融合所帶來的變化。因此說行政協議既不同于民事合同，也有別于單純的行政行為，其始終表現出行政性與合同性的雙重特征。行政協議的這種雙重屬性不是一種混亂的堆砌，而是相互結合各有表現的[3]。具體而言，行政協議的行政性表現在以下幾個方面：

第一，行政協議立足于已存在的行政法律關系，其出發點和落腳點在于幫助行政機關履行行政職責，完成公共服務目標。由此可以說，行政職權成為了行政協議產生的直接緣由。一般而言，行政協議僅僅發生在行政機關和法人、公民和其他社會組織之間，該協議的簽署必須在行政機關的法定職責范圍內。行政協議需要圍繞行政職權而進行的事實可以說明沒有行政法律關系的存在，這種行政法律關系的主體之間就不會有行政協議的法律關系基礎。行政協議彼此當事人之間所形成的特定法律關系，無疑是由協議當事人之間存在的行政法律關系所決定的，行政法律關系的性質決定了行政協議的性質。

第二，在行政協議的履行過程中，作為一方當事人的行政機關有權進行監督、指揮和管理。行政協議是在行政機關法定職權范圍內為了實現行政管理目標而訂立的，行政機關既屬于協議當事人，也屬于行政主管機關。故行政機關應當在依法履行合同義務的同時，對協議的履行過程可以依其職權進行監督、指揮和管理的特權。雖然行政協議是協議雙方當事人行為的依據，但是協議并不能排斥行政職權的行使。對此有三層含義：首先，在雙方簽訂協議之后，行政機關作為當事人有權利對另一方當事人實施進度、完成狀況實行對應的檢查和監督;其次，行政機關有權在監督檢查的基礎上，對協議的不當履行進行糾正，指揮另一方當事人嚴格按照行政協議的標準履行;再次，如果另一方當事人不履行行政協議，行政機關可以依據法律賦予的強制手段，強制對方履行協議，以保證行政管理目標的實現。

第三，行政協議本身是實現行政法律關系的載體和外在形式，其行政性不僅體現在行政法律關系是其賴以建立的基礎，還體現在行政協議以特殊化和具體化的方式固定行政法律關系。行政協議雙方在協議約定事項范圍內，形成一種具體的新型行政法律關系。因而，行政協議條款所約定的事項總是與特定的行政事務有關，其中的權利義務關系以及目標責任等都具有典型的行政特色方面。

第四，在特定情形下，行政機關可以根據相關法律法規之規定單方面終止協議。一般來說，在民事合同領域，任意一方當事人無權單方解除合同，與此不同的地方為，行政機關可以在有關法律法規規定下單方面終止協議。這也是行政機關享有行政優益權的突出表現。法律賦予行政機關此項特權，是因為其作為國家行政權力的行使者，有權單方面設立、變更和消滅行政法律關系。行政機關的基本行政功能不會因行政協議而消滅，而只會受到嚴格的限制。當然，此種權力的行使必須于法有據，不得越權行使;行使對協議的變更或解除權，要有合理的情勢發生，并且要給予合理的補償。行政機關不得任意行使此種特權。