淺談我國建設工程概預算制度的創新發展

[摘要]工程造價與管理是工程建設宏觀管理的關鍵環節，我國工程造價管理制度改革隨著我國社會發展和經濟體制改革經歷了艱難的改革過程，走過了從政府定價到市場定價、從量價合一到量價分離的歷史進程，價格形成經歷了由總量控制、指導定價到政府宏觀調控、企業自主報價的個改過程，通過建設工程概預算制度的創新發展，逐步實現了建設工程造價全面改革質的飛躍。

[關鍵詞]建設工程;概預算制度;造價管理

[中圖分類號]TU723.3

[文獻標識]A

工程造價計價與管理是工程建設項目管理中的一個子系統。我國建設工程概預算制度隨著國民經濟的發展，不斷地改革和完善，日益適應國民經濟建設的需要，特別是2008年7月9日國家住建部發布第63號公告，頒布《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2008），并于2008年12月1日起實施，這標志著我國建設工程計價模式發生了質的變化，是一次計價觀念、制度、體制、模式和方法的革命。為我國建設工程領域工程造價管理提供了重要依據，它更加有利于工程合同管理與誠信機制的形成，是進一步推進工程總承包和健全工程管理體制的戰略性措施。對規范我國建設市場和工程承包市場行為，促進工程建設企業的發展，創造中國工程承包國際品牌，不斷提高工程建設投資綜合效益將起到巨大的推動作用。

1我國工程概預算制度的形成

新中國成立以后，我國的工程建設（或建筑工程）產品造價（或工程概預算）的制度規章、計價基本原理、規則與計價方法等，隨著我國建設事業規模、國民經濟的發展和經濟體制改革的不斷發展，經歷了艱難曲折的成熟過程。

1.1國民經濟恢復時期的工程定額管理

新中國成立初期（1949-1952年）是我國國民經濟的起步和恢復時期。這個時期我國的經濟處于起步階段，大規模的經濟建設還未開始，基礎建設事業也處于起步階段，與此同時，國營建筑企業還沒有建立起來，當時少量的基礎性恢復建設工程主要由私人承包建設，稍微大一點的建設工程由解放軍“基建工程兵”承建。這個時候在建設工程中實行的是定額管理。1951年4月，首先開始建設的東北老工業基地實行了《國營企業計件工資制度暫行規程》，建筑部門則制定了東北地區統一勞動定額，回頭來看發展歷史，這一時期的勞動定額法就是我國工程建設計價管理工作的初創階段。

1.2第一個五年計劃時期工程造價管理制度得以健康發展

第一個五年規劃是我國開始大規模經濟建設的時期，國家推出了一大批建設規模大、投資額度高的代表國家形象的大型工程建設項目，為了確保高質量完成這些項目，管好用好建設資金、保證建設進度，這就要求我們在總結以往工程定價管理經驗的基礎上，逐步建立了符合我國計劃經濟需要的工程定額管理和工程概預算制度。當時的國家計委在充分聽取專家意見和實際調研的基礎上，于1954年編制了《1954年建筑工程設計預算定額》，為了適應工作的需要1955年新成立了國家建設委員會，并由其主持編制了《民用建筑設計和預算編制暫行辦法》及《工業與民用建筑預算管行細則》，通過這一系列的規章和制度，規定了經過批準的初步設計總概算是確定工程建設費用的唯一依據和原則，明確了基本建設概預算在工程建設中的地位和作用。1956年成立了國家建筑工程管理局，并對1955年出臺的建筑業全國統一的勞動定額進行了修訂，增加了材料消耗和機械臺班定額部分的內容，進一步完善了具有中國特色的《建筑工程預算定額》、《基本建設工程設計與預算文件審核批準暫行辦法》、《工業與民用建設設計及預算編制辦法》和《工業與民用建設預算編制暫行細則》，基本完善了我國工程建設領域的定額管理模式。

這個時期加強了定額管理，使我國工程建設項目實現了良好的綜合效益，贏來了我國工業體系及“科、工、貿”等社會主義經濟建設的全面發展。應當肯定，“一五”時期是我國在計劃經濟體制下，基本建設程序和工程造價管理制度健康發展的黃金時代，至今還有許多值得學習和推廣的好經驗，如建設項目投資計劃與控制，企業基礎工作及基礎定額管理，施工過程的質量、技術、安全和成本管理與控制，技術與技能學習制度等，都是我國工程建設和工程造價管理中的寶貴經驗與財富。1.3計劃經濟體制下的建設工程定額與工程概預算管理體系

1958年，由于極“左”思潮的嚴重干擾和破壞，我國把建設工程的預算編制辦法和預算定額的制訂權下放給各省、直轄市、自治區人民政府，使得各地的企業管理和工程建設領域形成了編制工程計劃沒有定額依據的局面，出現了施工心中無數、勞動無定額、質量無標準的亂象，造成了各地工程質量下降、工期延長、資源浪費，使得工程建設與管理處于極度混亂之中，給國家帶來了極大損失和浪費。1961年黨中央提出“調整、鞏固、充實、提高”的“八字”方針，收回定額管理，由當時的建筑工程部進行統一編制和管理，實行統一領導下的分級管理體制，分別修訂頒發了全國建筑安裝工程統一的勞動定額，項目增加到10524個，定額和預算工作才得到較大規模的整頓和加強。

從總體上講，這個時期我國建筑工程概預算定額與管理制度是從放權到收權、從混亂到恢復、從完善到健全的時期，基本形成和完善了我國計劃經濟體制下的建設工程定額與工程概預算管理體系。

1.4改革開放后我國建設工程定額與工程概預算管理進一步完善

黨的十一屆三中全會是我國社會發展歷程中具有歷史意義的一次會議，是從戰略決策上把全黨工作重點轉移到經濟建設上來的一次會議。我國國民經濟進入了改革大發展的時期，與此同時在工程建設中，我國工程造價管理工作也必須適應新形勢的需求，進入到了改革和發展的新階段。中共中央、國務院為了實行改革的需要，在充分調研和探索的基礎上，于1978年4月22日批轉了國家計委、國家建委、財政部《關于加強基本建設管理的幾項規定》和《關于加強基本建設程序的若干規定》，同年10月，國家建筑工程總局修訂頒發了《建筑安裝工程統一勞動定額》，修訂的新勞動定額共有27冊，16092個項目，66281個子目。國家計委于1983年成立了基本建設標準定額研究所和基本建設標準定額局專門研究和管理工程造價管理工作，各有關部門、各地區也陸續成立了相應的管理機構。1985年以后，國家計委相繼發布了計標（1985） 352號《關于改進工程建設概預算定額管理工作的若干規定》、《關于建筑安裝工程費用項目劃分暫行規定》和《關于工程建設其他費用項目劃分暫行規定》，計標（1986） 288號《關于加強工程建設標準定額工作的意見》，計標（1986）619號《關于編制建設工期定額的幾點意見》，計標（1986）744號《關于貫徹執行全國統一安裝工程預算定額的若干規定》，計標（1986）1313號《關于建筑安裝工程間接費定額制訂修訂工作的幾點意見》，計標（1991） 786號《建立工程造價資料積累制度的幾點意見》等文件。

總之，自黨的十一屆三中全會全國進入改革開放新篇章起，我國恢復和修訂了一系列建設工程的預算制度和法規，在充分調查研究的基礎上，還修訂完善了土建工程預算定額和間接費定額，完全改變了按照社會平均水平的計價辦法，使工程建設費用更加符合社會改革開放的需要，符合社會主義商品經濟建設的總體要求，有利于工程建設的順利進行和建筑安裝企業的不斷發展，從而大大地加速了我國社會主義現代化建設的歷史進程。

2建設工程造價全面改革的起步

1991年前，從我國工程項目造價管理的實質性進展來看，與世界發達國家及我國香港地區相比，我國在工程造價管理理念、制度、體制方面和管理理論、方法與手段的研究以及推廣與應用等方面還存在較大的差距。特別是在工程造價管理方面，傳統意識和體制束縛著我國工程造價管理體制。但隨著我國改革開放政策的不斷推進，經濟體制和投資主體發生了巨大的變化，特別是加入WTO以后，我國工程造價體制發生了根本性的變革，從質的方面消除了傳統計劃經濟體制舊習的影響，從根基上突破了工程概預算不適應市場經濟發展的傳統管理體制和方法。

1992年以后，隨著我國改革開放事業的不斷發展，改革開放的力度不斷加大，經濟體制改革加速向有中國特色的社會主義市場經濟轉變。工程建設領域的工程造價改革逐步過渡到了工程概預算機制，工程造價管理機制改革也推進到了一個新的階段。1999年1月國家建設部頒布了《建設工程施工發包與承包價格管理暫行規定》，就是以工程發包承包價格為重點管控對象的規范性文件，對規范建筑工程發包承包過程中的定價活動、工程造價計價依據和計價方法的價格形成機制改革起到了推波助瀾的作用。2001年10月25日，建設部又頒布了《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》，更加明確地提出了“在政府宏觀調控下建筑工程施工發包與承包價格由市場競爭形成，工程發承包計價應當遵循公平、合法和誠實信用”的基本原則，確定在工程的招標投標過程中必須采用工程量清單方法編制招標標底和投標報價。按照這一改革方向，各地在工程量清單計價、計價模式與方法、管理方式及其工程合同管理等方面，進行了許多有益的探索，獲得了寶貴經驗，在工程發包承包計價改革中取得了實效。

3建設工程造價全面改革質的飛躍

采用工程量清單計價的方式進行工程建設項目招標投標后，使招標投標活動透明度大大增加，在充分競爭的基礎上，工程建設的投資效益得到了較大的提高，說明了全面推行工程量清單計價的方式進行建設工程定價改革的條件已基本具備。在這種趨勢下國家建設部于2003年2月17日頒布國家標準《建設工程工程量清單計價規范（GB50500-2003）》（以下簡稱《計價規范》），并發布第119號公告要求自2003年7月1日起實施。這一標準的頒布和實施標志著我國工程造價管理進入了全面深化改革的新階段。多年來在全國范圍試點積累的豐厚經驗，表明推行工程量清單計價不僅是改革工程造價計價方法的一項具體措施，也是有效推行計價管理辦法的重要創新，同時也有利于我國工程建設管理領域與國際標準接軌，適應我國加入WTO的需求。因此，國家住房和城鄉建設部于2008年7月9日發布了新的《計價規范》（GB50500-2008），這個標準強調了工程造價管理必須貫徹“算管結合”的原則，強化了工程概預算與合同管理融合的觀念，將工程造價管理融合于工程合同管理之中，為工程合同管理創造了更為有利的條件，實現了我國工程造價改革質的飛躍。

4結語

綜上所述，我國工程造價管理體系改革經歷了60余年的艱難歷程，在不斷的改革發展中逐步走向健全和完善，經歷了從政府定價到市場定價、從量價合一到量價分離、從政府保護到公平競爭、從行政管理到依法監督等系列的轉變，經過了不斷的改革、實踐、總結、探索和創新，逐步形成了“政府宏觀調控、企業自主報價、市場形成價格、社會全面監督”的工程造價管理模式，從而建立了政府、社會和企業都能有效全過程參與磨合的工程建設市場的價格形成機制。2008年以來的實踐證明，工程建設領域全面推進以清單計價模式報價，是我國工程建設領域的造價改革由計劃經濟模式下的政府定價轉向市場經濟模式下市場定價的重要標志，是深化我國工程造價管理體制改革的有效措施，也是在工程建設領域全面有效推行工程總承包管理和合同管理的重要保證，必將在提高我國工程建設投資效益性和有效利用國家資源等方面發揮巨大的作用。

[參考文獻]

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[收稿日期]2020-07-10

[作者簡介]李龍粵（1995-），女，湖北襄陽人，主要從事工程預算工作。