鄉村要素穩定回流機理及其實現路徑

[摘要]要素回流是鄉村振興的必要途徑，鄉村五個振興需要探索要素回流的實現形式。研究發現，各類要素集聚為鄉村振興提供支持，要素回流力產生于平臺建設和行政干預產生的推拉驅動、城鄉集聚力再調整產生的獲益驅動、鄉村價值再造產生的價值驅動。要素穩定回流需要搭建人才回流載體和通道、創新農業融資機制、改革農村土地產權制度。建議制定五類人才返鄉下鄉優先政策，降低商業銀行農業放貸稅率，改革農業信貸擔保體系，放寬農村集體建設用地流轉對象限定等。

[關鍵詞]鄉村要素穩定回流;城鄉要素融合;鄉村振興

[中圖分類號]F30

[文獻標識碼]A

十九大報告要求堅持農業農村優先發展，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。“錢、地、人”等要素流失導致鄉村“失血”嚴重。鄉村振興必須扭轉資源要素鄉城單向流動格局，構建新型城鄉關系，以城帶鄉、以工促農，促進城鄉要素自由流動和平等交換。學者對鄉村要素流失問題進行了初步探索。農村資本、土地、勞動力三要素向城市單向流動，城鄉要素存在不平等交換（韓長賦，2017），圈地、圈人、圈錢問題沒有得到解決（葉興慶，2018）。鄉村要素外流主要源于農業農村綜合競爭力不高（陳錫文，2017）。2019年中央1號文件聚焦堅持農業農村優先發展這個主題，指出堅持農業農村優先發展是實施鄉村振興戰略的主基調和必要條件。實現農業農村優先發展必須遏制鄉村要素單向流動的趨勢，實現城鄉要素融合。當前資源要素鄉村回流的趨勢已經出現，但城市凈流入的基本格局并未改變（張占斌，2018）。引導資源要素向鄉村回流，實現城鄉資源要素融合，是鄉村振興戰略實施的必要途徑，鄉村振興需要積極探索鄉村要素回流和城鄉要素融合的實現形式。本研究通過揭示鄉村要素穩定回流機理，探尋城鄉資源要素融合的實現路徑。

1鄉村要素穩定回流機理

1.1鄉村要素回流是三種力量協同作用的結果

鄉村人才、資本、技術、管理等要素回流是城市推動與鄉村拉動共同作用的結果。新農村建設、美麗鄉村建設等系列工程改變了城鄉集聚力分布，人居環境治理提升了鄉村價值，返鄉下鄉平臺建設搭建要素回流的載體。鄉村要素回流是技術創新和制度創新下平臺建設、基礎設施建設和人居環境建設協同作用的結果。

鄉村要素回流作用力來源于推拉驅動、獲益驅動、價值驅動形成的合力。其中，推拉驅動產生于制度變遷形成的預期收益。城市居高不下的生活成本抬高了農民工居留門檻，推動農民工返鄉就業。鄉村振興戰略實施有助于推動鄉村五位一體發展，加快農業農村現代化步伐，提升了鄉村吸引力。在制度創新作用下，體制內單位在鄉村設立分支機構，定期派駐工作人員。而體制外人才在鄉村情結和鄉村社會紐帶引導下返鄉創業，地方政府為返鄉精英建設孵化器和創業園，搭建返鄉創業平臺。

收益驅動產生于鄉村基礎設施和交通條件完善形成的較低的物流成本和交易成本。鄉村振興戰略實施縮小了城鄉基礎設施建設水平，打通城鄉資源流通交易通道，有助于改變城鄉集聚力，提高城鄉產品自由貿易度，有助于城市產業要素向鄉村集聚。在產業技術創新推動下，產品預期收益空間擴大，吸納農產品加工業和鄉村新型工業集聚，形成產業集聚與產業創新相互推動的收益驅動。

鄉村價值驅動產生于對鄉村文化價值、生態價值和環境價值的再認識和挖掘。鄉村人居環境整治三年行動計劃有助于提升鄉村生態價值和環境價值，提升宜人宜居水平。鄉村文化振興推升鄉村文化價值，由民俗文化、旅游文化、地方特色文化等凝結而成的文化提升鄉村休閑旅游價值，促進鄉村農文旅融合發展。

1.2平臺建設吸引人才返鄉下鄉機理

1.2.1返鄉精英資源稟賦有助于形成創業收益預期。農民精英是鄉村工業的開創者。最初，鄉村工業的原始積累來源于農業的剩余價值，農民利用農業積累和集體土地開辦工業企業，之后，農村轉移就業勞動力利用打工積累返鄉創業，振興鄉村產業。無論初始資金來源哪里，當地農民運用地緣、血緣、親緣和鄉村文化優勢，能夠便利地低成本地雇傭勞動力，與地方政府結成長期穩定的合作關系。而外來者僅具有資本優勢，短期內難以形成綜合競爭優勢，難以降低經營成本和獲取人脈紅利。本土精英憑借天然稟賦更可能形成創業收益預期，促進返鄉下鄉創業。

1.2.2制度創新推動鄉村資源產權流轉。公共資源要素的流轉集中需要明確產權，尤其土地產權。農村土地確權登記頒證為土地及其附屬物流轉創造了條件。土地和房屋的三權分置改革既有助于解決農民土地用不了用不好的問題，又為精英返鄉創業提供了要素供給保障。明確土地交易市場規則，促進土地產權流轉，充分釋放制度創新活力，有助于人才返鄉創業。

1.2.3政府服務營造返鄉創業軟環境。基層政府營商環境極大地影響了精英人才返鄉創業。創業者尤其外來下鄉創業人員需要得到基層政府的支持和幫助，形成穩定的政企合作關系，清親的政商環境和高質量的政府服務有助于形成下鄉創業吸引力。

1.3城鄉集聚力的調整與再分布機理

鄉村資源要素流失是城市集聚力和分散力綜合作用的結果。根據C-P模型理論，城市對農村的回波效應大于擴散效應（楊小凱，1999）。非對稱性作用力和區位粘性特征，城鄉集聚力的調整需要強有力的政策干預。政策著力點是提高鄉村集聚力和城市擴散力。前者需要挖掘鄉村價值，構建宜人宜居的鄉村環境和要素回流載體;后者需要完善鄉村基礎設施和商貿物流設施，暢通城鄉交流交易通道，以降低城市擁擠成本，縮短城鄉通勤時間，提高城鄉自由貿易度，也就是說鄉村地區納入以城市為半徑的通勤圈，城鄉交易從單邊市場拓展為雙邊市場，城市產業向鄉村疏解。

鄉村集聚力難以達到城市的水平，但鄉村集聚力具有自身特色。鄉土情結、收益空間、生態價值都能產生回拉力。鄉土情結有助于吸引本土人才返鄉，建設家鄉;農業價值鏈提升拓展收益空間，吸引工商資本下鄉;生態價值有助于發展休閑度假旅游，吸引城市人下鄉度假或者工作辦公。

鄉村集聚力形成不是一蹴而就的，而是一個循序漸進的過程。這與鄉村振興的戰略性、長期性和持續性相一致。帶頭人的吸納培育是鄉村集聚力形成的引擎，行政帶頭人、產業帶頭人和文化帶頭人引領帶動作用將推動鄉村振興，形成鄉村吸納力。

城市擴散力的提高既需要發揮市場作用，也需要政策干預。如行政推動城市人才向鄉村流動，政策鼓勵金融機構向農村放貸。行政干預縮短了市場調整的時間，短期內放大擴散效應。

1.4鄉村價值再生機理

1.4.1鄉村價值衰減的反漏斗效應。漏斗效應是指當流體從管道截面積較大的地方運動到截面積較小的地方時，流體的速度會加大，類似水流過漏斗時的現象。但人們傾向于關注漏斗上端的變化而忽視漏斗下端。尤其當漏斗上端變化不明顯時，漏斗下端的快速流動往往被忽視。這就形成了反漏斗效應。由于鄉村環境的脆弱性，鄉村工業化和種養殖污染破壞了鄉村生態環境，降低了鄉村生態價值，導致鄉村價值衰減。短期內，這種差距變化不明顯，但長期污染疊加必將破壞人居環境，倒逼鄉村人才流失。反漏斗效應讓人產生麻痹心理，忽視宏觀層面的細微變化，導致亡羊后才想起補牢。根據反漏斗效應，鄉村要素穩定回流需要加大政策干預，再造鄉村價值，構建宜人宜居的鄉村環境。

1.4.2鄉村價值再生的邏輯路線。鄉村價值包括鄉村文化價值、生態價值、環境價值。文化價值的挖掘和傳承形成文化競爭力，帶來社會經濟利益;發展生態農業和鄉村綠化凈化，提升生態價值，產生了生存價值和經濟利益;鄉村養殖污染治理和工農業污染治理凈化了鄉村環境，提高了環境價值和生存價值，提高宜居宜人水平。鄉村價值具有正外部性，鄉村價值提升形成共同利益，吸引社會精英人才返鄉下鄉。

2鄉村要素穩定回流治理機制

2.1搭建人才回流的載體和通道

吸納人才返鄉下鄉必須滿足人才的基本需求。即使鄉村生活條件暫時達不到城市水平，也要優先完善鄉村人居環境，構建宜居宜人的生態文明;優先補齊鄉村基礎設施和公共服務短板，提高居民生活便利化水平;搭建渠道和平臺，促進本土人才回歸。

2.1.1因地制宜整治人居環境。采取試點示范方式，有計劃分步驟整治鄉村人居環境。根據不同地區不同類型村莊特點，采取政府項目支持、技術指導和村民出工方式，推進民居上下水管道鋪設、旱廁改造、養殖糞污處理等，達到基本宜居條件。

2.1.2企業幫扶健全鄉村基本公共服務。采取企業與村莊結對幫扶措施，地方政府根據村莊需求特征，組織規模以上企業，劃片定向幫扶村莊。著重完善鄉村道路交通、網絡通信、郵政物流等基礎設施建設，縮小城鄉公共服務差距。

2.1.3政府組織搭建創業平臺。縣級政府設立專項資金預算，按照返鄉人才創業需求，在縣開發區或鄉鎮工業園組織創建返鄉創業園區、農業孵化器等，孵化期內免除入住者各項租金，并提供相關技術幫扶。

2.1.4建立返鄉試錯機制。返鄉不是單行道，需要構建返鄉人才試錯機制，為返鄉人才留出出口。重慶市建立本土人才數據庫，鄉鎮安排專人負責溝通聯系，吸納人才返鄉從事鎮村行政工作。如果不能勝任，將安排其他工作崗位或離鄉返城。建立返鄉人才雙向流動機制，有助于各類人才城鄉優化配置。

2.2創新農業融資機制

金融機構是利益最大化的市場主體，農業生產經營風險高，不受金融機構青睞。資金放貸者必然設置重重門檻，降低放貸風險。無論信用貸款還是抵押貸款，農業都不具備競爭力。

2.2.1農業融資需要發揮政府擔保責任。目前，各地農業主管部門與財政部門聯合建立農業融資擔保基金，一定程度上降低了農業融資困難。但申請手續繁瑣、辦理時間長、擔保費用高，抑制擔保基金效能釋放。

2.2.2建立金融機構創新激勵機制。針對農村金融產品稀缺問題，政策需要再設計，激勵商業銀行降低抵押物認定門檻，創新農業金融產品，保障農民年度存款全部用于農業農村貸款，并保障農業貸款增長率高于非農產業。

2.3改革農村土地產權制度

如何實現農村土地流轉和農民利益保護的統一一直是政策調整的困境。農民宅基地三權分置改革確立了宅基地流轉基本原則，但宅基地使用權流轉限定在一定范圍，非集體組織成員對農村土地的使用權限受到較大限制，難以解決土地農民用不了用不好的困局。農村土地產權制度改革還在路上。農村集體建設用地如何入市流轉，如何在保障農民集體所有權不受侵犯的條件下實現農村集體建設用地的充分流轉需要完善法律制度和政策體系。非農村集體組織成員能否在法律框架內充分利用集體建設用地創業是實現要素穩定回流的必須回答的問題。農村土地產權制度改革方向應從農民權益保障偏向向土地流轉使用偏向轉變，激活農村集體建設用地產權流轉市場，提高農村集體建設用地在城鄉范圍配置和使用效率。

3促進鄉村要素穩定回流的政策建議

3.1制定五類人才返鄉下鄉優先政策

3.1.1制定本土精英人才返鄉創業政策。一是實施本土社會精英返鄉創業工程，幫助返鄉創業人員協調土地流轉、融資擔保、貸款貼息、稅費減免等支持政策。整合困難村幫扶資金，以入股等形式整體投入到特色農業龍頭企業，培植壯大鎮村主導產業，以一鎮一業帶動困難村農民就業和增收。二是實行本土人才回鄉掛職，加強鄉村社會治理能力建設。借鑒重慶市經驗，以鄉鎮為單位建立本土人才庫。鎮村兩級黨組織采取電話聯絡、座談聯誼、登門拜訪等方式，進行“點對點”動員。鄉鎮黨委通過公開遴選、統一考察、集體研究等擇優確定。對回鄉掛職的本土人才，參照村干部標準發放報酬和繳納養老保險。三是借鑒北京能人經濟模式，發揮村兩委成員致富帶頭人作用。村支委與村干部簽訂責任狀，要求村干部帶頭領辦創辦農民合作社和農業企業，發展壯大村莊集體經濟。

3.1.2實施企業家結對幫扶工程。借鑒武漢市民下鄉、能人回鄉、企業興鄉（簡稱三鄉工程），地方黨委組織部門制定實施企村結對幫扶工程。政策鼓勵規模以上企業參與困難村幫扶和鄉村振興，興旺鄉村產業，帶動農民就業增收。

3.1.3實施農業科技人才下鄉工程。基層政府搭建產業對接服務平臺，溝通聯系農業科技人員，政策激勵其運用科技成果返鄉創業。政府向下鄉科研人員購買調查研究、規劃設計、技術培訓等專業服務。鼓勵體制內農業科技人才離崗創業，促進農業科技成果轉化。

3.1.4實行農科大學生返鄉下鄉工程。采取保留城市戶籍、政府繳納社保、給予住房和生活補助、進入創業孵化園等組合措施吸納農科大學生返鄉，并幫助其成功創業。借鑒廣東省政策實踐，本科碩士畢業兩年內認定為應屆畢業生。農科大學生畢業自愿回農村工作的，保留城市戶籍，如果扎不下根，2年內仍按應屆畢業生認定。

3.1.5實施教育醫療專業人才下鄉計劃。教育醫療單位在區縣設立分支機構，組織專業人才輪流下鄉駐點。政策規定將鄉村服務作為人才成長的必要階段，國家和省部級各類人才資助項目中必須包含下鄉服務內容，所在組織將專業人員下鄉服務經歷作為職務職稱晉升的重要參考。

3.2出臺農業金融產品創新激勵政策

第一，建議國家修改增值稅法，降低商業銀行農業放貸增值稅，鼓勵商業銀行開發農業金融產品，適度增大農業擔保貸款比例，簡化農業信貸手續。第二，逐步擴大政策性農業保險的保險對象范圍。建立專業性農業保險公司，擴大農業保險試點。各地因地制宜，擴大納入中央財政保費補貼的品種范圍，進一步發展地方特色農業保險，將亟需扶持發展的“三品一標”特色農產品納入省級財政補貼的特色農業保險試點范圍。第三，建立多層次多元化農業信貸擔保體系。借鑒推廣四川省“政擔銀企戶”財金互動模式，市縣政府建立農業產業發展信貸擔保風險準備金，省農業擔保公司對農業經營主體提供信貸擔保。若發生貸款風險，市縣政府、省農擔公司、金融機構按照3：4：3的比例承擔損失。

3.3制定農村土地產權改革政策

第一，放寬農村集體建設用地流轉對象范圍。在限定用途條件下，農村集體建設用地以及村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地可以流轉給村集體經濟組織以外的成員（包括下鄉的城市人），優先支持發展鄉村休閑旅游養老等產業和三產融合產業。第二，加快推進農村集體建設用地人市試點。在限定土地用途和明確流轉收益分配前提下，優先流轉給返鄉創業人員，支持發展農村公共服務和社會服務業。第三，在基本農田保護框架內，實行一定比例的附屬用地和路面硬化用地，支持發展設施農業和田園綜合體建設。

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[收稿日期]2020-06-22

[基金項目]天津市教委社會科學重大項目“資本下鄉推進天津市農村一二三產業深度融合路徑研究”（2019JWZD49）。

[作者簡介]劉婧元（1999-），女，山東濰坊人，北京理工大學國際教育學院國際經濟專業本科生。