“無廢城市”建設能力評價與路徑優化：基于武漢固體廢物治理的PEST-SWOT-AHP分析?

邱雪怡 肖斯琪

摘要：本文基于“無廢城市”建設方案的文本分析，構建由14個評價元素組成的PEST評價體系，對武漢固體廢物綜合治理能力，開展PEST-SWOT定性評價和PEST-SWOT-AHP的量化評價，認為武漢市固體廢物治理能力的優勢和機遇態勢較為突出。結合四象限矩陣分析提出了未來提升武漢固體廢物綜合治理能力措施的優先次序，認為近期最緊迫且重要的措施應是搶抓國家政策機遇，做好武漢“無廢城市”建設的頂層設計，加強“清廢行動”實施力度，探索垃圾分類、回收利用和處置經營等新模式。

關鍵詞：無廢城市;PEST-SWOT-AHP模型;固體廢物管理;武漢市

1???? 引言

固體廢物管理在國內外備受矚目。至今國際社會上已成立了“無廢國際聯盟”、“無廢歐洲網絡”、“無廢研究院”等。2018年全球有23個城市聯合發布了“建立無廢城市宣言”。目前全球已有8個代表城市明確提出建設“無廢城市”，并且取得了一定成果。2019年1月，國務院辦公廳發布了《關于印發“無廢城市”建設試點工作方案的通知》，在方案中“無廢城市”是指以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢棄物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢棄物環境影響降至最低的城市發展模式。2019年4月底，生態環境部同相關部門篩選并確定了11個城市作為“無廢城市”建設試點，5月中旬生態環境部又印發了《“無廢城市”建設試點實施方案編制指南》和《“無廢城市”建設指標體系（實行）》，確定了試點城市建設指標體系。

武漢市作為一座萬億級的國家中心城市，每年城市固體廢物產生量位居全國前列。根據生態環境部2018年12月公布的《2018年全國大中城市固體廢物環境治理防治年報》，2017年，武漢生活垃圾產生量396.4萬噸，在202個大、中城市中排名第8，部分區域垃圾圍城現象非常突出，與居民日益增長的優美生態環境需求存在較大差距，加快“無廢城市”的建設已是迫在眉睫。那么，武漢市現有固體廢物管理能力如何？與我國“無廢城市”建設的要求和目標差距有多大？提升武漢“無廢城市”建設水平的重要影響因素是哪些？哪些影響因素又最緊迫的？

SWOT分析法是目前最常用的定性戰略分析工具，創建的目的是幫助企業、行業和城市進行自我診斷和確定發展戰略。為解決SWOT分析的層次不清、主次不分[1];偏重靜態分析，動態分析的能力弱[2];受制于分析人員的業務能力和專業水平等關鍵問題[3]，Kurrttila M.等在2000年創建了SWOT-AHP分析法[4]。本文認為涵蓋政治政策、經濟市場、社會文化和技術模式的PEST宏觀環境戰略分析模型更具有系統性，為此創建了PEST-SWOT-AHP模型，在此基礎上借鑒雷達圖分析法和聚合診斷圖分析法，對武漢城市固體廢物管理能力的影響因素進行深入研究，提出加快武漢市的“無廢城市”建設的戰略技術路線圖。

2???? PEST-SWOT矩陣分析與量化模型

2.1? PEST評價元素的構建

評價元素是武漢“無廢城市”建設抽象化的影響因素。本文根據《“無廢城市”建設試點工作方案》的權威性、全面性和綜合性的特征，運用Glaser和Strauss[11]于20世紀60年代提出的扎根理論，對該方法進行歸納概括，提煉出評價元素。利用R軟件對方案進行詞頻統計，從中抽取特征詞，形成初始概念，并結合已有的研究，對其進行主軸編碼和選擇性編碼，歸納總結14個評價元素?；赑EST宏觀環境戰略分析模型，將各要素分成4大類，形成PEST模型。其中，“P”可理解成國家或地區的政治制度、方針政策、法律法規等方面。“E”指國民經濟發展的總概況，包括國際和國內經濟形式及經濟發展趨勢?！癝”則是一定時期整個社會發展的一般狀況。“T”社會技術總水平及變化趨勢，技術變遷和突破帶來的影響;分類結果如表1所示。

2.2? PEST-SWOT復合式矩陣分析

結合武漢“無廢城市”建設評價元素的PEST模型，用SWOT核心思想創建PEST-SWOT復合式矩陣對武漢城市固廢管理能力進行分析，分別按照四個維度共計20個元素逐項分析（如表2所示），避免了SWOT分析的割裂，使得整體結構更完整立體。在政策方面，應搶抓“無廢城市”建設試點政策機遇，做好頂層設計，充分發揮武漢科技創的潛力，發揮政策和部門的協同作用，更大力度的實施“清廢行動2018”，加大監管力度。在經濟方面，挖掘“萬億”固體廢物市場潛力，依托武漢固體廢物回收的龍頭企業和長江大保護基金，加快固體廢物產業化和金融支持。在社會方面，加大垃圾分類、固廢危害等科普宣傳工作，督促企業履行社會責任。在技術方面，推進武漢科技資源向固廢領域的聚合態勢，充分發揮武漢高校人才優勢，積極培育發展固體廢物管理的新模式、新技術和新經濟?？傊?，武漢“無廢城市”建設有更多的優勢和機遇，應積極實施增長型戰略。

將PEST-SWOT復合式矩陣分析過于抽象，定量分析不足，無法深入現狀問題進行診斷，無法判定問題的優先級，因此還需要結合如AHP進行進一步的概念，以確定明確的武漢“無廢城市”建設的戰略技術路徑。

2.3? PEST-SWOT-AHP模型的構建

在SWOT-AHP方法綜合分析的基礎上，嵌入PEST四維評價體系，構建PEST-SWOT-AHP模型，各層評價元素以PEST-SWOT復合式矩陣分析為基礎（如圖1）。四維劃分可減少組內元素數量，提高專家評判結果的準確性。

3???? 綜合能力評價

3.1? 專家綜合賦值

說明：作者整理

誠邀武漢市知名相關領域專家近10位填寫AHP調查問卷。如湖北省省級智庫- 湖北循環經濟發展研究中心主任、湖北循環經濟協會常務理事、湖北省省政府咨詢委員、湖北省省政府參事、湖北省金融學會理事、武漢市循環經濟研究院專家、江漢大學武漢研究院專家、武漢市政府服務業規劃決策支持系統專家庫（暨武漢市宏觀經濟學會規劃咨詢專家庫專家）。專家綜合賦值如表3所示，其中SO均值是優勢S與機遇O的平均值，WT均值是劣勢W與威脅T的平均值，SWOT均值是SO均值與WT均值的差。

3.2? 判斷矩陣和綜合權重

以表3的專家綜合賦值為基礎數據建立判斷矩陣，分別為4（P、E、S、T維度）×4（S、W、O、T組）共計16組元素間判斷矩陣，4個維度的SWOT組間判斷矩陣和1個PEST維度間的判斷矩陣。運用MATLAB編寫層次分析的運算程序，計算各組判斷矩陣的權重和檢驗值等，表5中組間和組內判斷矩陣的CR值都小于0.01，通過一致性檢驗。

說明：作者整理

3.3能力評價和問題診斷

SWOT組的權重顯示S=0.3844>O=0.1617>T=0.1360>W=0.1617，在表5間和組內元素權重及重要程度排序的基礎上，以S、W、O、T為坐標軸繪制面積圖（如圖2）。經計算，，武漢“無廢城市”建設的發展重心落在SO區（此三角形面積最大為0.0310），即武漢市固體廢物治理能力具有較強的優勢和機遇。

從PEST各組SWOT分析來看，權重排名為政策政治（P）>社會文化（S）>技術模式（T）>經濟市場（E），即武漢市固體廢物治理的政策和制度安排具有明顯的優勢，隨著國家層面的“無廢城市”建設的相關政策出臺，武漢市政府在未來“無廢城市”建設會制定更加因地制宜、符合實情的政策及規章制度，形成多元化制度體系。2018年武漢市扎實推進“清廢行動”以及成立武漢市輻射和危險固體廢物污染防治管理中心，種種舉措表明武漢市正在朝著“無廢城市”方向發展。但是，三個維度綜合實力都遠遠落后于政策政治，尤其是經濟市場維度，反映出政策制度安排的過程目標導向不足，即通過加強社會文化、技術模式和經濟市場建設的政策制度支持，進而提升城市固體廢物綜合治理能力的戰略缺失。

進一步的從評價元素的SWOT分析來看，綜合實力最強的政策政治（P）組主要反映在頂層設計（P1）、政策協調（P2）、部門協同（P3）、執法監管（P4）和示范地位（P5）等元素上，實力排名分別位列1、2、3、4和7名;綜合實力最弱的市場經濟（E）組主要體現在經濟產業化、市場成熟度和金融完備性上均有明顯不足，此外社會文化（S）組中的理念普及（S9）以及技術模式（T）中的技術配套（T13）和管理模式（T14）也是制約武漢市固體廢物綜合治理能力的關鍵因素。

引入雷達圖分析法可以更直觀反映14個因素存在的問題。以專家綜合賦值的SO均值、WT均值、SWOT均值為參考（如表6所示），繪制雷達圖（如圖3），雖然其余三個區域的SO均值面積比政策政治P區域的稍大一些，但是它們的WT均值面積也遠大于政策政治P區域的WT均值面積，從而更清晰的呈現出了武漢固體廢物治理能力的短板。

4???? 優先發展排序

武漢固體廢物治理能力呈現明顯的SO態勢，具備良好的“無廢城市”建設基礎條件，但在社會文化、技術模式和市場經濟等方面也存在較為明顯的WT缺點。為形成武漢“無廢城市”建設的長效機制，一方面既需要搶抓機遇發揮優勢，做強長板，另一方面又需要應對挑戰彌補劣勢，補齊短板。為此，需要進一步理清關鍵評價元素的優先發展次序，下面將按照先易后難，分步推進，長短兼顧的原則，制定推進武漢“無廢城市”建設影響因素緊迫性評價問卷，調查評價元素緊迫性排名，結合PEST-SWOT-AHP模型中對各評價元素重要性的權重排名，構建“四象限矩陣模型”。為便于比較，對數據進行1-9歸一化處理，得到變化后的重要程度和變換后的緊迫程度（見表7）。

根據四象限矩陣模型圖3所示，一共分為四個象限。第一個象限為首優發展區域。各評價元素重要程度和緊迫性均較高，突出表現在政策環境和技術模式兩個方面。其中，頂層設計（P1）、政策協調（P2）、部門協同（P3）和執法監管（P4）均具有較好的綜合實力，但是管理模式（T14）的綜合實力相對較弱，是武漢“無廢城市”建設的關鍵薄弱環節。第二象限為中優發展區域。各評價元素緊迫性較高，但重要性相對偏弱，突出表現在社會文化和經濟市場兩大領域。其中，責任意識（S11）和公眾危害（S10）的綜合實力相對適中，具有一定的基礎條件，但是理念普及（S9）和經濟產業化（E6）有待進一步的加強。第三象限為次優發展區域。各評價元素重要程度較高，但是緊迫性相對較低。其中，示范地位（P5）和風險防控（T12）的綜合實力適中，技術配套（T13）的綜合實力相對偏弱，武漢市雖然是全國科教人才的中心，擁有的大學生數量為全球第一，技術人才儲備量龐大，但當前面臨著科技成果轉化難，人才流失嚴重等問題，從而限制了武漢市固體廢棄物綜合治理的資源化技術、無害化技術和減量化技術的配套發展，且政策干預成本也相對較大，難以在短期實現趕超。第四象限為后優發展區域。各評價元素重要性和緊迫性均相對較低，突出表現在經濟市場領域中的固體廢物市場成熟度（E7）和金融完備性（E8），由于“無廢城市”建設初期的公共物品屬性，使得兩者難以在短期內實現質的突破，同時兩者綜合實力也相對偏弱，若對其進行干預，其凈收益將遠遠大于其他路徑。

綜上，為建立促進武漢“無廢城市”建立有效的長效機制，應首先，發揮武漢政府已有的政策優勢，搶抓“無廢城市”試點建設的政策機遇，健全固體廢物綜合治理的政策環境和優化制度，積極探索“無廢城市”建設尤其是垃圾分類管理的新模式;其次繼續加強生產生活單位主體責任意識，做好公眾危害的公關工作，努力實現“鄰避”向“鄰利”的轉變，加快推進固體廢物綜合治理領域的產業化;再次，適宜加強示范地位建設，規范風險防控管理;最后培育固體廢物綜合治理領域市場，依托長江大保護基金創新模式，引導金融逐漸向固體廢物綜合治理領域傾斜。

5???? 主要結論

本文基于“無廢城市”建設方案的文本分析，構建PEST-SWOT-AHP模型，并對武漢固體廢物綜合治理能力進行綜合評價，得出結論：（1）武漢市固體廢物治理能力具備的優勢遠大劣勢，機遇略大于威脅，整體上SO態勢明顯。具體表現在頂層設計、政策協調、部門協同、執法監管和示范地位等政策政治評價元素綜合實力較強，遠超過其他指標，進而反映通過社會文化、技術模式和經濟市場建設的政策制度支持，提升城市固體廢物綜合治理能力的戰略缺位。（2）造成社會文化、技術模式和經濟市場三組與政策政治組綜合實力巨大差距的原因是并非是SO不足，而是WT態勢明顯，即存在嚴重的短板效應，尤其是市場經濟組內的固體廢物治理能力產業化，技術模式組內的管理模式創新，以及社會文化組內的公眾危害和責任意識等問題較為突出。

本文進一步結合重要程度和緊迫性程度組成的四象限矩陣模型圖，按照先易后難，分步推進，長短兼顧的原則，制定以下武漢固體廢物綜合治理能力提升的實施路徑。近期內主要搶抓“無廢城市”國家政策戰略機遇，集中精力做好“無廢城市”建設的頂層設計，進一步加強“清廢行動”實施力度，積極探索“無廢城市”建設相關政策尤其是垃圾分類管理的新模式;同時應加快生產生活單位主體責任意識推進工作，降低“鄰避”效應影響，加快固體廢物綜合治理領域的產業化;中遠期內應加強示范地位建設，規范風險防控管理，培育固體廢物綜合治理領域市場，依托長江大保護基金創新模式，引導金融逐漸向固體廢物綜合治理領域傾斜。

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作者簡介：邱雪怡（1998），女，漢，湖北省襄陽市，學生，湖北工業大學，本科，主要研究方向：數理金融.

肖斯琪（1998年7月7日），女，漢，湖北十堰，職稱無，湖北工業大學，大學本科。主要研究方向：數理金融.