深化農業綜合行政執法改革工作淺析

□文/崔景芳 閆茜 陸師軍 閆勝鴻 艾子涵

農業農村法治建設是全面依法治國的重要組成，也是鄉村治理能力和治理體系現代化的必然要求。農業綜合執法作為農業法治建設的具體表現形式，受到了黨中央、國務院的高度重視。黨的十九屆三中全會將其作為深化黨和國家機構改革的重要內容作出專門安排，明確要求整合組建農業、市場監管、生態環境、文化旅游、交通運輸等五支綜合執法隊伍。經習近平總書記親自審定，中辦、國辦印發的《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）對深化農業綜合行政執法改革進行總體部署，各省市也先后配套制定了《關于深化農業綜合行政執法改革的實施方案》。筆者通過日常學習積累、工作接觸、實地調研等掌握的相關內容，現就深化農業綜合行政執法改革工作淺談如下：

深化農業綜合行政執法改革工作的意義

一是全面依法治國、加快建設法治政府的內在要求。黨的十八屆四中全會將形成完備的法治實施體系確定為全面推進依法治國的總目標之一。中辦、國辦印發的《法治政府建設與責任落實督查工作規定》，明確將深化行政執法體制改革、推進綜合執法情況作為對地方政府履行推進本地區法治政府建設主體職責的重要督查內容。農業農村部門是國家重要的行政執法部門，行政執法職責覆蓋種子、農藥、肥料、飼料、獸藥、生豬屠宰、農機、漁政、農產品質量安全等十多個領域，行政處罰和行政強制事項近300 項。農業農村法律法規是否嚴格公正實施，不僅代表農業農村部門的形象，還直接體現國家治理能力和法治政府建設的水平。只有深化農業綜合行政執法改革，完善農業執法體制機制，提升農業執法能力，才能確保農業農村領域法律法規嚴格實施、農業農村部門法定職能全面履行、法治政府建設和依法治國目標如期實現。

二是實施鄉村振興戰略、推進鄉村治理體系和治理能力現代化的迫切需要。堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是實施鄉村振興戰略的基礎。當前，農業農村正處于經濟轉型升級、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、農民思想觀念深刻變化過程中，一些地方制假售假、套牌侵權、違法添加、私屠濫宰、非法捕撈等違法行為時有發生，嚴重擾亂公平競爭的市場秩序，損害農民、消費者和企業權益，影響農產品質量安全和農業生態環境安全；因征地拆遷補償、土地流轉、資源開發、環境污染、資產管理、村莊整治等引發的矛盾沖突時有發生。實施鄉村振興戰略，必須牢固樹立依法治理理念，強化基層執法隊伍在維護農民權益、規范市場運行、保護生態環境、化解農村矛盾等方面的權威地位。與此同時，機構改革后農業農村部門的職能也由過去農業行業管理為主拓展到農業農村管理各個領域。這就要求農業農村部門不斷深化農業綜合行政執法改革，下沉執法重心，加大執法力度，為實施鄉村振興戰略、構建“三治”結合的鄉村治理體系提供強有力的執法保障。

三是加快農業農村部門職能轉變、提高依法行政能力的重要舉措。深化行政執法體制改革，整合行政執法資源，是優化農業農村部門職能配置、加快職能轉變的必然要求，是深化黨和國家機構改革的重要任務。為切實解決農業行政執法過程中長期存在的多頭分散、執法缺位不到位以及“重審批、輕監管”“重項目、輕執法”的現象，農業行政執法隊伍素質參差不齊、職能界定不科學、條件保障不到位、執法著裝不統一等問題，就必須抓住這次行政執法體制改革的契機，著力解決制約農業行政執法的體制性障礙和深層次問題，努力構建適應新時代農業農村發展要求的農業綜合行政執法體制。

深化農業綜合行政執法改革工作的存在問題

少數市縣對改革工作重視不夠。市縣黨委政府領導重視、基礎工作扎實的地方，對國家和省機構改革的政策把握的好，結合本地實際，研究制定了實施方案并組織實施，而且農業農村部門主要負責同志親自部署、親自推動，進展較快、效果較好。但也有少數市縣重視不夠，思想認識不到位，等靠觀望思想比較嚴重，推動力度不大，進展滯后，影響了全省整體工作推進。

部分市縣沒有嚴格執行中央和省決策部署。沒有按要求將農業綜合行政執法改革納入同級政府機構改革統籌安排部署、同步組織實施，而是將其與事業單位改革或鄉鎮綜合行政執法改革混同，導致農業綜合行政執法改革實施方案遲遲不能出臺或執法人員編制無法及時劃轉到位。

個別市縣對中央和省改革精神理解存在偏差。在整合組建農業綜合行政執法隊伍過程中，以人員不能混崗混編為由，只將有參公身份的執法人員劃入農業綜合行政執法隊伍，事業身份的執法人員一律不劃轉，與《指導意見》和《實施方案》關于“農業綜合行政執法隊伍（人員）不同性質編制目前保持現狀，待中央統一明確政策后，逐步加以規范”的要求明顯不符。個別市縣錯誤理解“局隊合一”的含義，提出可以由縣級農業農村局機關直接執法，不再設置專門的執法隊伍，與《指導意見》關于“縣市區整合組建農業綜合行政執法隊伍后，一般實行局隊合一體制”的要求明顯不符。

深化農業綜合行政執法改革工作的具體建議

中央和省已經對深化農業綜合行政執法改革提出了總體要求和具體目標任務，按照職權法定、屬地管理、重心下移的原則，還特別明確了市縣兩級農業農村部門是一般違法案件的基本管轄主體，承擔的執法任務最重，也是這次改革的重點。因此，市縣要按照中央和省確定的改革路線圖和時間表，明確目標、突出重點、加快推進，不折不扣地貫徹落實中央和省部署的各項改革任務。

在總體目標上，要全面貫徹落實中央、省深化機構改革和綜合行政執法改革的統一部署，加快構建權責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的農業綜合行政執法體系，組建一支政治信念堅定、業務技能嫻熟、執法行為規范、人民群眾滿意的農業綜合行政執法隊伍，實現農業執法機構規范設置、執法職能集中行使、執法人員嚴格管理、執法條件充分保障，為實施鄉村振興戰略、推進農業農村現代化提供有力的執法保障。

在執法體系建設上，由“分散執法”向“集中執法”轉變。除沿海（省農業農村廳和秦皇島、唐山、滄州3 個沿海市及其沿海縣單獨設立的漁業行政執法隊伍的）可繼續保持相對獨立設置外，農業農村系統的其他行政執法隊伍都要整合到農業綜合行政執法隊伍，以農業農村部門名義統一執法，真正實現農業農村系統“一支隊伍管執法”。以后新增加賦予農業農村部門的行政執法職能，也要全部交由農業綜合行政執法隊伍集中行使。機構設置方面，設區市的農業綜合執法機構加掛動物衛生監督所牌子，實行“一套人馬、兩塊牌子”，統一名稱為市農業綜合行政執法支隊（市動物衛生監督所）。需要說明的是，動物衛生監督工作不能因機構改革而削弱，但在執法與行業管理的職責上需進一步明確。縣級成立獨立的農業綜合執法機構，與農業農村部門實行“局隊合一”的體制，統一名稱為縣農業綜合行政執法大隊。這里說的是，既有“局”，又要有專門設立的“執法大隊”，從事綜合行政執法工作。

在執法隊伍建設上，積極主動與本級編制部門銜接，根據農業執法職責范圍、轄區內人口數量、農業生產規模和監管對象等因素，會商機構設置，合理核定人員編制數量，明確職能界限。需要說明的是，要保證農業行政執法力量充足，必須與所承擔的執法任務相匹配，各地根據情況統籌把握。加強農業綜合行政執法隊伍理想信念教育和作風建設，著力培養“通專結合”、“一專多能”的復合型執法人才，全面提升執法人員素質和能力。強化農業綜合行政執法隊伍黨組織建設，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

在強化執法保障上，要按照事權與支出責任相適應原則，將農業綜合執法運行經費、執法裝備建設經費、罰沒有毒有害物品處置經費等納入同級財政預算，由各級財政加強相關經費保障，確保滿足執法工作需要。農業農村部已經印發全國農業綜合行政執法基本裝備配備指導標準，市縣要積極推動落實，盡快制定農業行政執法裝備配備標準、裝備配備規劃和年度實施計劃。國務院已批復同意農業等五支綜合執法隊伍統一著裝，要把著裝費用納入執法經費預算中。

在規范執法行為上，根據法律法規規章和本部門“三定”規定，分級制定農業綜合行政執法事項清單，嚴格做到“法定職責必須為、法無授權不可為”。全面落實行政執法責任制，改進行政執法方式，健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。要全面推行農業行政執法公示制度、執法全過程記錄制度和重大執法決定法制審核制度。認真貫徹實施農業農村部《規范農業行政處罰自由裁量權辦法》，完善農業行政處罰裁量權基準制度，細化量化處罰標準和條件，切實做到嚴格規范文明執法，堅決摒棄隨意檢查、人情監管、選擇執法、執法不公、暗箱操作等現象。

在工作進度安排上，10 月底前改革必須全部完成，完善制定“三個清單”，即：監管事項清單、處罰事項清單、職責邊界清單；做到“三個到位”，即：農業綜合行政執法機構掛牌到位、執法人員到位、執法事項到位，執法工作有效展開。

市縣要注意妥善處理好農業綜合行政執法改革與事業單位分類改革的關系。過去多數行政執法都由事業單位承擔，深化農業綜合行政執法改革的一項重要任務，就是要把分散在這些事業單位的行政執法職能剝離，集中交給新組建的農業綜合行政執法隊伍去行使。在這一點上農業綜合行政執法改革與事業單位分類改革有一定的共性，都涉及到剝離行政職能的問題。但是，與事業單位分類改革只剝離行政職能、基本不劃轉人和編制不同，《實施方案》明確要求在剝離相關單位行政執法職能的同時，按照“編隨事走、人隨編走”有序整合執法隊伍，鎖定編制底數，農業綜合行政執法隊伍不同性質編制目前保持現狀。也就是說，現有農業執法人員只要在編在崗，全部都要劃進綜合執法隊伍里來。另外，在改革進度安排上，《實施方案》明確要求將農業綜合行政執法改革納入地方機構改革統籌安排部署、同步組織實施。因此，不能將目標任務、進度安排都不同的兩項改革混為一談，更不能以此為由拖延農業綜合行政執法改革進度。

市縣要注意妥善處理好農業綜合行政執法機構與農業行業管理機構的關系。過去很多農業行政執法工作都是由農業農村部門各個行業管理機構承擔。實行農業綜合行政執法改革后，各農業行業管理機構都不能再承擔行政執法職能。在這個問題上，中央和省的要求以及農業農村部的態度都十分明確，絕對不能搞變通。需要注意的是，整合組建農業綜合行政執法隊伍，從各行業管理機構剝離的只是行政處罰以及與行政處罰有關的行政強制、行政檢查職能。《實施方案》明確規定，農業綜合行政執法隊伍整合組建后，農業農村部門原內設機構及所屬單位依法繼續做好行政許可、行業管理、技術推廣、例行監測、檢驗檢測等工作，不再承擔相關的行政處罰、行政強制職能。這就是說，深化農業綜合行政執法改革，并不是要把所有的行業監督管理職能都交給農業綜合行政執法機構行使，各行業管理機構仍然可以開展日常監督管理包括行政檢查等工作，只是不能承擔行政強制和行政處罰職能。從實踐看，農業行政執法是專業性、技術性很強的工作，需要同步建立健全綜合行政執法機構與行業管理機構的分工協作機制，加強工作銜接配合，防止出現監管空白和執法漏洞。