江山市生態公益林社會化管理實證研究

曾春興，陳豐榮，邵華亮

（1.浙江省江山市林業局，浙江 江山 324100；2.浙江省江山市碗窯水庫管理局，浙江 江山 324100）

生態公益林建設最早溯源于上世紀六七十年代的封山育林。隨著經濟的發展，環境問題日益凸現，而生態環境是人類生存發展的基礎條件，森林生態系統是整個生態環境系統中重要的組成部分，所以，森林生態體系建設被提上日程，森林分類經營的概念隨之被引入：商品林提供木材，生態公益林保障人類的生態環境。

21 世紀初，浙江省率先在全國開展了生態公益林補償試點。2009 年，全國人民代表大會修改《中華人民共和國森林法》[1]，首次將“國家設立森林生態效益補償基金”寫入法律條款當中。同年，財政部、國家林業局遵照國務院意見印發了《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》[2]的通知。至此，國家森林生態效益補償機制應運而生，它是確保生態公益林建設的重要保證。研究人員就生態公益林管理模式進行了探索，如吳家根等[3]、周建革等[4]分析了淳安縣、遂昌縣生態公益林管理模式存在的問題，并提出了解決生態公益林經營權益和護林員的社會保障是問題的關鍵所在；施四清等[5]、衡理[6]分別探討了南平市、理縣生態公益林保護資金投入和管理機制，研究了生態公益林的保護和管理模式，提出了林改后生態公益林保護與管理新的模式，但這些文獻提出的措施還是基于政府作為管理的主導角色，并沒有提出社會化管理的概念。

江山市地處浙江省西南部，四季分明，屬亞熱帶濕潤季風氣候。多年平均降水量為1 845 mm，年平均氣溫為17℃，無霜期為250 d。截止2017 年，江山業已建成省級以上重點生態公益林6.67 萬hm2。應浙江省林業局建議[7]，自2018 年1 月1 日始，江山市率先開展了生態公益林社會化管理試點。江耀[8]對江山市生態公益林的社會化管理作了專題報道：“江山市率先推行公益林護林社會化管理新模式”。

本文以浙江省江山市為例，在調查、統計的基礎上，進行了總結和歸納，探討了江山市生態公益林社會化管理實踐，以期將政府和社會資源整合起來，實行社會化管理，提高其管理效能。

1 管理脈絡發展演變

2004-2019 年，江山市生態公益林各階段管理要素見表1。

表1 江山市生態公益林各階段管理要素比較Table 1 Comparison on management elements at different stages of ecological forest in Jiangshan city

1.1 鄉（鎮）、村管理階段

江山市于2004 年建立森林生態效益補償機制，建立了專職護林員管理模式。至2011 年止，全市界定省級以上重點生態公益林5.25 萬hm2，雇傭348 個專職護林員，村干部中設立護林主任崗位，負責對接上級林業工作，監管專職護林員。護林經費由市財政撥付到鄉（鎮），再由鄉（鎮）撥付到行政村，最后由村發放給專職護林員。

1.2 縣（市）、鄉（鎮）、村三級管理階段

從2013 年1 月1 日起，整合全市護林隊伍，把全市5.25 萬hm2生態公益林劃分為180 個護林責任區，每個責任區由一名專職護林員管理，護林員與村簽訂護林協議；村護林主任兼職護林員負責監督；鄉（鎮）林業站設置好專職護林員的工作職責，護林線路，測算勞務報酬基數，監管巡山軌跡，考核專職護林員績效；市林業局抽查并發放勞務報酬的三級管理體制。專職護林員工作全職能化、勞務報酬績效化、護林軌跡手機監管智能化的“三化”方式[9]。

1.3 縣（市）、鄉（鎮）二級林業主管部門和社會融合管理階段

為建立科學高效、制度完善、運行有序的生態公益林社會化管理體制，從2018 年1 月1 日開始，把全市190 名專職護林員管理的6.40 萬hm2生態公益林管理工作，面向社會招標，由中標的社會機構承擔護林公司職責；取消兼職護林員崗位，各鄉（鎮）對護林公司在本轄區的工作進行監管，市林業局核查，護林公司與市林業局簽訂管理承包協議；護林員與護林公司簽訂護林協議，市林業局和鄉（鎮）、村不再與護林員直接發生關系，護林員培訓、勞務報酬發放、意外險投保理賠、護林員監管和巡查考勤系統維護、考核，由護林公司承擔；調整工作量，護林員基本待遇在1.2 萬元·a-1左右[10]。

2 社會化管理的探索實踐

2.1 試行社會化管理的基礎條件日益成熟

生態公益林社會化管理的基礎條件：（1）政府職能已發生根本轉變。政府的基本職能是監督和服務。如公益林管理這樣的公共產品管理應交由社會來做，這是現代社會的普遍做法，也是政府職能轉變的基本要求。（2）國家財力得到極大提升。改革開放的前后三十多年，國家財政困難，對封山育林補貼非常少。如今，公益林管理經費有了國家財政的保障，由政府向社會機構購買服務成了可能，社會化管理有了資金的保證。（3）社會化的公共資源交易平臺日臻成熟。政府產品采購、建筑等行業的項目招標等市場競爭已經日常化。公益林管理借鑒引進公共資源交易模式是社會發展的要求。（4）公益林管理模式發展已到了社會化管理階段。過去由村直接管理，存在著小、散、弱，管理層次低的問題。其后縣級政府參與其中，解決了小、散、弱問題，但暴露了政府職能偏差的問題。

2.2 社會化管理的實踐舉措

2.2.1 招標前的準備工作

（1）明確各方職責，設置管理內容。護林公司獨立行使管理權，護林員聘任、工作安排、規章制度制訂、考核等由護林公司承擔，江山市林業局不予干涉，市林業局、各鄉（鎮）林業站協同對護林公司按季度考核。護林員年度優秀評選與獎勵仍由江山市林業局組織。各鄉（鎮）林業站按照江山市林業局統一要求部署，劃定公益林管理責任區、設定巡山和森林防火宣傳路線與次數，測算好責任區工資基數，報林業局綜合審定。

（2）落實項目經費。國家森林生態效益補償機制的確立，可以有效保證生態公益林管理工作的正常運行。省級以上重點生態公益林補償基金支出由補償支出和管護支出兩部分構成。管護支出包括護林人員管護費用、公共管護費用和管理費用三個項目。其資金來源于中央、省、縣三級的相關基金，由各級財政統一拼盤。浙江省財政核定江山市按600 元·hm-2標準計發，其中，森林管護費核定按52.5 元·hm-2標準計發。江山市生態公益林管護費總計336 萬元，以此作為2018 年度公共交易的招標限額[11]。

（3）明確招標原則事項。江山市林業局從市政府通過招標確定的10 家具有招標代理資質的公司中，挑選對林業行業招標相對熟悉的衢州市聯合工程咨詢有限公司，承擔生態公益林社會化管理的咨詢、招標工作。綜合分析當前社會機構現狀，招標方案最終采用全市按一個標段、服務期招一（年）延一（年）方式招標。評分方法采用普遍的“綜合評分法”，其中，技術標為70 分，商務標為30 分。把措施保證、資金保證、服務承諾、服務建議作為技術標打分項目；把護林員勞務工資、降溫費、意外傷害保險列入不可競爭費用。為維護穩定，把優先接收原護林員作為招標的前置條件。

通過不斷比選方案，2017 年10 月發布招標方案。2017 年12 月開標。經過公平競爭，最終江山奇農商貿有限公司中標。

2.2.2 招標后的主要工作

（1）做好對接，平穩過渡。招標后，江山市林業局隨即幫助中標公司將《浙江省公益林和森林公園條例》《浙江省公益林護林員管理辦法》制度上墻，制訂《護林員考核辦法》，分解落實護林公司的責任和義務，幫助護林公司建立護林管理工作日記制度等。與此同時，通過各種場合安撫留任護林員情緒，化解顧慮，建立信任；做好鄉（鎮）、村干部的思想工作，放棄抵觸情緒，消除交權疑慮；向護林公司技術交底，介紹公益林有關法律、知識、管理歷史，引導其盡快進入角色。

（2）做好護林員上崗前培訓。召集全體護林員進行上崗前業務培訓，由江山市林業局總結公益林社會化管理之前的護林工作；指導護林員做到文明護林，安全生產；檢查之前的護林員巡山記錄，指出不足和建議；安排優秀護林員進行經驗交流。指導護林員簽訂護林合同，讓護林公司快速熟悉情況，建立護林工作微信群等。

（3）實績考評。按照“事前認真設計，事中檢查完善，事后建制提高”的思路，指導護林公司對照護林合同，邊履職、邊學習、邊改進，市林業局和鄉（鎮）也在平時監督管理中，邊磨合、邊總結、邊完善。

各鄉（鎮）林業站平時通過“浙江省護林員巡查系統——縣級平臺”，隨時可對管轄區內的護林員巡山軌跡實時查看。在每季度對護林公司考核時，根據公司提交的護林員巡山記錄，核對系統保存的巡山軌跡，巡山記錄系統保留半年。各鄉（鎮）林業站查到巡山記錄不完整、不準確、沒有達到設定護林工作量的，對護林公司進行扣分。各鄉（鎮）林業站根據平時對護林員工作情況的了解：每季度對護林公司在本鄉（鎮）護林員是否按規定條件選聘；護林員工作時是否佩帶護林標識，是否保護好護林設施；是否及時發現、制止、報告亂砍濫伐、亂捕濫獵、林地違法、非法野外用火；是否發生森林火災、報告森林病蟲害發生、監督跡地造林更新；是否及時處理好護林工作微信群中反映的有關問題等，對護林公司逐項打分。

江山市林業局對護林公司的考核每季度進行一次，在本季度的最后十天之內進行。江山市林業局公益林中心和局相關領導都加入到護林工作微信群中，在群里公開電話，接收護林員上傳的信息，與大家溝通交流，監督護林公司及時處置各類問題；每月安排4～ 6 次，會同各鄉（鎮）林業站工作人員進行實地檢查。江山市林業局根據鄉（鎮）提交的季度考核表，抽查巡山軌跡，核對工作實績，比對考核辦法，逐項打分。然后分別從江山市應急管理局、江山市森林公安局獲取本季度森林火災情況登記表、林業案件登記表，核實是否屬于護林公司的職責的，公益林中心工作人員計算最終得分，報主任審查，局分管領導簽字確認。

（4）監督工資發放。江山市林業局對護林公司季度考核后，護林公司參照考核結果，完成對護林員的考核。考核結果報市林業局審查后，護林公司墊資發放護林員工資，最后市林業局撥付季度護林費。

3 生態公益林社會化管理的特點及其效能分析

3.1 現實性

大政府、小社會仍是目前的基本社會態勢，一直以來，政府對社會事務大包大攬，社會處于弱勢狀態。政府的事歸政府管，社會的事讓社會管，是社會管理的發展趨勢，也是提高社會治理能力的一個方向。但當前不利于生態公益林社會化管理的障礙仍然有很多，如社會市場化發育不全，人們思想觀念落后，習慣勢力大，社會組織的公信力不足，強勢政府下工作人員定位常常有偏差，社會化的法律環境較差，是當前生態公益林社會化需要面對的現實挑戰。

3.2 創新性

生態公益林管理，長期以來，過度依賴政府，社會化、多元化不足。如何將公益林管理轉變為社會化管理，在浙江省生態公益林管理實踐中還屬首次，沒有成熟的模式，沒有現成的專業機構，一切從頭開始摸索，在實踐過程中，也隨時會遇到意想不到的困難，具有創新性、探索性的特征。

3.3 初級性

江山市的公益林社會化管理雖然已經有了兩年的探索，但在認識上還相對膚淺，常常是遇到問題，邊學習邊思考，尋找解決辦法，不斷完善和提高，隨著社會化管理的推進，未來還將遇到意想不到的問題和困難，要形成一套比較成熟的操作模式，應該還有相當長的路要走，目前還只是起步階段。

3.4 融合性

公益林社會化管理，由政府向社會購買服務，雙方按照合同約定權利、義務，而在具體工作中，政府與社會機構如何配合、交叉、融合為有機一體，管理效果才會更加理想，是一個重大的課題。

3.5 非標性

生態公益林管理中許多因素非常復雜，如護林路線，病蟲害、火災發生程度，森林資源被破壞情況，定性管理容易，要實現定量化、標準化管理，難度比較大。

3.6 社會化管理的效能分析

2018-2019 年江山市公益林社會化管理的效能情況見表2 至表6。

表2 反映的是甲方作為公共服務的購買方，對社會護林機構合同執行情況做出綜合評價。該得分是結合合同要求和具體完成指標（主要在表3 和表4 中得到反映），加上由護林員代表、鄉（鎮）代表、甲方代表參加的印象分值。兩者通過加權平均后得出的數值。從表3 中可直觀地看出，生態公益林管理進程中常見的問題或事件。表4 中反映的是社會機構必須做的幾項工作，也是甲方核查的工作。表5、表6 反映的是這二年森林資源的變動情況以及森林資源所產生理論上的生態效益。

從表2 可知，2018-2019 年，經考核，護林公司各季度得分全部達到合同規定的90 分合格線要求。由表3可知，2018-2019 年，生態公益林社會化管理期間，制止非法野外用火發生偏少，2018 年、2019 年破壞生態公益林情況相對穩定，基本達到預期要求。

表2 2018 -2019 年江山市生態公益林社會化管理考核得分Table 2 Scoring of socialized management of ecological forest in Jiangshan city

表3 2018 -2019 年江山市生態公益林社會化管理制止違法行為統計Table 3 Illegal acts stopped by of socialized manager of ecological forest in Jiangshan city

從表4 中可以看出，社會化管理公司工作開展基本有序正常。在2 年的社會化管理期間，共對護林員巡查軌跡進行了1 440 人次的檢查；給護林員配備人手一臺通訊工具，共計190 臺；建立公益林管理臺賬390 冊；培訓護林員工作規范8 次，每次8 h 學習培訓時間；共計發放護林員勞務報酬4 580 899 元。

表4 2018 -2019 年生態公益林社會化管理工作狀況調查Table 4 Investigation on operation of social management of ecological forest

表5 2017 年和2019 年江山市生態公益林的生態效益比較Table 5 Comparison on ecological benefits of ecological forest before and after socialized management in Jiangshan city

從表5 可知，就森林生態功能而言，2019 年較2017 年其各項效益指標均有所增長，2019 年的年度效益達75.57 億元，年增長率達11.85%，其中，以森林游憩的生態效益最大，2019 年度達31.90 億元，年增長率達17.31%。

表6 2017 年和2019 年江山市森林資源的動態變化Table 6 Dynamic change of forest resources before and after socialized management in Jiangshan city

從表6 可以看出，2019 年較2017 年，江山市森林資源各項指標在正常增長范圍之內。生態公益林面積2019年與2017 年底持平，森林覆蓋率基本保持不變，公益林蓄積量按林分生長量正常增長，生態公益林年蓄積增長率為3.74%。從表2 至表6 可以看出，江山市自從開展生態公益林社會化管理以來，總體過渡平穩，護林公司工作基本開展了起來，各鄉（鎮）協同工作落實到位，主管部門督查有力，幫扶力度較大，各方資源的整合效能初見效果。

4 生態公益林社會化管理的社會評價調查

通過對社會、企業、政府等各界相關知情人士的調查，普遍認為，社會化管理的護林公司其公眾管理能力存在著天然不足，能力比較薄弱，其工作能力和量能僅類同于勞務派遣公司，即相當于護林公司將護林員派給鄉（鎮）去看護山林，其護林員管理和督查實質上仍由鄉（鎮）負責，有的被調查者甚至認為，其工作量能僅相當于替林業主管部門發放護林員工資。這種評價盡管有些夸張，但也真實反映了擔任社會事業的公眾管理機構，還處于起步階段，管理尚未完善。

在督查過程中，還發現，除了能力不足，護林公司的責任心也不夠強，投入精力不足，重視程度差，臺賬記錄還有欠缺，對護林員監管不夠到位。

表7 生態公益林社會化管理前后管理績效平穩過渡原因調查Table 9 Evaluation on management before and after socialized one

從表7 可知，社會對社會化公司管理生態公益林至少就目前而言并不看好，評價也不高。盡管生態公益林引進社會化管理是大勢所趨，但目前的績效并不顯著。從表7 中可以看到，其平穩過渡的主要因素還是政府擔責，綜合整合各方管理的結果。森林防火的第一責任人仍為鄉（鎮）黨政一把手，使得鄉（鎮）仍然絲毫不敢松懈。所以，提升生態公益林社會化管理效能仍有一個長期而艱巨過程。

5 存在的問題

5.1 社會化管理機構能力低、社會化管理工作問題多

江山市林業局和護林機構是一種基于履行合同的甲、乙雙方的平等關系，但當前江山的社會化管理還處于起步階段，社會機構遠遠不能獨立承擔起乙方的職能，而且政府對于完全放手也不完全放心。因此，江山市林業局一方面要站在政府角度，設計管理方案，及時處理上報的違法案件等；另一方面，又要承擔甲方的角色。作為合同乙方的社會機構，雖然經過兩年的努力，在江山市林業局和鄉（鎮）林業站的幫扶下，基本完成了管理任務，但總結體上還是弱小的，管理人員素質不夠高，獨立完成公益林管理工作困難非常大。社會上現有的管理機構，或者由其它企業轉換而來，或者簡單拼湊注冊，存在弱、小、散，不夠專業，營利能力弱，管理水平低，員工年齡偏高，思想意識落后等問題，需要政府加強培育，逐漸做大還有一個過程。

5.2 法律法規、規章制度亟待完善

公益林管理的市場化運作，迫切需要有關法律法規、規章制度的支撐，為公益林管理創新機制、創新體制保駕護航。林業行業管理，相對于建筑等社會化培育早、法律法規健全的行業相比，還遠處于初級階段。

5.3 公益林管理不確定性多，護林手段急需創新

森林在自然界中，分布地域廣，災害種類多，發生頻率高，造成損失重，這種極易因天災、人禍造成不確定、不可抗性、不可預見性的特點，給管理帶來諸多困難。當前的公益林管理，依然停留在原始的“人巡”階段，手機在山區常常信號不好，護林手段落后，管理裝備原始。隨著科技的進步，衛星巡視、無人機滅火、滅火導彈的使用、物聯網技術查找識別違法人員等現代高科技創新手段在公益林管理等方面的應用，將使林業工作跟上時代步伐。

6 建議與措施

6.1 重視公益林管理的社會監督，落實違反舉報的獎勵機制

對于護林員的工作態度、報告和制止違法行為的處理方式等同時實行社會監督，如態度懶散或違法不予制止的可以舉報；對生態公益林違法事件開展社會公開征集，凡報案及時準確的，經核實予以獎勵；對護林員工作的獎懲制度，如對違法行為制止發現和制止及時，方法得當等，應予以獎勵。

6.2 努力創造市場化的競爭局面，延長社會化管理合同期限

做好參標企業的普惠性培訓工作，在社會機構能力提升的情況下，可充分利用市場競爭機制，將江山市6.40萬hm2生態公益林劃分為幾個標段，讓更多有實力的社會組織參與到林業公共管理的事業中來；適當延長中標單位的合同年限，以便于讓中標企業更好地投入到林業服務管理之中。

6.3 嚴格政府、發標業主、社會機構三者關系和各自職責

理清政府監督指導、發標方權利和義務、中標管理機構權利和義務三者之間的邊界，更好做好自身的角色，是今后一個時期生態公益林社會化管理的發展方向。

6.4 增強報酬加強管理，打造真正專職的護林員隊伍和發揮真實骨干作用的社會化公眾管理機構.

精減護林員數量，遞加每位護林員管護面積，增加護林員報酬。加強中標企業的細節化管理的督查，強化責任擔當，提升護林公司的公眾管理能力。

7 結論

江山市自從2018 年1 月1 日開展生態公益林社會化管理對全市6.40 萬hm2生態公益林進行社會化管理，2018-2019 年，社會化管理工作總體過渡平穩，護林公司工作基本開展起來，各鄉（鎮）協同工作落實到位，主管部門督查有力，幫扶力度較大，各方資源的整合效能初見效果。