韶關市湞江區實施“縣管校聘”制度的案例分析

葉慧錚，林小珠

（華南師范大學 經濟與管理學院，廣東 廣州 510006）

韶關市是廣東省第一個以市為單位全面開展“縣管校聘”改革的地區。韶關市地處粵北山區，教師結構性缺編矛盾突出，農村學校普遍存在師資不足，城市富余教師難以調劑［1］。即使教育主管部門、學校擁有教師的用人權，但缺乏教師調任、獎懲、退出等方面有效管控，教師隊伍的積極性不高。韶關市“縣管校聘”實踐工作是對城鄉教育公平的一種新探索，它進一步豐富了教育公平理論。

一、韶關市湞江區“縣管校聘”制度實施的現狀及存在問題

（一）韶關市湞江區“縣管校聘”制度實施的現狀

1.編制合理高效，交流輪崗能力強

湞江區政府根據各學校的實際情況進行配置和調整，區編辦進一步跟進落實，及時根據學校布局結構、學生規模等情況進行動態調整，不斷完善中小學教職工編制動態管理機制，保障了編制使用效益。區教育局負責統籌規劃、制定具體方案，實現各學校間中高級職稱、骨干、專任教師比例大體一致，改善區域內教師資源的均衡配置。同時，湞江區全面貫徹了中小學教師聘用合同管理，重視對教師的工作進行考察，建立競爭性的用人機制，促進了當地教師競爭活力，提高了教師積極性［2］。

2.擁有較為完備的教師退出機制和合法權益保障機制

湞江區教育局在退出機制方面全面考慮，對于教學能力與績效不合格，不適應教學崗位的教師，依次進行離崗培訓、安排轉崗、另行就業或退崗安排、退出教師隊伍等程序。完備的退出機制是順利實施“縣管校聘”制度一個重要條件。此外，完備的制度還充分地實現了教職工的監督權與參與權，并提供了充分、暢通的訴求渠道。不斷提升教師的社會地位，保證工資保險待遇，依法保障教師休假、定期進行身體健康檢查等權利，營造尊師重教的良好氛圍。

3.充分考慮特殊群體的實際情況

湞江區教育局管理人性化，對特殊群體保護到位。各學校積極落實上級文件精神，對特殊群體進行優先聘任。湞江區目前約有70%的教師由學校自主聘任，約30%的教師由湞江區教育局進行調配，對于老弱病等特殊群體教師實行保護政策，實施托底方案最后保證。從而有效保障了這些特殊群體的工作需求，避免了這部分教師處于失業狀態。

4.迅速確定編制數與崗位數

湞江區教育局及市教育局發布文件以后，迅速制定方案展開實施。湞江區教育局2017年進行籌備，2018年開始對韶關市風采實驗學校進行試點，2019年全部中小學實施完畢。期間湞江區教育局成功完成了兩個基礎性工作：第一，取消了湞江區所有學校的行政級別。第二，制定并完善托底方案。各學校緊接著也積極出臺學校政策，制定具體文件。

據調查，以湞江區第八中學為例。該校在區教育局發布文件后迅速確定了“縣管校聘”的編制數與崗位數、確定競聘原則、競聘流程，完成對未聘人員設置待崗培訓等工作。

湞江區教育局與學校之間相互配合，積極協調工作，對制度的實施起到極大的推動作用。

表1 湞江區第八中學崗位設置表（2019年）

5.鄉鎮學校與城區學校學生成績差距明顯縮小

學生成績的變化是“縣管校聘”制度實施效果的直接體現。

從表2、圖1可以看出，韶關市行之實驗學校歷年來成績最優，它雖是一所民辦學校，由于每年吸收了較多優質生源，與其他公辦學校形成較明顯的對比。而相比之下，地處湞江區犁市鎮的犁市大為中學，其師資教育資源較其他市區的學校欠缺，成績相對較差，但在2019年有較大的提升，達到中等水平；而成績稍優的韶關市湞江區花坪實驗學校，地處湞江區花坪鎮，在2015年～2018年間，處于中等水平，但2019年突然躍升至區排名第一。雖然進步如此迅速的原因還需深究，但不難看出：韶關市湞江區教育局近幾年來在促進教育均衡方面做出了不少努力，并且取得較好效果。整體來看，這10所學校的平均成績從2015年至2019年從一開始的實力相當至差距不斷拉大，再到差距開始逐漸縮小。從2018年～2019年以來，湞江區各學校不斷開展實施“縣管校聘”制度，很大程度上促進了教育資源的均衡。很明顯，2019年各學校的中考成績趨于相近，雖然不能完全說是該制度實施的成果，但應有其促進的因素。

表2 湞江區各學校近年來中考平均成績

圖1 湞江區各學校近年來中考成績統計

（二）湞江區實施“縣管校聘”制度存在的問題

1. 思想認識不到位，制度認可度不高

無論從教育局到學校再到教師，都對“縣管校聘”的制度理解存在偏差。通過調研發現，有些教師對“縣管校聘”制度的認可度不高，6.48%的教師非常認可，59.26%的教師可以接受，少數教師持消極的態度。“縣管校聘”制度實施時間較短，部分教師對新制度持有消極的心態很正常。這也說明教育公平是需要政府和學校、一線教師等長期的共同努力。據調查，教育部門是“縣管校聘”政策的發布者，但在政策落實的監督意識方面不夠到位。優質的教師資源是學校的招牌，許多學校不太情愿把校內骨干教師轉出去，思想認識層面較欠缺。教師是“縣管校聘”的直接影響者，因此提高教師的制度認可度仍是當前的重要工作。

表3 教師對于“縣管校聘”制度認可程度調查

2. 制度實施流于形式，缺乏有效的教師考核分類標準

“縣管校聘”制度的初心是為了均衡區域內教育資源，激活教師活力，促進教育公平。雖然前期宣傳工作做得如火如荼，但后期真正落實情況卻不盡如人意，教育局難以解決教育資源分配不均的問題，實際的實施效果與原來的制度有所背離。據調查，湞江區雖然已經全面實施了“縣管校聘”制度，但是教師的分布情況基本和原來的變動不大，絕大部分教師還是在原來的學校教學，只有極少數教師進行了交流調配。另一方面，目前尚未制定一個科學有效的教師考核分類方法，導致制度實施效果大打折扣。

3. 農村教師補貼過低，激勵機制尚未形成

經濟拉動力對教育的發展起著重要的作用。經濟刺激對“縣管校聘”的實施具有極大的促進作用，包括推進優秀的教師去其他薄弱學校競聘崗位，往往也需要經濟上的拉動。但是目前湞江區農村教師補貼力度過低，各鎮級學校補貼金額僅500元/月左右。雖然湞江區是廣東省排名較前的“縣管校聘”制度的試點地區，但尚未獲得省里較大的補貼支持。由于經濟拉動嚴重不足，湞江區教育局暫時也無法改變教師流動幅度小的現狀，最大的激勵機制尚未形成。

4.教師數量嚴重不足，各縣區之間的教育發展不平衡

師資充裕是“縣管校聘”制度有效實施的前提，合理的師生比能較好地保障教學質量。目前，湞江區的狀況是教師增長速度比學生的增長速度慢很多，多數學校目前存在較嚴重的教師缺崗現象。此外，學校之間的教育差距較大，優質的學校、教育資源、生源基本上都集中在市區，教育均衡無法從本質上解決。

二、實施“縣管校聘”制度的優化路徑

（一）加強師資配置管理，實行“縣管編制總量，學校按崗配備”

湞江區教育局在區人社局規定教師崗位數量內，按照各學校的辦學規模、師資力量、教師編制和崗位要求進行名額分配，機制透明化、公開化、合理化，并且依據教師交流輪崗的實際情況和教學效果進行崗位調整。在分配崗位中應該注意城鄉之間的協調發展，將更多高級崗位配置向鄉村貧困、教育薄弱地區傾斜，以有利于吸引更多人才進入鄉村，促進區際地域教育公平，采取有效措施逐步化解超崗問題，拓展專業發展空間，調動教師工作積極性。

（二）強化交流輪崗力度，實行“縣管全局統籌，學校擇優選派”

湞江區教育局應制定具體方案，采取多樣化的交流輪崗方案，同時，學校應認真貫徹落實教師交流輪崗制度安排，學校內部必須做到擇優選派。教師交流經歷可納入各級教師職稱評定當中，進一步改進教師評優評先考核指標，逐步達到學校之間中高級職稱教師比例、專任教師高一層次學歷比例和骨干教師比例大致相當，實現區域內教師資源的均衡配置。

（三）完善教職工保障機制，實行“縣管權益保障，學校公開競聘”

學校制定的教師競聘、考核等辦法，應經過教職工代表大會統一投票通過決定方能實行。對聘任和考核結果，須公示一周以上，確保教職工的權利得到充分保障。提高教師福利和工資保障，確保教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平，依法維護教師休假、定期進行身體健康檢查等權利，營造尊師重教的良好氛圍。同時教育各部門應積極完善教職工人事爭議仲裁制度和維權服務機制，保障教師擁有更加自由、充分、暢通的訴求渠道。對于學校任意解聘教職工的行為予以規范。

（四）增加教師補貼，提高制度認可度

經濟是教育發展的關鍵拉動力，應進一步增加交流輪崗教師的經濟補償。同時教育部門是“縣管校聘”政策的發布者，應加強對政策落實的監督意識，促進學校和教師的制度認可度，加強對學校和教師的思想教育，鼓勵支持優質教師資源互相交流。教師群體是“縣管校聘”的直接影響者，對于被安排到教育水平相對較薄弱學校的教師，務必要重新整理心情面對陌生的地理環境、教學環境、同事和學生，增強心理歸屬感，爭取早日有效發揮優秀骨干的作用。