行政訴訟視域下中國特色社會主義法治道路的發展

秦雅靜

（中共南寧市委黨校，南寧 530007）

一、引言

按照《說文解字》的解釋，“訴，告也”，“訟，爭也”。行政訴訟即“民告官”的司法活動是一方主體基于行政權利義務向法院提起審判的請求，在法庭上辨別是非曲直的程序過程。訴訟源于糾紛，止于糾紛的解決。在行政訴訟法律關系中被告恒定為行政機構或者被授權組織，也就是“官”，原告恒定為行政相對人，也就是“民”。行政訴訟的目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權。行政訴訟通過“權利”對“權力”的監督有利于建設法治政府，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

中華人民共和國成立后的第一例“民告官”案發生在1985 年，包鄭照訴蒼南縣政府強制拆除案。浙江省蒼南縣農民包鄭照對縣政府的強拆行為不服，因為縣政府根據相關法規認為，包家的房屋蓋在了河堤范圍內，會妨礙抗洪防汛。1987年7月，縣政府組織人員將房屋向河道延伸出來的1.5米強行拆除。包家于是提起行政訴訟。當時的國務院總理李鵬做出批示，主要內容為：“我們必須依照法律規定辦事情，如果發生行政訴訟的事情，那也是應該的。”最高法院院長任建新也專門就此事做過批示。雖然官司最終以包家敗訴結束，但是這一案件卻標志著中國公民幾千年來第一次以平等的地位和政府站在一起，以一種理性的方式和政府進行博弈，它還直接催生了中國的《行政訴訟法》。我國第一部《行政訴訟法》1989 年制定，于1990 年10 月1 日施行，使民告官真正有了法律依據，行政訴訟法律制度的建立在我國民主法治建設的進程中具有里程碑的意義。中華人民共和國的法治建設起步較晚，從“五四憲法”開始至今65 年，從1978 年改革開放至今的法治建設也只有短短40 周年。縱觀國外，英國的法律可以追溯到1215 年的《自由大憲章》，至今804 年；美國的法律可以追溯1789年簽字生效的《聯邦憲法》，至今已有231 年；日本的法律可以追溯1868年明治維新，至今152年。我國用短短幾十年經歷了發達國家需要上百年時間經歷的法治發展進程，在中國特色社會主義法治建設過程中經歷了“無法可依”——“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”——“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的曲折歷程，而今取得了令人矚目的成績。

二、行政訴訟在中國法治實踐中取得的成就

（一）《行政訴訟法》從1.0時代邁向2.0時代

1990 年施行的《行政訴訟法》告別了我國行政訴訟無法可依的時代，從“民”不敢告“官”——“民”敢告“官”——“民”告“官”能贏，行政訴訟在實踐中不斷發展。我國的行政訴訟制度在運作的過程中，依然存在“立案難”、“審理難”、“執行難”等嚴重制約行政訴訟發展的難題。根據統計，全國法院在2011年受理的760萬各類一審案件中，行政案件136353 件，只占1.8%。為了破解行政訴訟“立案難”、“審理難”、“執行難”的困境，2015 年5 月1 日實施新修訂的《行政訴訟法》，實行立案登記制、告“官”要見“官”與跨區域行政管轄。行政訴訟從1.0 時代邁向2.0 時代。以秋菊的困惑為例，蘇力在《法律與文學》中指出正式的法律制度無法理解，也沒有試圖理解什么是秋菊想要的“說法”，主要原因是移植來的法律未能適應中國當時的社會生活實際，當事人提起行政訴訟是因為其合法權益受到了侵犯，而法院審理的內容卻是具體的行政行為是否合法。訴訟請求的主觀性與法院審判的客觀性使得我國行政訴訟在構造上呈現出一種扭曲的“內錯裂”形態。近30 年來行政訴訟的法治實踐對具有中國特色的法治道路的探索一直沒有止步，不斷重視“地方性知識”，關注城鄉之間、東西部之間還有南北之間在經濟發展水平、風俗習慣和法治觀念等方面的差異，不斷推進具有中國特色社會主義法治理論的發展。

（二）《行政訴訟法》立法宗旨發生根本性變化

中國特色的社會主法治道路從開啟（1978-1982年）—初步形成（1983—1999 年）—基本形成（2000—2011 年）—發展完善（2012 年至今），“民告官”案件的數量、類型和上訴率也不斷發生變化。行政訴訟的發展變化正是中國特色行政訴訟法治發展的縮影。為了更好地解決社會矛盾、適應經濟社會的發展與公民不斷增強的維權意識，《行政訴訟法》及時做出調整。我國目前已經是世界第二大經濟體，處于社會轉型期，社會矛盾高發、多發，機會不均以及成果未能共享等問題倍受關注。《行政訴訟法》立法宗旨的表述由1990 年的“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法”改為“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法”。該變化確立了我國行政訴訟的四重目的，即法院公正、及時裁判、解決行政爭議、保護公民權、監督行政權。行政訴訟立法宗旨的修改亮點一是刪除“維護”行政機關依法行使行政職權。行政機關作為公權力的行使者，利用公權力對社會進行方方面面的管理，處于相對優勢地位，“維護”意味著公權力機關即使濫用權力，公民也要服從，刪除“維護”體現了立法思維方式的改變，也是對行政訴訟實踐的理性回應。亮點二是增加“解決行政爭議”。在我國行政訴訟司法實踐中存在“案結事不了，官了民不了”的現象。《行政訴訟》中增加“解決行政爭議”，目的是通過行政訴訟起到定紛止爭，強化行政訴訟化解社會矛盾的功能，維護和諧穩定的社會秩序。

（三）法治政府建設取得歷史性成就

從“法制”到“法治”的巨大轉變推動了中國法治建設的進程。黨的十七大報告把服務型政府作為改革的目標；黨的十八大報告提出建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府；黨的十九大要求增強政府的公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。習近平總書記也多次強調建設人民滿意的服務型政府。建設法治政府是建設人民滿意的服務型政府的應有之意。從十五大的“依法治國”到2014 年的“全面依法治國”，建設法治政府的理論探討和實踐努力一直在進行。我國最早的法治政府建設文件為1999 年頒布的《關于全面推進依法行政的決定》；2003年，國務院法制辦召開的全國依法行政理論研討會首次提出了“法治政府”的概念；2004 年中華人民共和國國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》；2014年通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調“深入推行依法行政，加快建設法治政府”；2015 年中共中央國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》。

行政權力的行使必須要受到法律的監督，因為行政權天生具有膨脹和擴張的屬性。古代社會實行專制集權，特點是一個人說了算，沒有立法權、行政權和司法權；近代社會推崇“最少限制，最好政府”，政府扮演“守夜人”和看門狗，實行小政府大社會；現代社會盛行“最多給付、最好政府”，行政法的使命從保障私人權利不受侵犯發展為促成公共福祉的增進。行政權不斷向上游和下游擴張，上游滲透到了立法領域，形成了行政立法權，下游滲透到司法權，形成了行政司法權，行政權真正實現了“上管天，下管地，中間管空氣”，公民“從搖籃到墳墓”的一切活動都需要與行政權發生關系。20 世紀70 年代，行政權的過度擴張引發了權錢交易、權力尋租和政府效率低下等現象，為了防止行政權力的濫用，必須把行政權關進制度的籠子里。建設法治政府，打造陽光政府是限制權力濫用的防腐劑，也是讓“權力在陽光下運行”的有力措施。公民通過行政訴訟監督行政權的意識在實踐中不斷增強。筆者在南寧市中級人民法院調研到的數據顯示，在2015年5月1日到2018年6月21日期間，行政訴訟案件中房屋拆遷案數量最多，約1400件；其次是山林土地確權案件約500 件；再次為要求履行法定職責案件約400 件。隨著行政協議納入行政訴訟的審查范圍，行政訴訟開始出現政府信息公開、職業打假等新型的案件。根據2018 年出版的《〈政府信息公開〉評估報告》顯示，涉及政府信息公開領域的案件數量逐年增長，其中原告的勝訴率為13%，有82%的原告選擇上訴。在政府信息公開類型的案件中，作為行政訴訟被告的前5 名分別為政府部門、土地資源房屋管理部門、住房和城鄉建設部門、規劃部門和公安部門。可見，公民逐漸增強的法律意識在不斷倒逼政府加強法治政府建設。

三、完善行政訴訟制度，推進中國特色社會主義法治道路發展

（一）堅持以人民為中心思想

堅持中國共產黨的領導，推進中國特色社會主義法治道路發展，踐行習近平中國特色社會主義法治思想，要堅持以人民為中心為根本遵循。“司法作為維護公平正義的最后一道防線”，在行政訴訟領域減少非法律因素的干擾對規范政府行為，建設法治政府，推進國家治理體系和治理能力的現代化具有極其重要的意義。《行政訴訟法》第三條第二款規定：“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。”行政訴訟管轄由“屬地管轄”改為“跨區域行政管轄”就是基于行政訴訟案件容易受到地方政府的干預而進行的改革。國家的權力來源于人民，服務于人民，在行政訴訟實踐中堅持以人民為中心的思想體現為維護人民的根本利益，有效解決困擾行政訴訟的痛點、難點和重點問題，及時有效地化解糾紛，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公正”，努力提高人民群眾的幸福感和滿意度。

（二）強化行政訴訟糾紛解決功能

行政訴訟通過中立的第三方——法院解決“官”與“民”之間矛盾，化解糾紛，實現案結事了，以達到定紛止爭的根本目的。法院在訴訟中關注的重點是具體行政行為是否合法，原告關注的重點是具體行政行為是否侵害了其合法權益。行政訴訟爭議的焦點是行政行為的合法性還是公民的合法權益受到侵害，這直接決定了案件的證據收集、裁判的結果。我國行政訴訟制度是以行政行為為中心構建的，限制了行政爭議的實質性化解。當事人提起行政訴訟是因為其合法權益受到了侵犯，而法院審理的內容卻是行政行為是否合法。行政訴訟針對行政行為合法性進行審查，但是卻忽略了公民的真正訴求。我國的司法權對行政權的監督局限在確認其合法或者違法，不能干涉行政管理內部決策，解決糾紛的功能被弱化。

行政管理中公民處于被管理的一方，不具備獲取信息、專業技術和收集證據的優勢，導致行政訴訟過程中原告一方的敗訴率和上訴率較高。行政訴訟的基本目的是解決行政爭議，如果行政糾紛不能及時化解矛盾，公民和政府之間失去有效溝通的橋梁，就會出現輿論關注的熱點和難點問題，從而導致行政機關的信用受損，增加社會治理的成本。強化行政訴訟的糾紛解決功能可以從以下幾點著手。

1.將突出解決糾紛作為行政訴訟立法目的出發點和落腳點。應松年教授認為在行政訴訟的立法目的中最重要的也是解決糾紛，通過糾紛的解決維護公民、法人和其他組織的合法權益、監督行政機關行政行為的合法性。筆者比較贊同此種觀點，強調行政訴訟的糾紛解決功能的同時強調維護公民、法人和其他組織的合法權益。

2.注重社會效果和法律效果相統一。經濟社會生活的飛速發展使公民對行政權力的要求不斷變化，公民的法治意識不斷提高，導致新類型的行政案件不斷增多，如全國首例公民因為空氣污染向政府機關提起損害賠償請求的環境訴訟——2014年2月20日，石家莊市民李貴欣對該市環保局提起行政訴訟，要求其依法履行治理大氣污染職責。行政糾紛的解決要回應中國經濟社會發展過程中的現實問題，社會實踐往往是復雜的，因此要在法治實踐中密切關注中國國情與中國問題，不斷總結中國經驗，在吸收國外先進法治成果的同時注重差異，實現社會效果和法律效果的有機統一。

3.積極探索行政訴訟多元化糾紛解決機制。糾紛解決包括和解、調解、訴訟、復議、申訴等方式，行政訴訟僅是糾紛解決的方式之一。行政訴訟要在法律規定的前提下對雙方的利益進行權衡取舍，既有的裁判規則無法同時滿足雙方的利益訴求。司法實踐中原告勝訴率較低，公民對行政訴訟的信任程度受到影響，可以通過和解、調解等方式彌補行政訴訟的不足。采用非訴訟的方式解決行政糾紛可以讓原告的訴求得到有效解決，降低司法訴訟的成本，也有利于節省有限的行政司法資源，緩解法院案多人少的壓力。

（三）完善行政機關負責人出庭應訴制度

2015 年修訂的《行政訴訟法》第三條第二款規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》則進一步明確了行政機關負責人包括正職、副職、分管領導、工作人員。行政機關負責人出庭應訴制度最重要的目的是通過庭審活動增進行政機關和行政相對人的溝通交流，促使訴訟雙方變換角度來思考和解決問題，促進糾紛的及時有效化解。但是實踐中有的行政機關領導在觀念上認為出庭應訴影響行政機關形象，存在“官本位”思想，有的行政機關負責人去了也是一言不發，應訴不積極。

行政機關負責人出庭應訴制度有利于培養領導干部的法治思維，提高依法辦事能力。習總書記指出領導干部要做到守法律、重程序，這是法治的第一要求；牢記職權法定，明白權力來源于哪里、屆線劃在哪里，做到法定職責必須為法無授權不可為。通過出庭應訴強化領導干部行使權力要受監督的意識，引導領導干部重程序，正確行使權力，提高領導干部依法行政的能力。

行政訴訟作為中國特色社會主義法治發展中的重要一環，隨著社會政治經濟的不斷發展，行政訴訟的案件類型、糾紛解決的途徑和訴訟的宗旨等方方面面正在發生巨大的變化。新時代，公民不斷增強的法律意識，要求強化對行政權力的制約和監督，全面推進依法治國，建設法治政府，必須從我國現階段的國情出發，正如習總書記強調的“既不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規”。移植來的法律并不能回答中國社會的現實問題，要在立足中國司法實踐，回應中國百姓法律關切的基礎上不斷完善中國特色社會主義法治體系建設，堅定不移地走中國特色的社會主義法治發展道路。