德國、法國國有經濟：發展歷程和經驗啟示

郎昆 馮俊新

德國、法國國有經濟：發展歷程和經驗啟示

郎昆 馮俊新

清華大學經濟管理學院

作為傳統西方國家的代表，德國和法國的歷史實踐為我們客觀認識和評價國有企業提供了重要研究素材。二戰后，為恢復經濟和解決社會問題，兩國政府都有規劃地成立并發展國有企業：聯邦德國政府在汽車、鋼鐵等支撐經濟命脈的基礎性行業建立了一批國有企業；法國在二戰前后也進行了多次國有化運動。此后，國有企業對于重振國家支柱產業，帶動經濟發展均發揮了重要作用。盡管在20世紀80年代兩國先后進行了國有企業私有化改革，但至今國有經濟仍占有相當比重。本文梳理了兩國國有經濟的發展歷程，并在歷史數據支撐的基礎上，總結了兩國國有企業發展的經驗啟示。

國有經濟 德國 法國 經濟史

國有企業應該如何布局和發展，是一個理論界和實務界都長期關注的重要話題。據統計，截至2018年底我國非金融類國有企業資產總計210萬億，是GDP的兩倍以上[1]，成為最重要的公共資產。同時，近年來國有企業以全國四分之一的經濟規模貢獻了近一半的稅收[2]，成為實現社會穩定的基礎和公共財政的支柱。如何發展利用好國有資產，使之更好地服務于社會經濟的發展和人民生活水平的提高，德國和法國國有經濟的發展歷程可以給我們提供一些經驗啟示。

德國、法國作為歐洲大陸的兩個傳統大國，其經濟發展歷程在西方發達國家中具有很強的代表性。二戰結束后為恢復經濟和解決社會問題，同時受福利社會思想影響，兩國都有規劃地成立并發展國有企業：戰后西德聯邦政府在汽車、鋼鐵等支撐國家經濟命脈的基礎性行業建立了一批國有企業；同時期的法國戴高樂政府也進行了大規模的國有化運動。大規模的國有企業對于重振國家支柱產業、帶動戰后經濟恢復發揮了重要作用。到了20世紀80年代，為了提高國企運營效率和解決虧損問題，德法兩國先后進行了私有化改革。盡管如此，在今天的德國和法國，國有企業仍在經濟活動中占有一定比重：截至2017年底，德國國有企業總營業額為5718億歐元，占GDP之比為17.6%；[3]法國國有企業營業額占GDP之比也長期穩定在10%左右。[4]德法兩國的歷史實踐為我們客觀認識和評價國有企業在經濟發展中的作用提供了重要的研究素材，兩國國有化和私有化的歷史進程一定程度上也代表了同時期的其他西歐國家。

國內對于德國和法國國有企業的學術研究并不多，對兩國國有企業發展歷史和現狀的梳理相對分散和簡單。本文在查閱大量歷史文獻的基礎上，較為細致地梳理了德法兩國國有經濟的發展歷程，在可靠歷史數據支撐的基礎上提出了兩點總結啟示。對國有企業的定義，本文沿用了世界銀行1995年發布的政策研究報告中的說法，即“政府擁有或政府控制的經濟實體，它們從產品和服務的銷售中創造主要的收入”[5]，該定義比較有代表性，既包括了中央控制和地方控制的國有企業，也包括了政府直接持有和間接持有的企業。

一、德國（西德）國有企業的發展歷程

1. 二戰后的國有化（1945-1960年）

第二次世界大戰前，德國國有企業的數量很少。戰爭期間，希特勒采取了國家社會主義政策，有500家軍工企業或其他支柱行業的公司在這一時期被國有化[6]，龐大規模的國有企業成為法西斯政府發動戰爭的重要經濟保障。

二戰后，聯邦德國為恢復國民經濟，加大了政府對經濟的干預，國有企業也被廣泛使用。戰后的西德聯邦政府繼承了普魯士國家和德意志帝國的遺產，接收了一些受到破壞又無人經營的企業，同時政府為了迅速恢復經濟，在一些支撐國家經濟命脈的基礎性行業建立了一批國有企業。其中包括具有國家壟斷行業性質的鐵路、郵政、通訊等大型公營企業，也包括在構建德國主體經濟框架過程中扮演重要角色的大眾汽車有限責任公司、電力礦山聯營公司、漢莎航空公司、公共住宅建筑公司等國有企業。

這些國有企業對德國戰后恢復重建與穩定社會秩序發揮了兩方面的重要作用：第一，推動了汽車和鋼鐵等重要行業的迅速恢復和發展。以汽車工業為例。二戰后，德國汽車制造業的恢復與發展相當迅速，當時還是國企的大眾汽車公司起到了領軍作用。大眾在1947年平均每天只能生產約30輛“甲殼蟲”汽車，而到1960年底已達到8000輛。[7]除汽車外，在其他重要工業領域，國有企業均有力地促進了產業恢復和轉型升級，使戰后的德國再度成為歐洲工業的巨人。第二，解決了物價上漲、失業率增加、住房緊缺等社會問題。戰后的德國百廢待興，面臨著眾多社會問題，國有企業為解決這些問題發揮了重要作用。這一時期，面對原材料和能源價格上漲，在電力、煤炭、鐵路、鋼鐵和通訊等領域的大型國有企業都被用作平抑物價的重要工具，其經營和銷售價格都受到國家的控制。正如德國經濟學家托馬斯文·哈爾茨所總結的，“沒有這類規模經濟生產的、價格相對低廉的公共商品，私人企業和整個經濟的生產成本會大大增加，價格上漲將難以控制。”[8]為解決戰后的住宅短缺問題，德國政府出臺了一系列政策加大公共住房的建設，培育和規范房屋租賃市場，同時也建立起國有住宅建筑公司來建造價低質優的經濟適用房，為解決二戰后普遍的“房荒”問題做出了重要貢獻。

圖1 1960-2019年德國國有企業占國內投資比重

數據來源：CEIC數據庫；IMF投資數據庫；World Bank Bureaucrats in Business Report；德國聯邦統計局；Maddison Project Database (MPD)；筆者測算。

2. 兩次私有化過程（1960年至20世紀末）

二戰后，德國國有企業主要經歷了兩次集中的私有化改革：第一次是在上世紀60年代前后，主要針對聯邦所屬的大型國有企業。不同于英、法等國，德國私有化的目標是建設社會市場經濟的基礎，而不是解決財政赤字或者進行宏觀調控。正如1960年代德國財政部的文件中所寫，“私有化不是因為企業對國家財政是虧空或者盈余的需要，而是根據市場經濟體制的基本原理，讓國家退出非國家任務的領域。”[9]在該原則的指導下，政府國有企業對不同行業的存在必要性進行重新評估，凡具有競爭性質的領域，政府均應主動退出并讓位于市場來進行資源配置。政府認為，民營化可以為公民和企業開拓新的活動領域，并且通過競爭強化成本意識，有助于提高效率和創新能力，從而最終提高整個經濟效率以及德國經濟在國際上的競爭力。

這一時期，政府對處于競爭性領域的四大國企（大眾汽車公司、煤鋼公司、電力礦山聯營公司和漢莎航空公司）都進行了私有化改革。通過私有化，政府也實現了國有資產行業布局的調整，退出了部分“非公共任務”的競爭性領域，并在一些新的“公共任務”領域進行投資。特別是在1970年代以后，政府在新能源、環境和生態等新興領域建立了新的國有企業。

德國第二次集中私有化是在上世紀的80年代末90年代初，主要針對通訊、郵政、鐵路等國家壟斷行業的國有企業。這類國有企業作為政府落實相應政策的工具，承擔了較多的公共任務，盈利能力較差，很多長期以來都享受著公共財政的補貼。因此，這一輪改革的主要目標是在保證這些國有企業能夠繼續為社會公共事業提供更好服務的同時，提高效率，減少國家財政負擔。由于這類企業直接關系到廣大民眾的利益和公共基礎設施建設事業的發展，因此改革難度較大。[10]在此次私有化過程中，德國對不同類型的企業采取了不同的方式：（1）對于大型國有企業（如鐵路、郵政等），政府對其進行改組上市，并逐步減少政府的持股比例；（2）對于小規模的國有企業和不動產，政府主要采取直接出賣或拍賣的方法。

值得注意的是，盡管在私有化的過程中很多國企降低了政府的持股比例，但仍通過股權結構設計等方式保留了政府對企業的控制權。以大眾汽車為例，作為德國汽車產業的代表，其股權結構設置就十分特殊。根據1960年生效的《大眾汽車法》，除薩克森州政府外，其他股東無論占有該公司多少股權，擁有的投票權都不得超過票數比例的20%。該法還規定，所有需由股東大會做出的決議都必須獲得五分之四的多數支持，而下薩克森州政府長期擁有大眾20.2%的股權，因而對公司所有重大決策具有否決權。[11]除此之外，在德國郵政、德國電信、薩爾茨吉特集團（鋼鐵）、萊茵集團（能源）、德國商業銀行等重要企業中，聯邦和地方政府至今仍以多種方式參股，很多仍是最大的股東。

經過了兩次集中的私有化改革，德國國有企業數量大幅下降。在德國500個銷售額最大的企業中，1982年聯邦政府參股的企業共有45個，到1989年只剩下9個。聯邦政府直接參股的企業數量也從1991年的136個減少為2002年的37個。[12]國有企業在國內投資中的占比也從上世紀80年代初的12%[13]，下降到了2017年的7.4%[14]。

3. 國有經濟現狀

今天國有企業在德國經濟中依然發揮著重要作用。根據德國聯邦統計局統計，截至2017年底德國共有直接和間接參股的國有企業1.8萬家，總營業額為5718億歐元，占GDP之比為17.6%；總資產合計1.94萬億歐元，占GDP之比為60%；2017年國有企業固定資產形成497億歐元，占全國的7.4%。[15]特別是國際金融危機爆發以來，德國國有企業的數量不降反增，據統計德國各級政府控股或參股的企業數量從2003年的1.3萬家增加至2017年的1.8萬家。[16]

從所有制類型來看，德國國有企業可分為三類，聯邦層面參股企業（Federation）、各聯邦州參股企業（Land）和市鎮參股企業（Municipality）。2017年共有聯邦參股企業363家，各州參股企業1812家，市鎮參股企業15839家。據聯邦財政部統計，截至2014年底，聯邦政府直接參股企業、機構和基金共計107家，間接參股且參股比例在25%以上的企業共計566家。兩者合計673家，且主要集中在基礎設施、教育科研、能源供應、信息通訊等領域。[17]

表1 德國國有企業分類型統計（2017年）

數據來源：德國聯邦統計局。

從行業分布來看，德國國有企業主要集中于能源、供水、衛生、運輸和社會服務行業。根據德國聯邦統計局2017年對國有企業的統計報告，供水和能源供應企業占全部國有企業總營業額的38.7％，衛生和社會服務企業占比為12.8％，其次是運輸企業，占比11.7％，三類行業占到了國有企業總營業額的60%以上。[18]從成立的目的來看，僅有30%的德國國有企業是根據公法成立，為實現特定的政策目標，并不以盈利為目的運行。其余的70%的國有企業則是按私法建立有限責任公司或股份公司，企業完全按照市場的方式管理運行，并由政府控股或參股。

表2 德國國有企業分行業統計（2017年）

數據來源：德國聯邦統計局。

二、法國國有企業的發展歷程

1. 三次大規模國有化（1936-1985年）

國有企業在法國有較長歷史，早在十七世紀中期至十八世紀末就出現國家所有制的雛形，當時公路、運河、郵政和火器工場均屬國家所有，并于1878年修建了第一條國有鐵路。

法國第一次大規模國有化是在一戰以后，特別是1936年“人民陣線”政府的改革運動。一戰以后法國政府將德國歸還的阿爾薩斯-洛林鐵路、阿爾薩斯鉀礦、國營氮工業局及大批不動產收歸國有。同時為了恢復戰后經濟，政府還建立了國營農業信貸銀行、國營羅訥河開發公司等機構。1936年4月，左翼政治聯盟“人民陣線”在選舉中獲勝，并開始了國有化改革，先后將三家軍火企業（施奈德軍火工廠、蒙契吉軍火工廠、雷諾坦克工廠）、兩家航空制造工廠和全國的鐵路收為國有。同時還改變了法蘭西銀行的法律地位，在保留了私人股權的基礎上確立了國家在該銀行中的決策權。1938年10月人民陣線政府失敗，國有化改革也隨之中止。

法國第二次國有化高潮是在二戰以后，戴高樂政府進行的國有化運動。受英國福利社會思想的影響，二戰后的法國各界人士也希望政府通過國有化和結構改革，有效干預經濟，恢復生產活動，解決社會問題。在此背景下，從1944年起戴高樂政府先后把一些銀行、保險公司和公用事業部門收歸國有，包括法蘭西銀行、里昂信貸銀行、通用銀行、國民工商銀行和國民巴黎貼現銀行，以及34家保險公司。政府還成立了法國煤炭公司、法國煤氣公司、法國電力公司、原子能總署，將各飛機制造廠和各航空公司收歸國有，組成單一的航空網，并無償沒收了雷諾汽車公司。除此之外，政府還在運輸、通訊、領土整治等領域建立了一批混合經濟公司。截至20世紀40年代末，法國國有企業已占據電力、機器制造、化工、軍火、運輸、郵電部門的就業人數和營業額的45%，國有銀行占存款總額的59%，和貸款總額的49%。[19]到1954年，按照從業人數計算，國有經濟在公共設施領域占比83%，在交通運輸和通訊行業占比69%，在公共服務領域占比41%。[20]截至1959年國有經濟貢獻了法國GDP的13.4%，貢獻了固定資產投資的38.8%。[21]

圖2 1959-2018年法國國有企業的投資占比

數據來源：CEIC數據庫；IMF投資數據；William G. Shepherd,. Lexington Books, 1976；World Bank Bureaucrats in Business Report；OECD Indicators of Product Market Regulation (PMR)；Maddison Project Database (MPD)；筆者測算。

1959年后的很長時間，法國國有企業在經濟中的占比維持在高位，雖然期間有緩慢下降，但到1979年國有企業增加值占GDP比重依然達到9.1%[22]。盡管國有企業的重要性相對下降，但法國并未出現像英美等國家那樣大規模的私有化運動。這一時期為解決國有企業經營不善和嚴重虧損的問題，政府出臺一系列措施以減少對國有企業的直接干預和補貼：如1966年通過的《諾拉報告》，1970年代初和國有企業簽訂的“綱領合同”，1976年提出的“巴爾計劃”。到1979年國有企業依然廣泛存在于郵政、電信、電力、煤氣、煤炭、鐵路、航空、鋼鐵、汽車等領域。[23]

1981年5月密特朗上臺執政后，法國開始了第三次大規模國有化運動。政府把兩家最大的民營金融公司以及36家存款在10億法郎以上的民營銀行全部收歸國有，把五大工業壟斷集團（通用電氣公司、圣戈班—蓬阿穆松玻璃公司、佩西奈—尤吉內—庫爾曼有色金屬公司、湯姆遜—布蘭特家用電器公司、羅尼—布朗克化學公司）和北方鋼鐵公司、霍尼韋爾—布爾國際計算機公司、達索飛機制造公司和馬特拉軍火公司等收歸國有。通過這次國有化運動，國有企業的就業人數從160萬增加到240萬，占全國就業人口的11%，國有企業的產值在工業總產值中的比重上升到21%，增加值占全國GDP的13%。[24]

國有企業的廣泛使用，對當時法國經濟帶來以下三方面的影響：第一，促進了生產投資，加快了戰后法國經濟的恢復和發展。戰后重建基礎工業、發展新興工業需要大量的固定資產投資，而國家資本不受平均利潤率的限制，可以快速補齊投資短板，加快固定資本更新。1952-1972年法國的國民生產總值增長了三倍，經濟發展速度超過同時期的美國和西歐各國，國家所有制經濟在其中發揮了重要作用。第二，加快了生產和資本的集中，提高了法國經濟的國際競爭力。法國政府通過國有化統一了全國電力、煤炭、鐵路和航空的生產和管理，并通過不同控股方式，在化學、航空、海運、核能、信息、制藥、石油、旅游、汽車等部門建立了許多大規模國營壟斷企業，加快了生產和資本的集中過程，提高了國際競爭力。第三，給政府帶來了沉重的財政負擔。盡管國有企業在投資、新技術研發領域發揮了核心作用，但為了維持企業生產和彌補虧損，政府通過財政預算和銀行貸款向國有企業提供了大量的補貼，成為了沉重的財政負擔，并一定程度上加劇了法國經濟周期性的危機。[25]

2. 私有化改革和國家參股局成立（1986年至今）

1986年后，受國際上的私有化浪潮影響，同時為解決國有企業的虧損問題，法國開始對國有企業逐步私有化。20世紀80年代后期，希拉克政府推行經濟自由主義政策，于1986年修改憲法，并頒布了兩項私有化法案，為國企改革提供了法律依據。從1986年11月到1991年底，政府通過市場公開拍賣和市場外交易的方式共出售了65家大型國有企業，總資產為2750億法郎[26]。1993年以巴拉迪爾總理為代表的右翼政府開始了以股權向公開資本市場開放為特征的民營化改革，重新修訂了國有企業資本開放的法令，推出了將21家國有企業集團民營化的計劃，涉及約1760家企業，涉及的部門有鋼鐵、石油、基礎化學、汽車、航空制造、有色金屬加工和電子等。這次私有化之后，國有部門中的大型企業數量明顯減少，保留下來的國有企業主要集中于基礎經濟部門中，如法國電力公司、法國煤氣公司、法國煤礦公司、國營鐵路公司、巴黎獨立運輸公司和法國郵政及電訊公司等，這些企業的員工占國有企業總就業人數的3/4。[27]

2004年法國成立了國家參股管理局（APE），類似于中國的國有資產監督管理委員會，將原來分散在能源、交通、財政等部門的國有資產管理職能集中起來，統一由國家參股局代表政府行使國有資產出資人的權利。并制定了《國家參股局和國家參股企業關系的治理規則》，明確了國家參股局作為國家股東與出資企業的關系，和雙方的權利義務關系。法國對國有企業的管理并不強調政企之間的完全分開，而是既要保證企業的經營自主權，又要采取適當的經濟杠桿手段，切實行使國家所擁有的控股權。

近年來法國國有企業總營業額占GDP之比穩定在10%左右，根據國家參股局（APE）最新發布的報告，截至2019年6月30日，APE共參股88家公司，投資組合的市場估值為751億歐元。且投資的行業分布較為集中：能源類行業占總市值的48.5％，航空和國防部門占比30.4％，基礎設施和航空運輸占比11.0％，電信業占比6.6％，汽車業占比3.3%。

表3 2015-2019年法國國家參股局（APE）投資行業分布（%）

數據來源：法國國家參股局年度報告。

三、經驗和啟示

通過細致梳理德法國有經濟發展歷程，我們得到以下兩條經驗和啟示。

第一，要認識到國有企業的重要作用和國有企業在世界主要發達國家都普遍存在的歷史事實。德國、法國作為傳統西方國家的代表，二戰前后兩國政府都大規模成立并使用國有企業，在此后較長時間內，國有經濟占比均保持在較高水平，盡管在上世紀80年代末，兩國政府先后進行了私有化改革，國有經濟占比出現明顯下降，但直到今天國有企業仍在兩國經濟中扮演著重要角色。事實上，國有企業作為政府干預經濟的一種模式，在世界主要發達國家歷史上都普遍存在。二戰后，英國、法國、德國、意大利等西方國家政府普遍采用了政府主導的經濟政策，并有規劃地成立了一批國有企業。國有企業在幫助這些國家迅速走出戰爭陰影，重振國家支柱產業，補足基建等投資缺口，解決戰后社會問題中發揮了關鍵作用。甚至在私有化改革后的今天，國有企業在具有高度外部性的公共產品提供行業、具有規模效應和網絡效應的自然壟斷行業、關系到國家安全的關鍵戰略行業這三類領域仍普遍存在。[28]因此，要用歷史的視角認識國有企業存在的必要性和合理性，用實事求是的態度來推動國有企業改革。

第二，中國的國企改革應在立足本土實踐的基礎上，部分吸取國外的經驗和教訓，探索國有經濟實現新形式。當前隨著我國改革進入“深水區”，國有企業應何去何從成為各方關注的重要話題。我們認為應認真研究、部分學習德國和法國實踐的經驗和教訓，如：德國對于像大眾汽車這樣的重點企業，政府在減少持股比例的同時，也通過股權結構設計的方式保留了對企業的控制權；法國成立了國家參股局（APE），代表政府統一行使國有資產出資人的權利；OECD國家在國企市場化改革過程中普遍采用的“競爭中性”原則等。同時也要認識到，中國的國情和發展模式具有特殊性，因此要在立足本土實踐的基礎上，部分借鑒國外做法，不斷優化國有企業的行業布局，創新國有經濟的實現形式，使國有資產在實現保值增值目標的同時，更好地服務于中國經濟社會的發展和人民生活水平的提高，培養未來中國經濟增長的新動能。

[1]《國務院關于2018年度國有資產管理情況的綜合報告》，國務院國有資產管理委員會網站，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c12390466/content.html，2019-10-24.

[2]《國家稅收半數來自國企引熱議專家:打造企業公平競爭環境》，經濟日報，http://finance.people.com.cn/n/2015/0106/c1004-26331984.html，2015-01-06.

[3]德國聯邦統計局網站，www.destatis.de

[4]徐林：《到底是“國進民退”還是保護民企有效生產力》，中國日報，http://china.chinadaily.com.cn/2018-09/30/content_37012133.htm，2018-09-30.

[5] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995, p. 26.

[6] R. J. Overy,. Oxford University Press, 1994, p. 16.

[7]《德國國企對經濟奇跡功不可沒》，光明日報，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2013-05/29/nw.D110000gmrb_20130529_7-08.htm，2013-05-29.

[8]《德國國企對經濟奇跡功不可沒》，光明日報，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2013-05/29/nw.D110000gmrb_20130529_7-08.htm，2013-05-29.

[9]朱秋霞：《德國國有企業私有化的原則、方法及對我國的啟示》，載《開放導報》2005年第2期，第49頁。

[10]張東明：《德國國有企業改革的啟示與借鑒》，載《財政研究》2013年第1期，第77頁。

[11]《德國國有企業情況初探》，駐德國經商參處，http://de.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201704/20170402556522.shtml，2017-04-12

[12]朱秋霞：《德國國有企業私有化的原則、方法及對我國的啟示》，載《開放導報》2005年第2期，第52頁。

[13] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995.

[14]德國聯邦統計局網站，www.destatis.de

[15]德國聯邦統計局網站，www.destatis.de

[16] Research Data Centre of the Federal Statistical Office and the Statistical Offices of the L?nder, JAB 2003–2012; Annual Balance Sheets of Public Funds, Institutions and Enterprices 2017, The Federal Statistical Office.

[17]《德國國有企業情況初探》，駐德國經商參處，http://de.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201704/20170402556522.shtml，2017-04-12

[18]德國聯邦統計局網站，https://www.destatis.de/EN/Themes/Government/Public-Finance/Public-Funds-Institutions-And-Enterprises/public-funds-institutions-enterprises.html

[19]楊祖功：《法國的國有化》，載《法國研究》1984第4期，第69頁。

[20] Shepherd, William G.,Lexington Books, London: D.C. Heath and Company, 1976, p. 12-13.

[21] Shepherd, William G.,. Lexington Books, London: D.C. Heath and Company, 1976, p. 126.

[22] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995.

[23]謝地等：《論自然壟斷與國有經濟的關系——國際比較及中國視角》，載《社會科學戰線》2003年第1期，第41頁。

[24] Shirley, Mary,. World Bank Report, 1995.

[25]楊祖功：《法國的國有化》，載《法國研究》1984第4期，第72頁。

[26]王冀寧等：《美英法德日芬的國有資產管理體制的國際比較》，載《求索》2007年第6期，第11頁。

[27]《法國國企分類改革的經驗和教訓》，清華金融評論，http://www.thfr.com.cn/wap/index-wap2.php?p=5952，2014-06-23.

[28]郎昆等：《國有經濟應重點布局到三類行業》，載《山東國資》2020年第6期，第55-56頁。

（責任編輯：王力）