論地方立法的可執行性

摘要：2015年《立法法》進行了修改，第六條第二款的規定將可執行性作為標準以衡量立法質量。在完善中國特色社會主義法律體系的進程中，加強并改進立法工作是本源問題，是內在要求。但是在實踐中享有立法權的機關制定的法律缺乏可執行性，阻礙了司法進程。因此本文以《盤錦市城市市容與環境管理條例》為例，將從地方立法可執行性的含義、目前地方立法可執行性存在的主要問題以及如何提高地方立法可執行性三個方面進行分析研究。

關鍵詞：立法法;可執行性;建議

一、立法的可執行性

如何理解地方立法的可執行性，要從兩個方面講述。第一詞義角度，“執行”一詞在現代漢語詞典中釋義為“實行、實施”，那么“可執行性”可以解釋為能夠實行、可以實施的可能性。也就是說一件事能否實現。第二，從法律層面理解，“可執行性”主要是指司法工作者對于既定法律條文是否可以落實的分析。在《立法法》修改之前，法律中使用的是“可操作性”，對于“操作”與“執行”的差別，我們認為“操作”更偏向于按照一定程序與技術進行工作活動，“可執行”可以涵蓋前者，既包括對法律的形式要求，又包含了法律規范設置應切實可行的內在要求。概括來說，法律的設立應該切實可行。

“特色”是地方立法的生命。地方立法之所以成為地方立法，就因其需要對地方的特殊問題提出相應的法律對策。從這個意義上來說，法律的可執行性是社會法治化程度的一項重要評價標準。現代社會法治化的標志已經不再僅僅要求有法可依，更是提出了更高的要求——良法可依、良法善治，即達到“已成立的法律獲得普遍的服從。

二、地方立法可執行性存在的問題

國家立法與地方立法的劃分是廣義的立法為前提的。相對應的，地方立法則為執行國家立法或補充國家立法而進行的立法活動。地方立法之所以產生是為了確保法律法規更有效的實施，但是在實踐中地方立法的可執行性卻難以達到預期。可以概括為以下幾個方面：

（一）多原則性、宏觀性、綱要式規定

現階段地方立法存在的問題之一是原則性、宏觀性、綱要式規定，缺少細化、量化規定，主要表現在條文中大量用“及時”、“限期”、“按時”、“增強”、“加大”、“有關”等不確定語言，如《盤錦市城市市容與環境管理條例》第十二條第二款“有關部門應當及時到場處理”、第十七條“符合城市容貌和環境衛生標準，并按照規定定期維護”等多處規定中使用了增強、及時、定期等形容詞，此類規定看似無瑕疵，但實踐中問題多多。如何增強？何為及時？何為定期？在具體操作時成了一個仁者見仁智者見智的問題。

（二）多提倡性、宣示性條款

提倡性、宣示性條款較多，實質性、具體化條款較少，地方立法可執行性不強的另一原因。大量的“積極”、“鼓勵”、“加強”“、支持”等抽象語言表現在條文中，在內容上與政策相差不大。如《盤錦市城市市容與環境管理條例》第十三條第二款、第三十二條第二款“鼓勵機關、企事業單位……”“有關部門應當……”，在實踐中怎么組織、如何鼓勵和支持卻沒有下文、有關部門是什么部門亦未有明確指定，在產生糾紛時就會出現“有益爭著管，無利沒人管”的窘迫局面。

（三）多抄上位法、照搬外省相關立法

現階段由于立法權限不明確、立法技術不足等深層次原因，或是為了避免立法的風險，很多地方立法的特色性不是很明顯，從法條形式到內容上常陷入千篇一律的境地，甚至重復上位法，或完全照搬其他地區同類別的地方立法。比如《盤錦市濕地保護條例》與《海南市濕地保護條例》的相似程度高達百分之八十。地方之所以設置立法權，是為了使地方權力機關可以根據地方的歷史、文化特色問題提出相應的法律解決之策，地方立法演變成了“形式立法”。另外也不排除某些部門不愿意把權利寫在法律文本中，權利不廣為人知，方可留有余地、擴大自己部門的自由裁量權。

（四）后續工作配套具有滯后性

在立法的起點因為存在立法條件受限，需要難以做出具體規定，所需條件是授權給當局政府或有關系部門制定更加詳明之規定與原則，以保證所立之法施行順利。但實際情況往往是，法規實施已經幾年、十幾年了，甚至有的已廢止，可授權性規定和配套辦法還沒有出臺，影響了法規的有效實施。

三、關于提高地方立法可執行性之建議

（一）提高立法質量

其一，法律條文在文字表述上必需切實無誤且言語精煉。司法實踐中，判例是不能作為判決之依據的，故而需要對法律的含義和專業術語作出統一的、毫無歧義的規定，否則，法律往往因為執法者的不同而出現了不同的解釋，從而導致妨礙法律的實施。立法時要準確的反映立法者的意圖，從而保證日后執法者可以公正執法。準確的同時，文字要精、簡，清晰明了地表達出立法者的立法目的。

其二，法律的內在聯系必須是協調、配套的，這是法律的內因。倘若法律條文間缺少了內在的協調，各類法之間對某一具體問題尚未達統一的解決辦法，那么這樣的法律是不具備可執行性的，執法者會無法是從，各執一詞，最終會無法執行。

（二）摒棄“理想化”的立法理念

法律必須具備相適應的執行條件。法律的制定需要充分考慮法律實施過程中所消耗的人力、物力、財力。法律作為一種“統治”工具，不會自己施行，它需要執法者執法。在司法實踐中許多法律法規在制定時常常忽略了這一關鍵，站在理想化的角度進行“高空”立法，造成“嚴格立法、普遍違法、選擇執法”的局面。

（三）充分論證，民主立法，增強地方立法的民眾性

良法善治的良法不是主觀想象出來的，它需要符合客觀情況，與實際相適應，所以在立法時要進行充分的論證，可以建立多元化的地方立法制度。在立法階段將立法者、司法者、執法者三者相結合開展立法工作。地方立法的設立應該具有通俗易懂、大眾化的特點。正如《拿破侖法典》中的規定一樣，不管什么工作、什么文化水平的人都可以讀懂法律。而不是法條的每個字都認識，而連在一起卻滿臉疑問。法律的設置應與公民的一般文化水平相適應。法律適用的對象是公民，只有法律成為大眾的法律，人民才能夠理解法律，只有知法、懂法，方能更好地守法，進而可以有效執法。

參考文獻：

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作者簡介：

陳玉蓮（1994.11），女，漢族，籍貫：內蒙古赤峰市，沈陽師范大學法學院，2018級在讀研究生，學士學位，專業：行政法學。