美國主要智庫對中美網絡安全問題的認知分析

隨著網絡技術發(fā)展，遭受網絡攻擊的風險也隨之增加。網絡攻擊可能導致重要的信息和技術的泄露，有可能與情報、軍事活動關系密切，也可能與金融貿易高度相關。網絡安全已成為事關國家安全的大事。當前至少有一半以上的國家已經制定了網絡安全相關的政策和法規(guī)。網絡安全也成為中美關系中無法回避的重要議題，不僅成為兩國政府高度重視的問題，也變成了智庫研究的焦點。美國智庫通過研究報告發(fā)布、評論發(fā)表、研討會召集和國會聽證會參與等多種方式，就中美網絡安全問題表達自己的看法，不斷提升自己對美國網絡安全政策的影響力。因此，就美國智庫關于網絡安全問題的研究成果進行系統(tǒng)分析，將對美國外交政策的研究發(fā)揮重要的作用。

樣本的選擇及理論起點

（一）樣本選擇的依據

本文將布魯金斯學會、卡內基國際和平研究院、戰(zhàn)略與國際問題研究中心、傳統(tǒng)基金會、蘭德公司、威爾遜中心、美國進步中心、彼得森國際經濟研究所這八大智庫作為研究樣本。這些智庫是美國主流智庫的一個縮影，非常具有代表性。在目前最具權威的賓夕法尼亞大學“智庫研究項目”研究編寫的《全球智庫報告》中，這八大智庫從2017—2019年連續(xù)3年均位于美國頂級智庫榜單的突出位次。其中，彼得森國際經濟研究所位居全球最佳國際經濟類智庫的榜首；戰(zhàn)略與國際問題研究中心和蘭德公司位于國防和國家安全類智庫榜單的前三甲；布魯金斯學會不僅是全球最具影響力的智庫，更是在全球最佳外交政策和國際事務類智庫中位居榜首。從政治傾向看，這八大智庫包含了三種不同的立場。傳統(tǒng)基金會的政治色彩最濃，是最大的保守派智庫；戰(zhàn)略與國際問題研究中心帶有一定的保守主義色彩；蘭德公司保持中間偏右的立場；美國進步中心是自由派智庫的代表；布魯金斯學會的立場中間偏左；卡內基國際和平研究院、威爾遜中心、彼得森國際經濟研究所基本保持中立。

從研究內容看，這八大智庫都從事網絡安全議題的專項研究，都把中國問題看作是一個重要議題。戰(zhàn)略與國際問題研究中心從2003年開始涉足網絡安全的研究，是最早介入網絡安全研究的智庫。布魯金斯學會從2010年開始陸續(xù)有網絡安全的研究成果推出，把網絡安全和網絡間諜威脅作為關鍵性議題。彼得森國際經濟研究所從國際經濟政策的角度分析相關網絡政策和網絡攻擊。威爾遜中心以網絡安全為重點研究議題，設立數字未來（The Digital Futures Project）及科學和技術創(chuàng)新（Science and Technology Innovation Program）兩大全球項目。卡內基國際和平研究院重點關注金融部門的網絡安全問題。蘭德公司重點關注中美網絡安全問題，并發(fā)表了大量有影響力的研究成果。這八大智庫從不同角度就中美網絡安全議題的研究成果進行推理和論證，并依據各自結論提出了不同的外交政策建議。

（二）問題研究的理論起點

傳統(tǒng)的國際關系研究以國家為主要研究對象，視國家為完全理性的行為體，認為國家偏好以及由偏好所引起的利益訴求決定國家的行為邏輯。經濟福利和安全利益是影響國家間關系的兩大重要因素。經濟相互依存以及對經濟福利的高度關注促使國家合作，這符合新自由主義的邏輯；當國家把安全利益放在首位時，兩國關系被現實主義者描述成為權力斗爭，國家間必然被競爭甚至沖突充滿。事實上，經濟的相互依存并非必然促進合作，對國家安全的關注并非一定導致沖突。這種以國家為中心的研究方法忽視了市民社會的維度。國家偏好選擇不完全是國家的行為，還與社會力量密切相關。國家關系的發(fā)展是國家和社會互動的最終結果在國際層面的反映。這就是說國家和社會之間存在有機聯系，市民社會自覺不自覺地根據國家的議程調整自己的活動。反過來，國家的議程在很大程度上被市民社會的宣傳所塑造。按照此邏輯，本文認為葛蘭西筆下的“完全國家”是國際關系的真正本體。“完全國家”是由市民社會和政治國家一起構成的。每個社會集團都會同時造出一個或多個知識分子階層，這些“有機知識分子”既與特定社會歷史集團保持緊密聯系，又與群眾緊密相連并教育和啟蒙大眾。國家與社會本質上是互嵌的，兩者的偏好可能相同，也可能有所差異，但是本質上都是服務于國家利益的。國家與社會相互塑造，社會推動國家成為社會需要的國家；國家規(guī)制社會成為國家需要的社會。

美國智庫與政府的現實關系也印證了這一點。作為市民社會的組成部分，美國智庫的作用主要體現在三個方面。一是提供政策分析，美國政府將實施什么樣的政策很難提前獲知，美國智庫通過與他們聯系緊密的政治家、學者、專家和記者，可以獲得一些有用的信息。二是美國智庫有關政策研究是相對透明的，它們發(fā)布的研究成果內容翔實，為美國外交政策的走向提供了佐證。三是提出實際的政策建議，智庫是社會和政府之間的中介，它可以將學術研究轉化為可利用的知識，從而產生實際的政策建議。從總體上看，智庫憑借自身擁有的知識權威，向上影響政府決策，向下傳播主流意識形態(tài)，塑造民眾對國家的認同。反過來，政府的政策導向也會框定或者影響智庫的立場，二者在互動中力圖維護美國現有的優(yōu)勢地位。冷戰(zhàn)時期，美國主要智庫關注研究中國問題，積極參與中美關系的改善。但隨著中國經濟的發(fā)展，美國主要智庫則聯手醞釀“中國威脅論”，成為中美關系發(fā)展中的障礙制造者。隨著網絡安全成為困擾中美關系的熱點問題之一，美國主要智庫倡議將維護信息安全、維護網絡基礎設施安全、防止網絡攻擊和入侵作為美國外交政策的主要任務。

美國智庫對中美網絡安全認知的轉變過程

2010年前后，美國媒體和情報部門頻繁抱怨中國對美國實施網絡攻擊，中美網絡安全問題迅速升溫并受到美國智庫的高度關注。圍繞網絡安全問題，美國主要智庫陸續(xù)發(fā)表自己的看法，并向政府提供政策建議。

（一）金融危機后美國主要智庫對中美網絡安全的認知：贊同合作與主張競爭并存

金融危機發(fā)生后，美國主要智庫針對中美網絡安全發(fā)布了大量的研究成果。有的智庫贊同合作，有的智庫主張競爭。布魯金斯學會和美國進步中心認為中美在網絡安全領域有合作必要和合作空間。這主要是因為中美雙方都可以從互聯網的穩(wěn)定運行中大大受益，因此，中美需要聯合制定網絡安全共同規(guī)范。然而，戰(zhàn)略與國際問題研究中心和蘭德公司認為，中美網絡安全合作存在難度，美國需要采取以實力求和平的威懾戰(zhàn)略，而非以平等協商的方法去推動中美網絡合作。傳統(tǒng)基金會則不贊同中美合作，甚至把中國定位為敵對國家，認為美國要防止敵對國家的滲透。

（二）特朗普任職初期美國主要智庫對中美網絡安全認知：競爭態(tài)勢增強

特朗普擔任美國總統(tǒng)初期，在“美國優(yōu)先”口號和民粹主義彌散的政治氣氛下，美國主要智庫大多認為中美在網絡安全上的競爭態(tài)勢增強。中國政府發(fā)表的涵蓋了從軟件到路由器、交換機和防火墻等各種產品的近300項與網絡安全相關的新國家標準，增加了美國公司在中國的經營難度，也給美國主導的網絡安全標準帶來挑戰(zhàn)。只有卡內基國際和平研究院和彼得森國際經濟研究所仍舊堅持中美應該在網絡安全領域保持合作。卡內基國際和平研究院的觀點主要是基于具有破壞性的網絡攻擊對全球金融體系構成了前所未有的威脅，所以中美在保護金融穩(wěn)定方面具有共同利益。彼得森國際經濟研究所則認為所有信息技術供應商都已嵌入全球化的供應鏈條中，以國籍為由，針對一兩家公司如華為采取措施，這對美國的安全沒有任何幫助。

（三）當前美國智庫對中美網絡安全認知：擔憂和搖擺

隨著中美貿易摩擦的持續(xù)發(fā)酵以及美國宣布華為禁令后，美國主要智庫對網絡安全的態(tài)度又發(fā)生了微妙的轉變。一方面，它們主張美國在網絡空間實施威懾戰(zhàn)略，以防止中國利用網絡空間破壞美國在地區(qū)和全球的影響力。蘭德公司的蒂莫西·希思（Timothy R.Heath）明確表示，即使美國沒有確鑿的證據證明中國政府主導了間諜活動，但是基于安全和經濟理由考慮，限制中國電信公司參與美國國內網絡建設是非常有必要的。戰(zhàn)略與國際問題研究中心還反對華為5G設備被任何一個歐洲國家采用，認為一旦有一個歐洲國家采用華為的5G設備，就會有其他歐洲國家效仿之。另一方面，美國主要智庫也意識到一味排斥中國并非是件好事。它們擔心中美貿易摩擦波及美國產業(yè)鏈的方方面面，導致美國的經濟利益受損，也擔心特朗普政府的一系列針對中國的措施無法達到預期的效用。布魯金斯學會提出美國可以采取很多替代戰(zhàn)略，而不是一味地遏制中國。卡內基國際和平研究院認為，吸納更多的國家（包括中國）參與，將使得制定網絡安全的規(guī)則更有意義。

總之，美國主要智庫分別從經濟、安全、技術以及政策等多個層面解釋中美網絡安全問題。它們普遍認為中國網絡技術和政策對美國是一種威脅，且中美網絡合作空間是縮小的，但是隨著中美關系的持續(xù)變動，尤其是中美貿易摩擦引發(fā)的一系列問題，美國主要智庫擔憂中美關系惡化會對美國的網絡安全產生更為不利的影響。

美國主要智庫對中美網絡安全認知轉變的特點

信息技術的發(fā)展可以引發(fā)國家間沖突，也可以為潛在的國家間合作創(chuàng)造機會。美國主要智庫對中美網絡安全的認知并非固定不變，而是適時調整的。不管美國智庫在中美網絡安全問題上的立場強硬還是溫和，發(fā)生什么樣的轉變，它們的認知邏輯都是以維護美國利益為基調的。

（一）美國主要智庫對中美網絡安全認知與美國政府立場吻合

從美國主要智庫研究中美網絡安全的成果看，它們的論據采納了美國政府部門及其情報機構的數據，其觀點帶有很強的官方色彩。2010年前后，五角大樓、美國中央情報局、美國商務部、國土安全部、美國貿易代表辦公室等率先以報告發(fā)布和媒體報道的方式，表達了中國實力增長會對美國國家安全產生威脅的觀點。美國主要智庫緊隨其后，與美國政府有關部門一道大力渲染中國威脅論。在美國主要智庫看來，中國制定的信息技術發(fā)展計劃，不管是過去的還是現在的，都是為了挑戰(zhàn)美國的優(yōu)勢地位。20世紀80年代啟動的863計劃，20世紀90年代的973計劃，再到2016年的中長期科技計劃都是如此。

（二）美國主要智庫認為中國網絡技術給美國帶來了經濟和安全風險

在美國主要智庫看來，中國網絡技術的進步源于國外技術，竊取了美國知識產權。中國獲得技術的主要途徑是強迫在華投資的跨國公司轉讓技術，而非自主創(chuàng)新。這種說法完全沒有考慮中國知識產權保護正在改善而不是惡化的趨勢。甚至有的智庫認為，即使非法的技術轉移可以得到遏制，西方技術還可以通過其他途徑流入中國。彼得森國際經濟研究所就持這樣的觀點。因此，設法遏制中國從國外獲得先進技術變得非常迫切，也成為使中美關系緊張的因素之一。

（三）美國大部分主要智庫認為網絡安全與軍事發(fā)展息息相關

中美關于網絡安全的分歧已經不再是一個理論問題，而是非常嚴峻的現實問題。美國主要智庫認為中國網絡技術進步已經在經濟、軍事等多個領域體現出來，并在某種程度上放大了中國對美國網絡安全的威脅。它們尤其擔心中國把網絡技術用于發(fā)展軍事力量，呼吁美國要采取防范和威懾等方式限制中國網絡空間能力提升，以應對中國軍事實力提升給美國帶來的安全威脅。特朗普政府所推行的強硬的網絡安全政策不僅與保守派智庫的立場實現了合流，也與和民主黨關系密切的美國進步中心、意識形態(tài)傾向不是特別顯著的蘭德公司以及美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心的立場基本一致。

中美網絡安全領域面臨的前景

網絡技術推動國家在經濟、政治、軍事等多個領域作出變革。這些變革將在一定程度上影響世界政治的未來。美國政府的決策受美國主要智庫構筑的知識環(huán)境的影響。在政策制定過程中，美國政府是傾向于安全利益還是經濟利益，直接決定著中美關系的基本走向。

（一）網絡安全內嵌于經濟全球化：中美合作成為必然

從全球主義理念出發(fā)，中美應是網絡安全領域的合作者。全球主義承認世界是相互依存的，它存在的本意是促進全球經濟的共同發(fā)展和相互聯系，但是高歌猛進的全球化卻并沒有讓全球主義更加盛行，反而削弱了它的影響力。然而，拋棄全球主義并不可取。當今，各國IT公司的供應鏈條也已經全球化，構建網絡空間國際規(guī)則體系需要各國的共同支持。中美任何一個國家的反對或抵制都無法形成國際性規(guī)則。中國和美國作為全球最大的兩個經濟體，它們的合作將使世界受益。當前，威爾遜中心、彼得森國際經濟研究所和卡內基國際和平研究院等沒有明確意識形態(tài)傾向的智庫還未完全偏離全球主義的軌道。當美國政府與智庫互動中最終選擇的對外政策注重經濟福利時，網絡安全的考量可能會從完全從屬和服務于國家軍事、政治安全的束縛下解放出來，國家便可能在經濟利益和國家安全之間尋找平衡點，重新調整相互間的關系。目前，中美貿易摩擦引發(fā)的一系列負面經濟后果已經促使智庫反思原先的立場，主要智庫立場的轉變傳達給政府后，中美之間把潛在合作變成現實的可能性仍存在。

（二）將網絡安全置于國家安全的高度：中美沖突成為一種可能

站在國家主義的立場，中國被美國視為國家網絡安全領域的競爭者。根據國家主義理論的解釋，政府的對外經濟政策需要考慮經濟活動與國家安全之間的關系，信息技術進步會在各個領域帶來變革，增添新的國家安全內容。信息技術與軍事、政治等的高度融合使得中美網絡安全問題一開始就無法擺脫安全和軍事因素的影響。傳統(tǒng)基金會和戰(zhàn)略與國際問題研究中心作為保守主義的代表，奉行國家主義的對外政策。它們認為中國信息技術的發(fā)展不僅會威脅到美國國家安全，而且會在軍事領域提升中國的信息化競爭能力。特朗普政府看似關注美國與中國的巨額貿易逆差，實則將保護美國技術列為優(yōu)先事項，并試圖削弱中國已經取得的優(yōu)勢。其實質是通過重塑中美經濟流向，服務于國家的安全利益。

結論

隨著信息技術給國際經濟和安全環(huán)境帶來的變化，中美對經濟利益和國家安全之間平衡和妥協的程度決定著兩國關系的發(fā)展方向。這種改變不會自然而然地產生，需要通過改變美國主要智庫的認知，進而去影響政府和國會的行為。在當前環(huán)境下，要想讓美國政府重新審視中美網絡安全問題以及中美關系，我們積極與美國主要智庫加強接觸和交流就顯得尤為重要。當美國智庫和政府不再完全以服務于國家安全為中心，愿意重新選擇以經濟福利為重心的對外政策時，中美兩國的合作將重新回歸。