基層“一把手依賴癥”緣何抬頭

賀新元

基層是一切工作的落腳點。在新征程中，能否如期且保質保量實現 “兩個一百年” 奮斗目標，一個非常重要的因素就是基層干部能否有效地把黨和國家的各項方針政策、工作部署落實到實踐中、落實到基層中、落實到群眾中，使之成為廣大干部、群眾的自覺行動。為此，黨的十八大以來，從中央到地方特別強調抓落實，抓落實的工作力度空前加強。為了抓好落實、壓實責任，我國實行 “一把手負責制”“一把手工程”“一票否決制”。但在實際工作中，由于過于強調 “一把手” 責任，一些 “一把手” 借責任重大而開始自我膨脹，視自己為領導班子的 “核心”“老大”；而一些群眾和干部也將 “一把手” 視為 “核心”“老大”。在這種情況下，原本的正常工作、日常工作都需要 “一把手” 過問、依賴 “一把手” 推進。這種現象不僅不利于基層工作的正常推進，也暴露出基層干部制度、治理體系和治理能力存在的缺陷。

“一把手依賴癥” 長期存在會惡化基層政治生態

基礎不牢，地動山搖。基層與群眾的聯系最緊密、最直接，基層政治生態關系基層治理能力與效能，而基層治理能力與效能既關乎國家治理能力與效能，也關乎國家命運。正是基于基層的重要性，我國才設計出 “一把手負責制”“一把手工程”“一票否決制” 等制度、方法。這些制度、方法都本著良好的初衷和出發點，也在實踐中表現出了行之有效的一面，但也存在被扭曲變形的情況，即 “一把手依賴癥”：一切工作都需要 “一把手” 過問、經過 “一把手” 推動。

“一把手依賴癥” 一般有兩種形態，一種是群眾性的 “一把手依賴癥”，另一種是干部性的 “一把手依賴癥”。前者主要表現為群眾解決問題與矛盾完全依靠 “一把手”，特別是在信訪領域表現比較突出；后者主要表現為一些領導干部對待工作消極被動，懶政、庸政、怠政。這兩種形態的出現，說明基層公共權力、組織權力和領導者權力的配置和運行存在一定問題，暴露出了基層治理體系與治理能力存在的短板。“一把手依賴癥” 危害極大，不僅會損害群眾利益、破壞政府公信力，而且會導致惡性政治生態形成。

基層是社會治理的 “最后一公里”，可謂 “上面千條線，下面一根針”。基層這根 “針” 如果掌握得不好，不僅穿不上“上面的線”，而且還會攪亂 “上面的線”，甚至可能扎到群眾的“手”，損害群眾的現實利益與根本利益。這里的“掌握不好” 主要是指 “一把手依賴癥”。如果基層出現 “一把手依賴癥”，為群眾排憂解難的長效機制就難以建立，群眾最關心、最現實、最直接的利益就很難得到保護，久而久之，就會怨言四起，甚至會激化社會矛盾。此外，“一把手依賴癥” 還會使得勇于擔當、團結向上、積極進取、有戰斗力與凝聚力的領導班子難以形成，一些領導干部會推三阻四、敷衍塞責，把重要的事情、困難的事情、疑難的事情甚至雞毛蒜皮的事情都上交“一把手”，等著其處理，致使大量行政資源閑置或者半閑置，拖延了辦事時間、降低了工作效率，傷及了黨和政府的形象以及公信力。如果不及時加以糾正，不僅會削弱群眾的獲得感、幸福感以及安全感，也會影響基層行政職能的正常發揮。

“一把手依賴癥” 的形成與泛濫會惡化政治生態。被稱為現代版作風病的 “一把手依賴癥”，容易催生 “一把手” 權力獨大、資源獨攬的政治生態環境，使得部門內部喪失對其權力進行有效監督和制約的土壤；會影響其他干部工作的積極性、主動性、創造性，最終陷入一個 “怪圈”：一邊是 “一把手” 忙得不可開交，另一邊是其他干部越來越閑置，甚至自認為是 “旁觀者”。無疑，權力的過度集中容易導致權力濫用甚至權力腐敗等問題；容易導致對依法行政、依規行政的忽視，法律規范、制度規范容易被人情替換、被金錢收買；容易破壞單位內部各司其職、各負其責的職權結構，影響工作效率。因此，必須予以警惕。

厘清 “一把手” 定位：“一把手” 是 “第一責任人”、是領導班子的 “主攻手”、是為人民服務的 “公仆”，要發揮 “頭雁效應”

“一把手” 通常是指各級黨委、政府及其部門、國有企事業單位領導班子中居于首位的負責人。在基層，“一把手” 的主要職責是抓落實，即根據中央有關精神，落實好黨和國家的各項路線、方針、政策，完成好上一級部署的各種任務。

“一把手” 是 “第一責任人”，而不是 “權力集中者”。“一把手” 是領導班子中居于首位的負責人，而不是領導班子中的權力核心。簡單地講，負責人就是擔負責任的人，是代表單位行使職權的主要負責人。有多大權就要擔多大責，但擔多大責并不意味著需要多大權。現實中，一些有權的領導干部不盡責，而沒權或權小的領導干部卻盡心竭力、勇于擔當。因此，習近平總書記強調，“干部就要有擔當，有多大擔當才能干多大事業，盡多大責任才會有多大成就。不能只想當官不想干事，只想攬權不想擔責，只想出彩不想出力。要意氣風發、滿腔熱情干好，為官一任、造福一方”。近年來，一些領導干部對“一把手負責制”“一把手工程”等的理解發生錯位。他們認為，承擔重大責任必須要有集中的權力，甚至自視為“核心”，嚴重違背了黨中央的意旨與精神，對 “四個意識”“兩個維護” 產生了認知偏差。

“一把手”是領導班子的“主攻手”，而不是“全能手”。“一把手” 是班子的 “主攻手”，在落實上級政策、進行實踐工作時，應該以身作則、率先垂范、立言立行、團結協作，形成工作合力。“一把手” 要想當好 “主攻手”，一要帶頭講操守，以德為先，以大局為重，克服對權力的欲望、對物質的欲望；二要帶頭講擔當，擔當精神是我們黨的優秀品質，應以舍我其誰的姿態把應擔的責任擔起來、把應挑的擔子挑起來。習近平總書記強調，“堅持原則、敢于擔當是黨的干部必須具備的基本素質。‘為官避事平生恥。’擔當大小，體現著干部的胸懷、勇氣、格調，有多大擔當才能干多大事業”。“一把手” 能力雖然強，但不一定是 “全能手”，更不是 “萬金油”。術業有專攻，不同崗位有不同職能，因此，“一把手” 應根據領導班子成員的不同情況，將任務科學合理分配好，發揮 “一傳手” 作用，促使整個班子成為一個有分工有合作、有主攻有助攻的具有強大戰斗力的集體。

“一把手” 是為人民服務的 “公仆”，而不是 “官老爺”。習近平總書記強調，“‘心底無私天地寬。’擔當就是責任，好干部必須有責任重于泰山的意識，堅持黨的原則第一、黨的事業第一、人民利益第一，敢于旗幟鮮明，敢于較真碰硬，對工作任勞任怨、盡心竭力、善始善終、善作善成。‘疾風識勁草，烈火見真金。’為了黨和人民事業，我們的干部要敢想、敢做、敢當，做我們時代的勁草、真金”。黨政部門的所有領導干部都不是 “官老爺”，而是同人民群眾在一起，為人民群眾辦實事、解難事的 “公仆”，“一把手” 更應成為其中的典范。受傳統 “官本位” 思想影響，有的群眾甚至領導干部的思想意識中還存在著對權力的過于崇拜。對于一些普通群眾而言，有問題、有困難都想找 “一把手”，反而不相信具體分管領導和辦事干部的工作能力；個別領導干部甚至想盡辦法投 “一把手” 所好，唯 “一把手” 馬首是瞻。對此，在干部隊伍建設中，應努力營造一種 “只見公仆不見官” 的良好政治生態。

“一把手” 應發揮 “頭雁效應”，而不是耍 “家長作風”。領導班子是一個整體、一個群體。作為 “一把手”，其在領導班子中具有關鍵性作用，是領導班子的領頭人，相當于雁陣的領頭雁。雁群中的領頭雁以巨大的勇氣和智慧，在前面克服一切困難和阻力，發揮帶頭作用，這就是“頭雁效應”。當然，“頭雁效應” 的發揮也離不開其他大雁的分工協作。“頭雁效應” 啟示我們，一個班子既要有好的領頭人，也要有所有成員的團結協作。“一把手” 不能把個人凌駕于組織之上，搞 “家長制”“一言堂”。如果無原則地強調 “一把手” 作用，則容易形成一種權力絕對化的 “一把手” 體制。在這種 “一把手” 體制下，主要領導干部與其他領導干部之間的關系會發生微妙的變化，同志間的平等關系可能會淪為領導與助手的關系，進而導致家長制和等級制出現，使得集體領導體制名存實亡。因此，我們必須明白：“一把手” 不是對權力的絕對把控、對工作的大包大攬，而是要懂得集中領導下如何科學合理分權、如何科學管理團隊。

克服 “一把手依賴癥”，需要處理好責、權、利的關系，處理好民主與集中的關系，完善基層制度和治理體系

把脈 “一把手依賴癥” 會發現其直接誘因還是 “一把手工程”“一把手負責制”“一票否決制” 等制度、方法的設計。上級的一切工作任務及工作方法，如果不處理好責任、權力與利益的關系，不處理好民主與集中的關系，不本著完善基層制度和治理體系的目標，就有可能會落入官僚主義、命令主義窠臼，進而出現 “一把手依賴癥”。當下實行的 “一把手工程”“一把手負責制”“一票否決制” 等制度、方法，對于快捷、有效地落實上級政策、完成上級任務，無疑有著立竿見影的效果，但這種效果終究不利于基層的長遠發展、可持續發展。總之，要想徹底杜絕 “一把手依賴癥”，除了要正確理解 “一把手” 的定位，還要在三個方面下功夫。

第一，處理好責、權、利的關系，建立明晰的責、權、利清單。責任、權力、利益密切相關，必須要處理好三者之間的關系，使之和諧一致。“一把手” 都是經過嚴格培養，在廣泛征求群眾意見的基礎上經過選拔、考核，再通過上一級組織的任命、委派而產生的。因此，這些領導干部都具有較強的綜合素質和個人能力。如果在責、權、利上協調好，則更有助于提升他們落實工作的能力、魄力以及動力。

作為地方和部門領導集體的 “班長”，“一把手” 是落實工作的第一責任人。其責不只是對上負責、對組織負責，更是對下負責、對群眾負責，但后者才是群眾需要的“第一責任”。其責也不能一味下移，讓下面擔責，搞層層、人人簽訂的 “責任狀”，自己該擔的責任卻能卸就卸、能推就推。責任錯位的工作方法，只享受權、利而不負責的工作行為，必然損害黨的基層基礎，危害黨和國家事業的健康發展。因此，要處理好責、權、利關系，建立明晰的責、權、利清單。

需要強調的是，責、權、利三者的關系是責在先，隨后是權，利在最后。正確表述應該為 “責、權、利”，而不是 “權、利、責”。擔多大責就賦予多大權，完成相應的責就享有相應的利。不是權、利、責對等，而是責、權、利對等；不是權、利、責統一，而是責、權、利統一。從責、權、利對等的角度來講，在強調 “一把手責任制”“一票否決制” 的同時，賦予 “一把手” 相應的權力和權威十分必要，給予一定的利益（包括物質利益和政治待遇）也理所當然，但必須要建立明確的責、權、利清單。“一把手”應根據實際情況進一步合理分解責、權、利，讓每個崗位的責、權、利明晰，使領導干部各司其職、各負其責、各盡其責，進而推動領導班子成為一個責任整體、權力整體、利益整體。如此，“一把手” 可以進行科學決策、科學管理，既管好班子又帶好隊伍；其他領導干部可以心情舒暢地擔起該擔的責任，在自己的崗位上奮發有為、銳意進取。當然，在明晰責、權、利清單時，要注意區分 “集體責任”“主體責任” 以及 “個人責任” 的界限，不能忽略權力問責的主體界定，要避免出現責輕權重、責虛權實、有責無權、責重利輕等現象。

第二，處理好民主與集中的關系。民主集中制是我們黨的根本組織原則和組織制度，也是領導班子實施正確領導、增強凝聚力的重要保證。堅持民主集中制有利于杜絕 “一把手依賴癥” 現象的出現。“一把手” 的能力只有在集體中才能產生 “倍增效應”。離開集體的 “一把手”，即便大權在握，也勢必成為孤家寡人，對工作而言無濟于事。俗話說，“渾身是鐵能打幾根釘”。“一把手” 唯有與班子成員默契配合、協作共事，與人民群眾密切聯系、打成一片，才能形成工作合力。因此，習近平總書記強調，“凡是重大事項的決策，必須嚴格貫徹黨的民主集中制原則，不能搞‘一言堂’，不能由個人或少數人說了算，而應該搞‘群言堂’，依靠集體智慧和嚴格程序來決定；凡是與群眾利益密切相關的重大事項，能公開的都要依照法律和規定向群眾公開，充分聽取群眾意見”。黨的十九大報告也明確指出，要 “完善和落實民主集中制的各項制度，堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，既充分發揚民主，又善于集中統一”。

在堅持民主集中制原則下，“一把手” 應努力轉變工作方式、思維方式。“一把手” 要提高政治站位，明確自身的責任與使命，做好自己該做的事情。“做好該做的事情” 就是把主要精力放在謀大局、把方向、定思路、帶隊伍上；就是堅持民主集中制，積極主動聽取多方的意見和建議，為班子成員壓擔子、解難題，使班子成員有為有位，積極干事創業；就是學會分權，注重發揮團隊的作用，讓班子成員有職有權、各司其職，促使各項工作又好又快地推進落實。

在堅持民主集中制原則下，其他領導干部要主動作為，發揮好各自作用。“一把手依賴癥” 出現的主責固然在 “一把手”，但其他領導干部不擔當、不作為也是重要原因。只有充分發揮領導集體的智慧和力量，使班子成員集體 “大合唱”，方能為 “一把手” 分憂減壓，推動工作扎實有效開展。工作落實既需要 “一把手”，也需要其他領導干部共同努力。因此，既要明確 “一把手” 的職權，也要明確每個部門、每個工作人員的職責，使責任落實到位，從而有效發揮 “一把手” 的統帥作用以及其他領導干部的配合作用，使整個領導班子成為一個既有集中又有民主的團結和諧的工作集體。

第三，完善基層制度和治理體系，提升基層治理能力。“一把手依賴癥” 的抬頭，暴露出當前我國基層制度和治理體系存在的問題，表明我國基層治理能力仍有待提升。破除 “一把手依賴癥”，一要靠制度，二要靠法治。正如鄧小平同志指出的，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。依法治國是我們黨領導人民治理國家的基本方略；法治是我國治國理政的基本方式。

在制度方面，要加大改革力度，徹底鏟除 “官本位” 文化，培育以人民為中心的制度文化，增強人民群眾和領導干部對制度的認同、忠誠與敬畏，增強制度執行力。要加大對 “一把手” 權力的監督和制約，讓人民群眾和領導干部對權力運行情況享有充分的知情權、參與權、表達權、監督權。這樣，既有利于全社會形成依法辦事的習慣，也能夠避免出現對 “一把手” 的盲目崇拜和過度依賴，還能對 “一把手” 的權力濫用和權力腐敗形成有效震懾。此外，要切實提高制度的執行力，讓制度管住人、管好事，真正做到制度面前不講特殊。

在法治方面，要努力提高基層干部運用法治思維和法治方式的能力。正如習近平總書記強調的，“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作”“各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧”。基層治理的執行者主要是基層部門和基層干部，基層領導制度與治理體系以及基層干部的法治能力和水平直接影響基層治理的科學性和有效性。為增強領導干部的法治能力，一要實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，二要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，三要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，使國家治理全過程、全領域實現法治化，推進國家治理體系和治理能力現代化。

總之，必須依制辦事、依法辦事，包括 “一把手” 在內的廣大領導干部既要保證制度與法治的剛性，也要樹立對制度與法治的敬畏之心。