誠信原則是塑造法治政府的靈魂

解志勇

建成守法誠信的法治政府，是我國實現全面依法治國的重要目標。2019 年12 月10 日，最高人民法院發布《關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱 “行政協議若干規定”），以公正、及時、準確審判行政協議案件，推動行政訴訟制度的發展和完善為目標，將誠信原則貫徹始終，重點規制政府的締約、履約、守約等行為，客觀上也將推動政府踐信守諾機制的建立和完善，對正確審理行政協議案件、建設誠信政府起到了積極作用。

行政協議審判對誠信原則的導入與適用

誠信原則一向被視為民法中的 “帝王條款”。所謂誠實信用，是市場經濟活動中形成的道德規則，要求人們在市場活動中講究信用，在不損害他人利益和社會利益的前提下追求自己的利益。隨著公私合作的不斷加深以及公法和私法的逐步融合，誠信原則開始向公法擴張，主要表現為：行政機關應當恪守信用，就算以公共利益為出發點行使必要的行政優先權、優益權等特權，也應確保所作出的決定公平合理。

誠信原則導入行政法恰逢其時。行政法作為調整政府與人民關系的公法，需引導政府的行為符合善意真誠、恪守信用的要求，將誠信原則作為指導行政機關行為的準則，這是其固有的本質使然。首先，《行政訴訟法》將行政協議糾紛納入受案范圍。行政協議是行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，是民法契約觀念和制度在行政法中衍生適用的產物。2015 年《行政訴訟法》將政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政協議糾紛納入行政訴訟受案范圍，由行政審判庭進行審理。可見，誠信原則必然也會在行政協議審判過程中起到重要的調整作用。其次，誠信乃法治政府建設之必需。2020 年是建成法治政府的關鍵時期，守法誠信是法治政府的基石。有鑒于此，要建設誠信政府，將誠信原則引入公法，以規范政府行為，提高政府公信力，推動服務型政府建設。第三，誠信缺失危害法治國家建設。在行政協議領域，政府誠信缺失主要表現為政府利用自身的優勢地位，濫用權力、擅自變更或解除協議等行為。政府不忠誠、不履行協議，在損害行政相對人合法利益的同時，也降低了公民對政府的信任度。目前，我國正致力于法治中國建設，政府部門作為法治國家建設的帶頭人，應誠實守信、依法行政，帶領全社會共同參與、全面推進依法治國。

行政協議審判中適用誠信原則具有特殊性。行政法中的誠信原則主要目標是規制政府的行為，加之行政協議具有行政性、協議性雙重屬性，使得誠信原則在行政協議審判中的適用呈現出一定的特殊面相。一是審理對象側重于行政機關行為。依據 “行政協議若干規定”，絕大部分行政協議糾紛由行政審判庭審理，適用行政訴訟程序。而行政訴訟是行政相對人認為行政機關作出的行政行為侵犯其合法權益，依法向法院提起訴訟，法院依照法定訴訟程序對被訴的行政行為進行合法性審查，并作出裁判的一種訴訟制度。行政訴訟的本質及其目標，使得行政協議審判側重于審查行政機關的行為，對處于弱勢地位的相對人起到保護作用。二是在法律適用方面，優先適用行政法律規范，民事法律規范一般適用。法院審理行政協議案件，在實體法方面，應當優先適用有關法律、法規或者規章的特別規定，沒有特別規定的，適用合同法。誠信原則的適用也應以行政法律規范為優先，以審查行政行為是否合法。目前，我國行政法律規范中對誠信原則的明確規定較少，主要是將其體現在對行政機關締約、履約內容及程序的規制之中，而民事法律規范已對此作了精細化的規定，因此，在運用誠信原則審理案件時，若行政法律規范沒有特別規定，一般適用民事法律規范的相關規定。三是判決結果需考慮公共利益和私人利益的平衡。行政機關與私人主體簽訂行政協議，皆是出于對公共利益的考量，因此，法院在審理行政協議案件時，必然應當維護公共利益，盡可能保證行政協議有效，使其得到繼續履行。與民事審判中多為給付判決不同，行政協議的裁判還包括了撤銷判決和繼續履行判決。

誠信原則在行政協議審判和法治政府建設中的適用

誠實信用是我國法治政府建設的核心價值之一。誠信與法治相輔相成，誠信助推法治的有效運行，法治保障誠信的實現。2004 年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，將誠信守信作為依法行政的基本要求之一，標志著法治政府建設正式啟動。隨著全面推行依法行政，誠信政府建設愈發重要。2016 年國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》，明確了法治政府建設的總體目標和內涵，即 “經過堅持不懈的努力，到2020 年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，其衡量標準為“政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權力規范透明運行，人民權益切實有效保障，依法行政能力普遍提高”。

法治政府應該成為忠實履約的模范。誠信原則貫穿行政協議締結、存續、終了的全過程，要求政府重諾守信、忠實履約。誠信原則給予政府行為以指引，并可作為行政協議審判中的關鍵要素，堅守誠信原則應堅持以下標準。一是善意真誠。善意真誠要求行政機關在履行合同義務時，應保有善良、真誠的心態。行政機關應當嚴格遵守合同義務，懷有善良的動機履行義務；履行附隨義務，即根據合同的性質、目的和交易習慣履行通知、協助、保密等義務。二是前后一致。行政機關應言而有信，不得隨意變更其決定。由于行政相對人或利害關系人相信行政行為有效，不會被隨意撤回或者撤銷，才形成信賴并產生信賴利益。在締約過程中，行政機關不得隨意中止與相對人的磋商；達成協議后，無正當理由，不得利用其特權隨意變更或解除合同。三是公平合理。行政機關應平衡各方利益，保障相對人的合法權益。行政機關不得以不合理的方式導致相對人或者利害關系人的利益受到損害。即在締約過程中，行政機關應保證公平競爭，如在招投標過程中，招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，或者限制投標人之間競爭。其次，誠信原則可以公平合理的方式調整合同雙方不合理與不公平的權利義務關系，行政機關若存在違約、單方解除協議等行為，應對行政相對人進行賠償或者補償。

行政優先權、優益權必須依法行使。行政優益權是指國家為行政主體行使職權提供的行為優先條件和物質保障條件，前者即為行政優先權，體現行政主體與行政相對方的關系；后者稱行政受益權，體現行政主體與國家的關系。行政機關行使行政優先權，難免會對相對人的私人利益造成沖擊。誠信原則可以保證行政機關依法行使優先權、優益權，有效平衡公共利益和私人利益。首先，應以維護公共利益為目的。根據 “行政協議若干規定”，在履行行政協議過程中，行政機關為維護國家利益、社會公共利益，可以作出變更、解除協議的行政行為。可見，行政機關有權單方變更或者解除協議，但應當對公共利益和私人利益進行比較衡量，只有保證行政機關所欲追求的公共利益的確大于犧牲行政相對人私人利益所造成的損害，并對相對人的損害進行補償，才符合誠信原則的要求。其次，謙抑行使監督權和制裁權。為保證行政協議目的的實現，維護公共利益，行政機關有權監督行政相對人的履行行為。同時，由于行政訴訟的 “民告官” 性質，行政機關不得作為原告起訴請求相對人履行協議，法律賦予行政機關強制執行行政協議的權利。若相對人不履行或者不正確履行協議，行政機關有權行使行政強制權，要求相對人履行協議，甚至有權對不履行協議的相對人作出處理決定。基于誠信原則的要求，行政機關無法通過行使優先權而直接實現使相對人繼續履行協議的目的，而是應當先作出要求相對人履行協議或對其進行處理的行政決定，在出現相對人未對該決定提起復議或訴訟且仍未履行協議的情形時，行政機關方可向法院申請強制執行該決定。第三，應符合程序要求。目前，雖然法律對優先權行使的程序規則不夠明確，但值得肯定的是，一些法院在處理此類案件時，會適用誠信原則，將行政機關行使優先權的程序是否正當作為審查對象。具體而言，行政機關行使優先權，應當履行告知義務，以書面形式說明相對人的權利、義務，并告知行政機關將行使優先權的理由。然后，行政機關應當與相對人進行協商，以幫助雙方理解彼此的立場，調整各自的訴求，尋求共識和合意。

確保對協議相對人（當事人）的權利救濟。有權利必有救濟，當相對人的合法權益受到損害時，法院應當向其提供全面的、具備實效性的救濟。法院適用誠信原則處理行政協議糾紛，不僅可以在實體上彌補相對人的損失，還可以從程序上應用更有利于解決合同糾紛的形式。一是從實體上來說，相對人可得到充分的行政賠償和補償。行政賠償和補償是與誠信原則直接銜接的重要保障措施，相對人的合法利益在因行政機關的行為而受到損害時，應當對其予以填補，才能達到平衡公共利益和私人利益的目的。若行政機關違背誠信原則，未能善意、全面地履行協議，由此給相對人造成損失，法院應判決行政機關予以賠償。若行政機關依法行使行政優先權而給相對人造成損失，法院應判決行政機關予以補償。二是從程序上來說，人民法院可依法進行調解。《行政訴訟法》第六十條規定，行政賠償和補償案件可以適用調解。此次 “行政協議若干規定” 第二十三條明確規定，人民法院審理行政協議案件，可依法進行調解。調解協議是行政機關和相對人為化解糾紛而達成的一種相互承諾，不得反悔。經過調解，雙方能夠自愿、友好、平和地解決糾紛。

積極探索創新型方式，充分發揮行政審判的作用，助推誠信政府、法治政府建設

行政審判具備評價、指引、教育等作用，為國家運用誠信原則推動誠信政府、法治政府建設提供了司法指引。在此基礎上，應積極探索創新性的方式和路徑，增強行政機關誠信守諾的意識和能力。

明確受案范圍和審判程序，提升政府的法治意識和誠信意識。行政協議審判的進一步規范，得益于 “行政協議若干規定”的出臺。一是樹立政府也是合同主體（當事人）的意識。行政協議訴訟主體資格的明確，幫助政府認清其功能定位和職能權限。與行政機關訂立協議的行政相對人和與行政協議有利害關系的公民、法人或者其他組織都可作為原告提起訴訟。其中，與行政協議有利害關系的，包括將參與招標、拍賣、掛牌等競爭性活動的私人主體和被征收征用土地、房屋等不動產的用益物權人、公房承租人。行政機關作為行政協議訴訟的被告，不得就該協議的訂立、履行、終止等提起反訴。二是明確行政協議屬于行政訴訟受案范圍。受案范圍進一步擴大，體現出行政審判全面規制政府履約行為的決心。“行政協議若干規定” 第一條明確了行政協議的內涵，并依此將國有自然資源使用權出讓協議，政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議和符合規定的政府與社會資本合作協議也納入行政協議范圍。三是細化審判程序。根據行政協議訴訟的類型，“行政協議若干規定” 確立了不同的審理規則，主要體現在舉證規則上。依行政協議的行政性，被告對于自己具有法定職權、履行法定程序、履行相應法定職責以及訂立、履行、變更、解除行政協議等行為的合法性承擔舉證責任。同時也考慮到行政協議的契約性，規定原告應對其主張的撤銷、解除行政協議的事由承擔舉證責任。四是擴張誠信原則在行政活動中的適用和影響力。“行政協議若干規定” 力圖從制度層面提高行政機關的誠信意識，通過具體規定的方式，彌補我國行政程序法缺失導致的誠信原則適用的空白。

提出司法建議，督促行政機關踐行誠信原則。自2007 年最高人民法院發布《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》后，司法建議得到更為廣泛的運用。行政訴訟司法建議，是指人民法院對在行政審判活動中發現的、與案件有關，但不宜由法院直接處理的問題，向有關國家行政機關提出建議、要求其予以處理的活動，具有預防和解決糾紛等多重效果。具體而言，法院可以通過提出司法建議，促使被告改變其具體行政行為，若原告對改變后的行為表示接受，可以申請撤訴，從而預防行政協議糾紛的發生；在裁判作出后，法院也可以司法建議的形式告知政府如何正確履行職責，起到預防類似糾紛再次發生的作用。

發布誠信和失信正反兩方面指導性案例，引導行政機關誠信行事。誠信原則屬法律原則的范疇，作為規范它是開放式的，授予法官自由裁量權。可見，誠信原則的適用需結合個案情況，難以形成統一的標準。對于法院來說尚且如此，更不必談政府在履行協議時容易產生的困惑及誤解。因此，法院對相關行政案例進行整理匯總，發布指導性案例，既可以彌補成文法的不足，促進法院在法律適用上的統一，又可以給予政府明確的行動指引，指導政府行為愈發規范化、法治化。從發布內容來說，指導性案例的種類應包括誠信案例和失信案例兩種。發布誠信案例旨在為其他行政機關樹立直觀、具體的誠信標準，對遵守誠信原則的政府起到正向的激勵作用。此外，近年來有個別人民政府列入失信被執行人名單，例如2017 年江西省宜春市中級人民法院裁定，將拒不履行法律文書中相關義務的奉新縣人民政府納入失信被執行人名單。可見，有必要在公布失信被執行人名單時一并公布失信案例，這能對失信的行政機關起到威懾、警示的作用，督促其糾正失信行為、履行相關義務。從發布主體來說，應更新現有的由最高人民法院或者最高人民檢察院發布指導性案例的模式，由各省高級人民法院作為主要的指導性案例發布主體，針對部分案件，如失信案件，還可由作出判決的中級人民法院發布，有助于增強指導性案例發布的及時性和針對性。

行政機關負責人出庭和工作人員旁聽庭審，強化行政機關法治意識和誠信意識。《行政訴訟法》第三條規定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。此舉有助于 “提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定動力”，促進行政爭議的實質性化解，化解 “民告官不見官” 的難題，受到廣泛推崇。同時，考慮到行政訴訟中 “官民對抗” 的色彩強烈，且行政協議糾紛中蘊含的法律關系、利益衡量問題更為復雜，除《行政訴訟法》本身的要求外，應要求相關工作人員旁聽庭審。行政機關負責人及工作人員的出庭，不僅起到引導其后續工作、督促其誠信履約的作用，對原告方來說，也能展現出行政機關希望定分止爭、加強與私人主體合作的誠意，對政府法治形象的塑造大有裨益。

協助對行政機關進行誠信考核，發揮法院的法律專業優勢。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”；黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步提出，“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系” 的要求。目前，我國法治政府評估包括地方政府的自我評估和由高等院校、科研機構開展的第三方評估，如中國政法大學法治政府研究院自2013 年以來每年發布的《中國法治政府評估報告》。誠信考核是法治建設評估和行政機關工作人員政績考核的重要一環。行政協議審判直接評估了政府踐諾守信情況，法院也因此積累了大量政府誠信評估的經驗。有鑒于此，在政府誠信考核中，法院有必要作為協助方參與其中，充分運用公法誠信原則，對政府在行政協議締結和履行、行政決定等行政行為中是否恪守誠信進行評估，提出專業意見。

至誠者高尚萬人敬，棄信者卑劣千夫指。誠信原則是民事合同領域的 “帝王條款”，同時也是政府的行動綱領。習近平同志高度重視誠信在治國理政中的重要作用，強調各級領導干部要以身作則、率先垂范，說到的就要做到，承諾的就要兌現。我國正處于全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的關鍵時期，國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責，更應秉持誠信，堅持為人民服務、對人民負責、受人民監督，推進治理體系和治理能力現代化建設，為我國大國形象塑造添磚加瓦。