我國社會保障模式轉型研究

柳穎

關鍵詞：生存型 發展型 社會保障模式

當前我國社會的主要矛盾已然發生了變換，轉化為人民群眾日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這一矛盾對現代化的社會保障制度構建提出了新的要求。黨的十九大報告指出我國要建立完善的社會保障制度，黨的十九屆四中全會進一步提出將“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”作為中國特色社會主義制度建設的重要內容。我國現階段人民對美好生活的向往，實際上是對社會保障制度完善的向往，因此，建立更加可持續發展的社會保障制度、更加符合經濟社會發展的社會保障制度，推動“生存型”社會保障制度向“發展型”社會保障制度具有重要的現實意義。

一、我國生存型社會保障制度的現實困境與表現

（一）“生存型”模式下的個人困境與表現

1.社會排斥

改革開放以后，隨著農村聯產承包責任制的推廣和人民公社組織體制的解體，農村的社會保障制度缺失，出現了針對農村人口社會保障制度排斥，即社會排斥。一些學者以為，社會排斥是造成農村制度性貧困的最主要原因，尤其老年人口在勞動力喪失和疾病治療支出大幅度增長以后。

2.“能力貧困”與“貧困陷阱”

“生存型”社會保障體系往往基于收入不足的理念進行制度框架的設計，補貼收入而非提升能力，從而使福利效應在經濟與社會兩個層面產生缺失。本研究以我國的社會救助和失業保險的制度設計和實施效果為例闡述之。

首先，現行社會救助的制度設計在導向上無助于受助者可行能力的獲得與提升。其次，失業保險職能缺失。我國失業保險政策的著力點主要是通過失業保險基金支出為失業人員發放失業保險金、喪葬補助金和撫恤金，繳納領金期間的醫療保險費，以及對困難失業人員發放臨時價格補貼等（2018年《失業保險條例》修訂，增加了代繳養老保險費。）。相對而言，對失業保險的另外兩個職能——預防失業、促進就業方面的關注與投入相對較少。

3.“福利依賴”

在我國現行的社會保障制度體系中，社會救助制度與社會福利制度具有顯著的單向性特征，即待遇的給付強調民眾的社會權利，具有無償性與低償性的特點。我國的社會救助制度，尤其是最低生活保障制度及其捆綁福利確實在一定程度和范圍內對有勞動能力者的就業意愿和行為產生了負面效應，使得很多保障對象認為“工作不如吃低?！?。

（二）“生存型保障”模式下的政府困境與表現

由于社會保障涉及面廣，面臨問題眾多，而政府責任過于集中，以致一方面政府壓力巨大，公共財政負擔沉重，社會保障的供給與傳輸力不從心;另一方面，政策對象的部分權利難以保障，需求難以回應，供需之間產生鴻溝。

1.社會保障層次不健全，政府負擔過重

當前，社會救助、社會保險以及社會福利成為公民在貧困、老年、疾病、失業等情況下的依賴主體。加之中國權威主義政治體制下公共權力的相對集中，政府在資金、政策和服務遞送方面的壓力愈發凸顯。

2.權責不清，各主體權責關系失衡

首先，政府在社會保障體系的籌資、規制、管理、監督等各個層面發揮著主導性作用。其次，社會組織作為新公共管理運動以來社會治理和公共產品供給的積極性力量，被認為是糾正傳統行政缺陷，平衡公平與效率的有效行政工具。再次，當前與福利相關的各項產業，市場參與的水平有限，其作用空間與方式深受政策、能力與觀念的制約，市場組織與政府、非營利組織之間也缺乏溝通與連接的基本渠道。最后，家庭是我國公民保障的重要主體，卻剝離于社會政策與福利制度之外，并未形成與其它主體的有效連接。

（三）“生存型保障”模式下的制度困境與表現

我國“生存型保障”模式下的制度困境主要表現為制度分割與公平性受損，以及制度的可持續性較差。

首先，社會保障制度分割在我國表現為城鄉分割、群體分割與職業分割，體現出當前社會保障制度的不公平性。其次，我國社會保障制度的可持續性較差?！吧嫘汀闭呷∠蚓鸵馕吨鐣Ｕ希绕涫巧鐣戎蜕鐣＠闹С鰧⒃絹碓烬嫶?，如果不能改變制度導向，必然對財政和制度的可持續性產生巨大挑戰。

二、“生存型”社會保障制度困境的原因剖析

中國的發展實踐證明，“生存型”社會保障在產生積極的經濟與社會效應的同時，也隱藏著個人、政府及制度自身的一系列困境。導致這些問題產生的原因眾多，但從宏觀層面而言，經濟能力、建設理念與制度設計三方面的影響具有根源性意義。

（一）“初級階段”相對薄弱的物質能力

社會保障是一項需要大量公共資源投入的社會事業，我國長期處于社會主義初級階段的國情，是制約社會保障各項制度發展水平的根本性因素，“生存型”保障模式在我國的困境必然也與這一因素密切相關。社會保障在個人層面的困境，究其根本原因，還在于資源給付能力的低下。

（二）“效率優先”的資源配置理念

長期以來，“效率優先”和“GDP崇拜”的理念使各級政府將經濟增長而非社會公平與公民個人發展視為追求的目標，公共資源對于社會性政策的支持長期不足。由此，社會保障相關制度的群體差異明顯，公平性較弱，以及一些保障領域覆蓋面不足、給付水平較低、制度的可持續性差、保障層次不健全等問題的出現也就顯而易見的結果。應該說，自1986年現代社會保障制度萌芽時期所構建的“生存型”保障的政策邏輯，是物質財富不足與分配不公平雙重因素疊加影響的結果。

（三）“缺啥補啥”的制度建構軌跡

縱觀整個中國社會保障制度的發展歷史，可以用短期、特定目的性非常強的“缺啥補啥”思路予以描述。由于缺乏整體的頂層設計，各個保障項目在政策設計、資金籌措、管理經辦等層面相互隔離，使得社會救助、社會保險制度的二元分割、碎片化、地方化、運行成本高等制度困境的出現成為一種不言而喻的結果，成為“生存型”模式下制度可持續性較差，制度自身矛盾重重的重要原因之一。也為強調公平性、可共享、可持續的“發展型”社會保障制度模式建構設置了重重障礙。

在當前經濟社會結構轉型的重大變革時期，我國“生存型”社會保障制度在價值理念、制度設計與政策效果上顯現的種種危機與挑戰提出了制度改革的必要性與緊迫性，推動社會保障制度基于“發展型”理念進行整體重構成為當務之急。理念先行于政策，必須明確發展型社會保障制度模式的建構原則，并從宏觀層面進行戰略設計，才能得以在克服當前制度障礙的基礎上，推動制度的整體轉型與順利推進。

三、我國發展型社會保障制度建構的政策選擇

發展型社會保障是以公民的“發展權”和“發展能力”為核心，以就業和人力資本提升為主要方式，以削減社會排斥，促進社會融合為政策理念，以“共享發展”和“可持續發展”為目標，且與我國當前經濟社會發展水平相匹配的保障模式。

（一）構建可持續的社會保障體系

加大保障投入，提供可持續發展動力。推動社會保障制度的可持續發展，根本上要在我國經濟發展的基礎上進一步加大對社會保障的資金投入，“擴面”與“提質”并舉，為社會保障制度的可持續發展提供足夠動力。

推動經濟政策與社會政策的融合。堅持“發展型”社會保障理念要求提升人民的實際獲得，提升社會成員的消費需求，為經濟發展提供強大內生動力。應以“工作保障”為導向，著力于目標群體的健康、教育、培訓等人力資本投入以及貸款扶助、就業扶持等具有經濟社會雙重效益的政策取向，充分發掘社會保障制度的經濟效能，在理念層面完成社會保障制度由倫理必要性向經濟必要性的轉變。

重塑富有效率的制度運行機制。強化我國社會保障自身制度建設，應該從多個層面著手。首先要堅持精算平衡，完善籌資機制，分清政府、企業、個人等的責任，建立多元化、社會性的籌資機制，實現資金來源的多樣性。其次，要堅持完善社會保險體系，推動公務員事業單位基本養老保險制度改革及其與企業職工基本養老保險制度的銜接，推動城鄉居民基本社會保險制度的并軌;持續推進全民參保計劃，基本實現法定人員全覆蓋;在養老保險領域，要依據多支柱理念，發展構建包括職業年金、企業年金和個人儲蓄在內的多層次養老體系;實現在省級統籌的基礎上進一步發展至企業職工基礎養老金的全國統籌。再次，完善最低生活保障制度、臨時救助制度、教育救助制度、醫療救助制度等，完善社會救助體系，編制“社會安全網”;持續推進城鄉社會救助體系統籌，推進制度整合。在社會福利領域，要發展以扶老、助殘、愛幼為重點的社會福利制度，健全廣泛動員社會力量開展社會救濟和社會互助、志愿服務活動。

（二）進行人力資本投資與能力建設

投資于健康領域。醫療保險作為與公民健康直接相關的保障項目，與一國的公共衛生體制相結合，對公民的身心健康負有直接責任。首先，應探索醫療保險待遇的保障效應，進一步推動全民醫保的實現。其次，實施“上游干預”策略，醫療保險的支出項目應前移至全民健身及疾病篩查環節。在社會福利層面，應著眼于弱勢群體的健康投資。

投資于教育、培訓領域。一方面，就面向全體國民的普遍的公共投資而言，就是要提升教育水平，加大教育投資，提高公民素質，使個人具備適應新經濟發展的知識技術能力。另一方面，對于社會保障關注的弱勢群體而言，重要的是通過針對性、回應性的教育和技能培訓，改進弱勢群體在新的就業和生活環境下的適應能力，幫助貧困者創新、積累知識和改進傳統的生活技巧，減少其參與障礙，增加其參與能力，從而更好地適應社會。

投資于兒童和家庭。首先，要通過構建完善的兒童福利政策和管理框架，推行發展型兒童和家庭政策，幫助社會成員實現工作與家庭責任的平衡。其次，要及時糾正教育市場化的錯誤政策與發展方向，重視教育的基礎性意義和公共產品意義，在教育服務的具體實施上，要積極依托社會組織和社區的平臺作用，完善社區兒童服務組織建設，實現社會資源的有效開發和充分利用，平衡家庭兒童撫養的壓力與責任，促進兒童更全面的發展。

（三）推進就業優先戰略

積極的社會救助政策。其一，要貫徹“投資”理念，改革社會救助資金撥付限于救助金標準的思路，在年度財政預算內劃撥款項，用于社會救助對象的培訓、健康改善、就業推薦等方面，樹立“先投資后收益”觀念。其二，實行社會救助與就業促進的聯動機制，通過科學的調查統計手段，建立涵蓋社會救助對象勞動能力、勞動意愿、工作經歷等在內的登記制度和數據庫，并進行周期性審查，將其作為明確其救助標準和期限的重要依據，建立“低保漸退”的雙向激勵與約束機制。其三，積極的社會救助應關注對貧困家庭的家庭發展支持系統。其四，考慮到部分救助對象不工作的原因與家庭照料負擔過重有關，政府部門和社會組織應將社會救助與社會福利系統相結合，為社會救助家庭的就業提供相應的社會支持。

投資性的社會保險政策。社會保險的投資性與發展性功能集中體現在失業保險制度方面。增強失業保險制度的投資性，有兩個方向可以考慮：其一，失業保險應該更積極地介入到失業原因的預防中來，提供上游干預的策略。其二，失業保險制度應該更旗幟鮮明地提供一條或多條重返勞動力市場的途徑，轉變自己“被動容器”的地位為“積極助推器”的地位。

發展性的社會福利政策。我國社會福利政策的發展應進一步關注以下幾個層面：其一，在老年福利層面關注老年人力資本的培養和使用;其二，進一步加強對有勞動能力殘疾人的康復訓練與就業支持，推動庇護性就業與開放性就業的發展;其三，對弱勢兒童的福利投入需要持之以恒，不斷強化。

（四）推進多層次社會保障體系建設

首先，繼續完善社會救助制度的托底功能，在應保盡保的基礎上注入質量發展理念。其次，政府部門在社會保險擴面的工作中，在政策鼓勵、配套資金刺激的基礎上，還應不斷加大政策宣傳的力度，使公民真正了解基本社會保險制度的意義。再次，相關部門要出臺個人商業保險的扶持政策，推動補充保障層次體系的加速發展。

（五）建構政府主導的多元責任結構

第一，要建立責任協調均衡的社會保障主體結構。第二，建構政府、企業、社會和個人（家庭）權責的分配和共擔機制。第三，轉換政府責任視角，重塑政府“主導者”角色。

總之，我國社會保障體系發展由“生存型”向“發展型”的轉變是國際與國內、經濟與社會諸多因素綜合作用下的必然要求，也是社會保障制度體系健康發展的必然路徑。發展型社會保障是與經濟領域相協調的、全面、多層次、可持續的保障模式，也是與我國社會主義市場經濟體制相適應的保障模式。無需諱言，當前我國社會保障制度中的“生存型”理念和痕跡仍占據主導地位，制度模式的轉型任重而道遠，這就需要政策制定者、研究者們秉持鑒定的道路信念，通力合作，穩步推動這一制度轉型的實現。