基于流域尺度的黃河水生態補償機制

楊玉霞，閆 莉，韓艷利，王瑞玲，高 龍，趙鐘楠

(1.黃河水資源保護科學研究院，河南，鄭州 450004； 2.水利部發展研究中心，北京 100038；3.水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

黃河流經9省區，黃河流域面積79.5萬km2，是我國“三屏兩帶”生態屏障的重要組成部分，同時也是我國重要的能源化工基地和農產品主產區[1]。流域內分布有多處我國重要的生態功能區和重點開發區，經濟社會發展與水資源水生態保護矛盾突出。黃河流域水資源短缺[2-3]，構建流域水生態補償機制，是協調流域水資源開發利用與生態環境保護矛盾、推動黃河流域生態保護與高質量發展、調動流域各方保護治理積極性的重要手段。

黃河流域生態補償已有研究主要集中于相關立法、流域某段或者某個地區的補償機制與標準核算、補償方式等[4-6]，研究難點是水源涵養區、跨省界污染、下游灘區的生態補償問題等[7-12]，李國英[13]、董戰峰等[14]從流域層面提出了生態補償的框架和思路。流域各省區積極探索水生態補償實踐，上下游跨省及省內部分地區建立了以橫向補償為主的水生態補償機制，但流域尺度的水生態補償研究尚未開展。

1 水生態補償現狀與存在問題

1.1 現狀

1.1.1流域上下游跨省橫向生態補償

財政部等印發的《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》(財資環〔2020〕20號)(以下簡稱《實施方案》)，是黃河流域建立跨省生態補償機制重要的指導性文件，引導流域省區間逐步建立橫向生態補償機制。2011年渭河流域陜西省與甘肅省天水市、定西市政府簽訂了生態補償協議，陜西省向渭河上游甘肅省兩市繳納水質保護補償資金，實現渭河污染跨省同治。2012年，陜西、甘肅兩省部分地市簽署了“渭河流域環境保護城市聯盟框架協議”[15]，標志著跨省流域生態補償機制在陜西、甘肅兩省得到實施。

1.1.2黃河流域各省區生態補償

青海省黃河源區生態補償以縱向中央轉移支付為主，多以草原生態保護、農牧民生活及子女教育等形式進行補償性質的補貼，出臺了退牧還草、生態公益林、草畜平衡補償、天然林資源保護、農牧民基本生活燃料費補助等生態補償政策，一定程度上減少了區域為保護生態環境引起的經濟社會發展損失。內蒙古、寧夏部分區域實施了水權轉換，由新建工業企業出資進行灌區節水改造，農業結余水量指標轉換給新建工業企業，探索開展橫向行業間生態補償工作[16-17]。寧夏回族自治區印發了《關于建立生態保護補償機制推進自治區空間規劃實施的指導意見》《自治區對市縣重點生態功能區轉移支付辦法》等政策措施，全區探索建立了上下游橫向生態保護補償機制。2017年位于渭河流域的陜西省在水質補償的基礎上，開展了渭河生態流量補償探索[18]，以寶雞峽斷面滿足生態流量指標要求為依據，陜西地方政府對上游用水戶進行生態補償。山西省自2009年以來，對省內跨界河流實施補償機制試點[19]，根據水質改善情況，對各市縣實行梯次扣繳和獎勵的激勵機制。河南省2008年、2009年先后在沙潁河、海河流域開展了生態補償機制試點，探索完善水生態補償機制工作[20]。為全面改善水環境質量，自2010年以來，河南省各地市均實行地表水水資源質量生態補償機制，促進了部門聯動機制的建立和水污染防治工作的開展，水資源質量明顯改善。總體來看，黃河流域跨界水生態補償方面已積累了一定的實踐經驗，對跨界流域水生態補償機制的建立進行了積極探索。

1.2 存在問題

1.2.1水生態補償實踐基礎十分薄弱

黃河流域水生態補償實踐多為局部、點狀、分散區域，涉及兩省區或省內地市，實施范圍有限，主要以水質作為補償標的，水量僅限于局部區域行業間水權轉換，未體現各省區對維持河流水資源方面應承擔的保護責任和超指標引水的處罰責任。黃河流域水資源短缺、生態環境脆弱且跨區域性特征明顯，水生態補償涉及方方面面因素，目前實踐基礎十分薄弱，難以體現黃河流域特點。

1.2.2水生態補償標準不統一且標準低

流域已有水生態補償實踐沒有統一的標準，且補償的資金真正用于流域生態保護工作的情況較少。以三江源為代表的重要水源涵養區生態補償標準低，與區域為保護水資源犧牲的經濟發展難以匹配，河南、山西、甘肅標準各異(表1)，難以統一量化補償標準，提出合理的流域水生態補償標準有待研究確定。

表1 黃河流域水生態補償實踐現狀Table 1 Current situation of water ecological compensation practice in the Yellow River Basin

1.2.3水生態補償缺乏流域整體性要求

目前流域水生態補償機制多局限在局部跨界區域，流域上下游、左右岸省區間對橫向生態補償的認識不統一，缺乏組織管理機構、生態補償專項資金來支持流域上下游省區間建立水生態補償機制，難以站在流域整體性角度建立長效補償機制。

1.2.4水生態補償激勵政策引導不足

流域跨界污染和水事矛盾突出，建立水生態補償機制困難重重。現狀國家縱向補償資金難以落實，缺乏類似長江經濟帶生態保護修復獎勵資金和政策[21]，來引導和激勵流域上下游建立生態補償機制。

2 黃河流域水生態補償機制構建

黃河流域資源稟賦條件差[22]，資源性缺水，生態環境脆弱，水資源開發程度高[23]，跨界水污染矛盾突出，經濟社會發展剛性需求引發的水資源供需失衡與生態環境影響日趨凸顯。流域上中游七省區發展不充分、不均衡，重要水源涵養區生態保護對整個流域具有舉足輕重的作用，區域經濟社會發展為涵養水源做出了巨大犧牲，迫切需要依托流域現有水資源管理體制，緊抓水量、水質要素，突出重要水源涵養區補償重點，實施分區分類補償，搭建平臺，強化取用水總量全過程監管，建立黃河流域水生態補償機制，形成生態共建、環境共治、成果共享的良好局面。

2.1 黃河流域水生態補償機制構建原則

2.1.1以橫向作為流域水生態補償的主導

各省區既是水資源水環境的保護者又是破壞者，因此，各省區應作為補償的主體也是補償的客體。結合全國各流域已有實踐經驗[24-25]，國家給予的生態補償資金多用于試點期鼓勵建立橫向補償或獎勵目標完成情況比較好的省區，不具備長效性。因此，借鑒已有實踐經驗和模式，黃河流域應建立橫向補償為主、縱向補償為輔的補償模式。

2.1.2以水量作為流域水生態補償的核心

黃河流域水土資源空間不匹配，水資源供需矛盾突出[26]，國家實行黃河水量統一調度，現行水資源管理體制為實施流域水生態補償奠定了良好的基礎。流域各省區經濟社會發展對黃河水資源高度依賴，現行黃河水資源管理制度對流域各省區的取用水量作出了明確要求，但超指標取耗水現象仍然存在。流域水生態補償工作中，強化水資源是最大的剛性約束，將各省區產水量及取耗水量等水量指標作為流域水生態補償的核心要素，依據國務院批準的黃河“八七分水方案”，量化其對水資源水環境的影響程度。

2.1.3以水質作為流域水生態補償的補充

在黃河干支流所在區域把水質作為補充要素建立水生態補償機制，以相鄰行政區的出境斷面水質是否超水質目標來界定流域上下游行政區的補償關系，確定黃河水污染損害評價技術方法，定量評價上游區域對跨界水環境影響的程度和范圍。

2.1.4以重要水源涵養區作為流域水生態補償的重點

三江源、祁連山、甘南、若爾蓋等是國家重要水源涵養區，構成國家重要的生態屏障，是中華民族的生命之源，其生態保護不僅對黃河流域極其重要，且具有全國性乃至世界性的重要意義。三江源等地區位于高寒地區，生態環境極為脆弱，其水源涵養功能退化會加劇流域水資源短缺形勢，制約黃河中下游地區經濟社會發展。同時，三江源等地區為維護水源涵養功能而被限制發展，付出了巨大的發展機會成本，生態保護內生動力不足。因此，黃河流域水生態補償應以重要水源涵養區為重點，協調水源涵養保護區與水資源開發利用區利益平衡關系，促進黃河流域水生態有效保護和區域間均衡發展。

考慮重要水源涵養區產水量貢獻，中央政府應作為三江源、祁連山、甘南、若爾蓋等重要水源涵養區生態補償的主體，設立重要水源涵養區水生態補償專項資金，采取縱向補償方式，通過財政轉移支付給予適當的定額補助。同時，考慮中上游對下游水資源量的貢獻，在國家政策下逐步引導建立下游省區對中上游省區橫向補償的長效機制。

2.2 黃河流域水生態補償機制內容

借鑒我國及流域水生態補償實踐經驗，構建黃河流域水生態補償機制，明確主客體、補償標的、補償資金測算方法、水生態補償基金設立、監管考核平臺搭建等內容，重點研究補償資金測算方法，提出水生態補償試點建議。

2.2.1中央引導，地方為主

黃河流域人類活動歷史悠久，水土資源開發強度大，生態環境深受人類活動頻繁干擾的累積性影響，流域各省區為保護水資源作出了巨大貢獻，中央財政應設立水生態補償專項資金給予獎勵，鼓勵上中下游地方政府積極開展流域水資源水環境保護工作。

同時，部分省區水資源利用方式仍較為粗放，節水管理制度不完善，水價形成機制不健全，跨界水質超標現象依然存在，因此，流域各省區應作為水生態補償的主體，實施水資源節約與保護、水環境治理與保護，通過考核采取獎懲辦法，督促企業和居民履行水資源保護責任，改善流域水環境質量，保障流域水資源可持續利用。

2.2.2水質水量，橫向主導

黃河流域水生態補償選定水量、水質指標，實行梯級橫向補償。水量、水質指標未達到要求的省區，按照超“八七分水方案”分配指標的比例、超水質目標的程度扣繳生態補償資金，納入流域水生態補償基金統一管理。貢獻水資源的省區和優于供水量分配指標、省界斷面水質目標的省區，根據產水量貢獻大小、用水量占分配供水總量的比例、省界斷面主要因子優于水質目標的程度，通過流域水生態補償基金給予補償，結合區域水權交易、水價改革和排污權交易等市場化手段建立橫向補償機制。同時中央財政安排黃河流域水生態補償專項資金通過縱向補償方式對重要水源涵養區、目標完成情況較好的省區給予獎勵。

2.2.3設立基金，搭建平臺

設立黃河流域水生態補償基金，由中央水生態補償專項資金、省區水生態補償資金組成。其中中央政府配套一部分資金作為中央水生態補償專項資金，流域內省區水生態補償資金作為扣繳不滿足水質、水量指標要求省區的補償費。中央水生態補償專項資金主要是對黃河流域水資源水生態水環境保護貢獻省區的獎勵，重點是對流域重要水源涵養區的獎勵；省區水生態補償基金主要用于水源涵養、水環境治理、生態環境保護等工作。

成立水生態補償專項基金管理辦公室，建立協商協調機制，搭建流域上下游、左右岸不同區域的交流平臺，促進黃河流域上下游形成“共同抓好大保護、協同推進大治理”的局面。

2.2.4監測評估，監管考核

加強流域水資源水環境監測評估體系建設，完善流域取水許可和省界水質斷面遠程監控系統。黃河流域水生態補償基金管理辦公室根據補償指標的監測評估結果，按照“當年考核、次年補償”的原則，核定流域各省區上一年度各補償指標的完成情況，提出補償資金建議等，履行對補償資金的監管工作，負責對各省區補償資金的使用情況進行定期監督檢查。審計部門定期對各省區補償資金使用情況進行審計，聘請第三方對資金使用效果定期開展績效評估。

2.3 黃河流域水生態補償資金測算

2.3.1補償資金測算思路

根據黃河“八七分配方案”和《全國重要江河湖泊水功能區劃》，對各省區耗水量及省界斷面水質目標提出了管理要求，一直作為黃河水資源和水環境管理的重要依據。因此，考慮水資源量貢獻、用水總量控制、出境斷面水質3類因素，以現行的相關規劃、管理制度為依據，選取明確、公認的量化指標作為流域水生態補償指標進行補償資金測算。

a. 水資源量貢獻因素。根據《黃河流域水資源綜合規劃》[27]，采用1956—2000年水文資料系列統計分析，青海省產水貢獻最大，其次是甘肅、陜西和四川，寧夏、內蒙古、河南、山東4省區產水量遠不及耗水量指標。各省區地表水資源量扣減實際用水量后在流域產水量中所占的比例可作為界定流域內各省區水資源量貢獻的依據。

b. 用水總量控制因素。黃河“八七分水方案”一直以來在黃河水量分配及調度中發揮了重要作用，可作為用水總量控制的關鍵依據。

c. 省界斷面水質達標因素。依據國務院批復的《全國重要江河湖泊水功能區劃》中省界斷面水質目標，考慮最嚴格水資源管理制度考核要求，選取黃河干支流省界斷面COD、氨氮2個因子的達標狀況作為水質要素。

2.3.2補償資金測算

按照水資源量貢獻、用水總量控制、省界斷面水質達標率3項指標，分別制定補償標準[28]。

a. 水資源量貢獻補償金。水資源量貢獻補償金用于激勵省區對流域水資源的貢獻，該部分補償不考慮取耗水量超過自身產水量的省區。流域內各省區的年均地表水資源量，扣除省區當年耗水量后，即為該省區對流域貢獻的水資源量，其在流域地表水資源總量扣減流域當年耗水量后所占的比例即為該省區水資源量貢獻率。從黃河流域水生態補償基金中劃出一部分資金作為流域水資源量貢獻補償金(S0)，各省區根據其水資源量貢獻率按比例獲得相應補償金額，其中年度水資源量貢獻補償金總額可考慮水資源費征收標準進行確定，由流域管理機構和省區水行政主管部門共同協商確定比例。測算方法為

(1)

式中：Si1為i省區可獲得的年度水資源貢獻補償金，萬元；S0為流域年度水資源貢獻補償金總額，萬元；Wi產為i省區地表水資源量，億m3；Wi為i省區年耗水量，億m3；n為流域內耗水量未超過自身產水量的省區數量，個。

b. 用水總量控制補償金。對于年耗水量超過取水指標的省區，由于未完成用水總量控制的職責，因此，應作為流域用水總量控制補償的主體，對流域水資源進行補償。首先以耗水量減去取水指標得到超引水量，再以超引水量乘以相應的補償標準即得到應繳納的補償金額。用水總量控制補償金測算公式為

Si2=P2(Wi0-Wi)

(2)

式中：Si2為i省區超標取水應繳納的用水總量控制補償金，萬元；P2為流域用水總量控制補償標準，萬元/億m3；Wi0為i省區年取水指標，億m3。

流域用水總量控制補償標準的確定以水經濟價值為依據，參考SL 72—2013《水利建設項目經濟評價規范》中制定的效益分攤系數法計算，原理是按獲取生產要素的代價比例進行貢獻分攤。供水效益分攤系數是反映部門生產與供水投入兩方面情況、供水效益的多種影響因素及其相關關系的綜合系數，乘以用水部門的總產出得出總用水量的分攤效益，除以用水量后得出單位水量的經濟價值，即流域用水總量控制補償標準[29]。

c. 省界斷面水質補償金。以省界斷面水質達標情況來判定省區水生態補償中水質指標的完成狀況，并結合斷面徑流量計算相應的補償金額。根據現行最嚴格水資源管理制度水功能區水質達標評價考核辦法，每年監測頻次達到12次(每月1次)的水功能區，達標的月份應超過80%才視為水質達標，即每年12個月中水質不達標的月份超過3個(含3個)即水功能區不達標。

對于出境斷面年水質超標的省區，由于未完成轄區內水資源保護相關職責，并且對下游省區水環境造成影響，因此，其應作為流域水環境補償的主體，對流域水環境進行賠償。省界斷面水質補償金測算方法為

Si3=P3(ρi-ρi0)Qi

(3)

式中：Si3為i省區水質補償金，萬元；P3為流域水質補償標準，萬元/t；ρi為i省區出境斷面水質污染物超標月份平均質量濃度，mg/L；ρi0為i省區出境斷面水質目標質量濃度，mg/L；Qi為i省區出境斷面年徑流量，億m3。

水質補償標準采用超標治污成本法計算，即不同質量濃度情況下1 t水削減1 mg/L各種污染物所需的治理成本之和[29]。若其入境斷面水質已超標，應考慮入境水體中污染物遷移轉化規律，扣除來水水質影響后再進行補償金測算。

d. 黃河流域水生態補償金。各省區承擔的流域水環境補償金是上述3部分補償金之和：

Si=Si1+Si2+Si3

(4)

3 黃河流域水生態補償建議

a. 根據黃河特點對黃河流域補償的標準、補償資金使用、動態管理、實施保障進一步深入研究。結合水權交易制度、水價改革、排污權交易制度、投融資體制機制改革等，開展水生態補償聯合指導協調機制及制度研究，保障水生態補償工作良性運行。

b. 成立黃河流域水生態補償基金管理辦公室，負責上下級、多部門溝通協調，補償管理辦法制定、措施的實施和補償基金的監管。設立黃河流域水生態補償基金，出臺《黃河流域水生態補償管理辦法》，建立流域水資源水環境水生態監測及效果評估體系。

c. 開展流域重要水源涵養區及重要飲用水水源、跨界水體、下游灘區等水生態補償試點，探索縱向和橫向生態補償建設。

4 結 語

鑒于黃河流域涉及9省區，經濟社會發展與水資源水生態保護矛盾長期積累，流域建立水生態補償機制面臨諸多困難，建議流域盡快開展水生態補償研究、調研及試點工作，適時建立科學、有效的黃河生態補償機制，出臺管理辦法，明確補償基準、方式、資金來源等，為促進黃河流域生態保護和高質量發展提供有力支撐。