處置之困

“慢開發”成因復雜、處置棘手，一直是業內共識。

其成因有哪些？如何有效解決這一問題，構建完善集約用地長效機制？圍繞這些問題，支點財經記者采訪了來自中國房地產業協會、浙江大學傳承學院地產運營研究所、中國指數研究院華中分院的專家及相關業內人士。

找原因：主客觀因素皆有

中國房地產業協會首席研究員李戰軍向支點財經記者表示，“慢開發”的原因不外乎主觀、客觀因素兩種。

從企業層面來看，有開發商實力不足、經營不善、股東糾紛、戰略調整以及以捂地捂盤套取長線收益等原因?！霸谥T多原因之中，主觀捂地捂盤其實并不普遍，屬于極少數開發商在特殊時期才會采取的手段。”李戰軍說。

原因在于，開發商“不是想慢就能慢”。

首先，長期捂盤捂地，企業必須資金充裕。一位地產界人士告知記者，多數房企都是高周轉模式，早開發、早回款，立刻換下一個項目，“短期捂地捂盤的確有可能，長期不大合理”?！案嗲闆r是企業拿地面積較大，需要進行分期開發。這一過程中，企業基于自身發展考量，部分地塊可能開發得特別慢。”李戰軍說。

其次，長期捂盤捂地，企業須準確判斷后市情況?！霸谶^去房價飛漲、捂地捂盤收益確定性較高的年代，確實有些開發商鋌而走險，捂個三五年，等土地增值后再從中獲利。”中國指數研究院華中分院市場研究總監李國政對支點財經記者說。不過，基于未來房地產市場的不確定性，不排除有“越捂價越低”的可能。

綜合以上因素，如今再去捂盤捂地，收益、代價不確定是否成正比。一方面，樓市調控趨嚴，限購、限價、限售等措施使大部分城市很難重現房價激增的景象；另一方面，監管處罰趨嚴，企業肆意妄為的成本更高。

造成“慢開發”自然也有客觀因素。本文采訪對象普遍表示，大部分項目延遲開發，都是因城市規劃調整、環保力度加大、征地拆遷不到位等原因導致。《中國國土資源報》2018年8月發布的一篇文章提及，從當時國家專項督察、例行督察掌握的情況看，政府部門原因造成的閑置土地（含住宅用地）約占75%，部分地級市達90%以上。

以武漢為例，2012年11月28日獲批的《武漢市中心城區湖泊“三線一路”保護規劃》規定，中心城區39個湖泊藍線、綠線之內不得任意開發，灰線內的建設要與濱水環境相協調，并限制環湖無序開發。

李國政表示，武漢湖泊眾多，該政策落地后，可能有些已拿到地塊的項目因觸動生態紅線，需要作出調整，被動推遲進度。

拆遷難，也是企業反饋的重要原因?！霸谏虾＿€有這種情況——拆遷戶提出了不合理的補償要求，開發商即便愿意給，但地方政府很為難。如果給了，其他人就會效仿，周邊其他項目的拆遷就會更加困難。”蔡為民對支點財經記者說。

處置難點：認定難、界定難、執行難

“慢開發”成因復雜，要想杜絕，除通過房管部門加大力度打擊前端的捂盤惜售之外，更關鍵的是解決后端閑置用地問題。

原國土資源部（現自然資源部）推出的《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》）中，對閑置土地（含住宅用地）的認定、處理給出了具體規定。

閑置土地的認定方法分為兩種：一是國有建設用地使用權人超過合同或劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年，但還未動工開發的土地；二是已動工開發，但開發用地面積占用地總面積不足1/3，或已投資額占總投資額不足25%、中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可定為閑置土地。

閑置的原因不同，處理方式也會不同。

若是因不可抗力或政府、政府有關部門的行為導致的閑置土地，處理方式相對溫和。具體包括延長動工開發期限、調整土地用途或規劃條件、政府臨時使用、政府有償收回及土地置換，各數處理方式都有相應的時限。此外，市、縣國土資源部門還可以根據實際情況，規定其他處置方式，彈性頗大。

如果閑置原因出在企業，處理方式則相對嚴厲。若項目未動工開發滿1年，則按土地出讓或劃撥價款的20%征繳土地閑置費，且土地閑置費不得列入生產成本。也就是說，開發商如果以10億元拿下了一塊住宅用地，因自身原因一年后未開工，須繳納2億元的土地閑置費。若項目閑置滿兩年，可由市、縣國土資源部門依據相關法律規定，報經有批準權的人民政府批準后，無償收回國有建設用地使用權。

結合《辦法》及相關政策文本，全國各地近年都推出了對應的地方性法律法規，并在監管手段上逐步優化升級。譬如，對違法違規現象進行嚴格處罰并納入不良信用記錄；在出讓土地時，提前與開發商約定動工時間、竣工期限和違約責任等等。

公開報道顯示，2014年初，武漢曾處置19宗閑置地塊，有4宗被無償收回。其中，無償收回的精武路地塊，土地出讓合同為1993年5月26日簽約。

地方政府雖有各種實質舉措，但這類問題沉疴已久，解決起來并不容易。

其一，閑置土地認定難。

譬如，有的項目符合《辦法》中“開發建設面積占應動工開發建設總面積達到1/3”規定，但剩余2/3土地長期閑置；或大部分已開發或已竣工，但長期擱置不生產經營——是否應該認定為閑置土地，很難判定。

再以投資額度為例，針對“應投資額”和“已投資額”，如果沒有專業的投資審計報告和會計報表查驗，投資額比重也難以確定。此外，已投資額占總投資額超過25%的項目，也有可能存在土地閑置情況，也存在因資金等問題長期不能完工的可能。

其二，構成原因界定難。

多數“慢開發”項目主客觀因素交織，尤其在拆遷體量巨大的城中村改造項目中，存在不少隱蔽的捂地模式。“有些開發商為了捂地，會暗地里鼓勵拆遷戶不要搬走。因此，釘子戶是‘自然釘子戶，還是與開發商串通的‘人為釘子戶，需要仔細界定。”蔡為民說。

還有一種情況。前文提及的《中國國土資源報》文章表示，有很多土地閑置確系政府原因造成，“但也不乏一些基層政府為使企業免于處罰，為部分企業自身原因導致的閑置土地出具政府原因證明，使其規避處置的‘攬責現象”。該文表示，認定為不同原因的閑置土地處置方式差異大，可能存在權力尋租空間。

其三，處置手段執行難。

若嚴格按照《辦法》規定，無論是征繳20%土地閑置費，還是無償收回土地，都可能使企業面臨破產風險。尤其無償收回作為非常嚴厲的處罰手段，在現實中，可能產生影響投資環境、打擊土地市場、增加處置難度等后續影響。

總而言之，若想提升監管效率，并在經濟社會穩定與法律法規強制手段之間取得平衡，需要更為全面周詳的設計。